淺談文化旅游市場舉報投訴協調機制范文

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摘要:伴隨著新一輪國務院機構改革，原文化部和原國家旅游局的職責整合組建為文化和旅游部，文化市場和旅游市場逐步合二為一。當前，文化和旅游市場舉報投訴處理協調機制不夠融合、運作效率不夠高。本文對文化市場舉報自上而下垂直化處理機制和旅游投訴扁平化處理機制及存在的問題進行研究，通過進一步明確文化和旅游市場舉報投訴受理的職能邊界和受理范圍，優化舉報投訴處理流程，建立健全數據統計分析制度，提升舉報投訴處理的智能化水平，探索建立合理、高效的文化和旅游市場舉報投訴協調機制。

關鍵詞:文化和旅游市場；監管體系；舉報；投訴；協調機制

2018年3月，國務院機構改革，將原文化部和原國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，開啟文旅融合發展的新篇章。文化產業和旅游產業日趨融合，文化市場和旅游市場逐步合二為一，乘勢蓬勃發展。文化和旅游市場在高速發展的過程中存在主體經營不規范、市場監管不足等問題，部分文化和旅游產品和服務滿意度較低且存在部分違法違規現象，導致文化和旅游市場舉報投訴大量增加。伴隨著機構改革，文化和旅游市場舉報投訴處理主體和工作機制也應進行相應調整。在此背景下，研究文化和旅游市場舉報投訴協調機制，可以為文化和旅游行政部門合理、高效地處理舉報投訴提供一定的參考，促進文化和旅游市場監管體系的完善，進而推動文化和旅游市場的健康有序發展。本文從“舉報”“投訴”的概念入手，對現有文化和旅游市場舉報投訴協調機制進行調研研究，分析其存在的問題，并提出可行性的對策建議。

一、“舉報”和“投訴”概念闡釋

現有法律、法規對于“舉報”“投訴”沒有詳細的界定，根據最高人民法院在裁判文書中對“舉報”和“投訴”的區分以及行政機關處理“舉報”和“投訴”的實踐經驗，本文認為:舉報是為了讓行政機關懲處客觀存在的違法行為，該違法行為不必直接侵害自身合法權益。投訴是為了維護自身合法權益而向行政機關反映具體事件，要求行政機關履行法定職責。投訴大部分是對經營行為不規范、服務質量不滿意進行投訴，表達的是一種意見和訴求，不一定違法違規。“舉報”和“投訴”的區別:一是舉報事項必然違法，投訴事項不一定違法;二是舉報事項未必侵害了自身合法權益，投訴事項必然侵害了自身合法權益。

二、文化和旅游市場

舉報投訴處理現有工作機制目前，文化和旅游市場的舉報投訴處理以文化市場舉報處理和旅游投訴處理為主。文化市場舉報處理采用自上而下的文化市場執法部門核查轉辦的垂直化處理機制。旅游投訴處理采用層層穿越、直達屬地的扁平化處理機制。

(一)文化市場舉報處理工作機制文化市場舉報受理渠道主要有12318熱線、12318網絡平臺、信件信訪及文化和旅游部官網留言。1.12318網絡平臺舉報處理全國各地通過12318網絡舉報平臺舉報的事項集中到文化和旅游部文化市場綜合執法監督局初審。不予受理的大量舉報事項由文化和旅游部舉報投訴受理人員審核回復。需要受理的經執法業務處核查后轉辦至省級文化市場執法機構，省級文化市場執法機構核查轉辦至屬地文化市場執法隊伍查處，具體的處理流程如圖1所示。2.12318電話舉報處理不同省市12318熱線電話的處理流程各不相同。部分省市12318熱線電話由12345客服中心統一接聽，然后轉接至相關職能部門處理。部分省市由文化市場執法機構接聽受理。還有部分省市由省一級的客服中心統一接聽電話，然后轉接至市、區(縣)文化市場執法機構處理。

(二)旅游投訴處理工作機制旅游投訴受理渠道主要有12301熱線電話、網站、微信服務號、微信城市服務、支付寶城市服務等渠道。12301客服中心接到旅游投訴后進行錄單和審核。12301網絡平臺將有效的投訴單越過省、市，直接發送至區(縣)旅游投訴處理機構處理。涉及違法違規的投訴事項旅游投訴處理機構進行訴轉案處理。重大投訴案件由12301平臺發送至文化和旅游部文化市場綜合執法監督局，文化市場綜合執法監督局組織協調和督辦全國性、跨區域的重大案件。具體的處理流程如圖2所示。圖2旅游投訴處理流程

三、現有工作機制存在的問題

文化市場舉報和旅游投訴處理是12318和12301兩套系統(電話、網絡平臺等)獨立運作，不夠融合。當前文化和旅游市場舉報投訴協調機制存在的主要問題有以下幾點:

(一)舉報投訴處理機構職能邊界和受理范圍有待進一步明確一方面，文化和旅游行政機關內部行政部門和執法部門的職能邊界不夠清晰。眾多地區的行政部門和執法部門都可以對旅游市場進行日常監管，都可以處理旅游投訴。另一方面，文化和旅游市場的舉報投訴涉及文化和旅游、市場監管、公安、交通等不同行政部門，行政部門之間的職能有交叉，職能邊界不夠清晰。

(二)舉報投訴處理運作流程有待進一步優化文化市場舉報和旅游投訴處理目前是兩套流程體系獨立運作，且差別較大。文化市場舉報處理采用自上而下的文化市場執法部門核查轉辦的垂直化處理流程。全國所有省市的文化市場網絡平臺舉報統一匯總到文化和旅游部進行人工初審，由于舉報量很大，處理效率相對低下。旅游投訴處理采用層層穿越、直達屬地的扁平化處理流程，投訴事項由12301平臺越過省、市直接發送至區(縣)旅游投訴處理機構，處理過程不透明，省、市旅游投訴處理機構無法查看旅游投訴的處理情況，信息不對稱。另外，目前的旅游投訴主要依靠政府部門調解，尚未構建消費者和企業糾紛解決的快捷通道，處理流程有待進一步優化。

(三)舉報投訴處理統計分析機制有待進一步健全12318網絡平臺舉報數據收集相對完備，但是12318舉報熱線由地方各省市獨立運營，未統一錄入12318網絡平臺，因此全國12318熱線電話舉報數據難以獲取。12301熱線電話投訴數據統一錄入12301網絡平臺，微信服務號、微信城市服務、支付寶城市服務等移動端數據也統一匯入12301網絡平臺，能較好地掌握全國的旅游投訴數據，但是部分地區設有單獨的旅游投訴熱線，這部分旅游投訴數據難以獲取。此外，文化和旅游市場舉報投訴數據尚未進行深入研究分析，還不能更好地服務于市場監管。

(四)舉報投訴處理智能化、便利化水平有待提升文化和旅游市場舉報投訴處理目前主要以人工處理為主，人工智能、大數據、人機耦合等新技術手段應用較少。文化市場舉報受理渠道主要以電話熱線和網站為主，舉報渠道不夠多元和便利，旅游投訴受理渠道相對較多，文化和旅游市場舉報投訴受理渠道有待進一步整合和完善。

四、對策建議

針對文化和旅游市場舉報投訴處理存在的問題，建議進一步明確文化和旅游市場舉報投訴受理的職能邊界和受理范圍，優化舉報投訴處理流程，建立健全數據統計分析制度，提升舉報投訴處理的智能化水平，促進文化和旅游市場舉報投訴處理高效、規范運行。

(一)明確職能邊界，推進訴舉分開一是要明確行政部門和執法部門的職能邊界，訴舉分開，有效銜接。從“舉報”的概念看，舉報是對違法事項進行舉報，因此，文化和旅游市場的舉報應由文化和旅游市場綜合執法機構負責。從“投訴”的概念看，投訴大多是對經營行為不規范、服務質量不滿意進行投訴，未必違法違規，屬于行政部門行業監管的范疇，通常是由行政部門制定相應的標準和規范來應對。因此，文化和旅游市場的投訴應由相關職責部門處理。對經營行為和經營主體的投訴，應由市場管理(質量監督)行政部門處理。違反法律的“訴轉案”交由執法機構處理。二是明確文化和旅游部與其他行政機關之間的職能邊界，進一步細化文化和旅游市場的舉報、投訴受理范圍，統一受理標準。

(二)升級受理平臺，優化處理流程一是進一步推進去中心化，屬地管理。文化和旅游的舉報投訴受理平臺開放國家、省、市、區四級管理權限，將文化和旅游市場舉報投訴事項流轉至屬地舉報投訴處理機構處理。案件處理進度公開透明，處理情況實時上傳至平臺，上級管理部門全程監督案件的處理。設立重大案件預警機制，重大案件由平臺直接發送給文化和旅游部，文化和旅游部負責全國范圍內重大案件的組織查處和協調督辦。二是充分調動企業的積極性，鼓勵企業優先解決不涉及違法違規的投訴糾紛。文化和旅游市場舉報投訴受理平臺引入在線糾紛解決機制(ODR)，鼓勵文化和旅游相關企業成為ODR企業，鼓勵公眾優先選擇與經營者自行解決糾紛，和解不成的再向政府部門進行投訴。

(三)健全對接機制，加強統計分析加強不同受理渠道數據整合，打造網絡平臺成為統一的數據接口。國家、省、市、區各層級文化和旅游市場舉報投訴處理機構及時將舉報投訴處理數據匯總至網絡平臺;引入語音識別、人機耦合等新技術將電話接收到的舉報投訴實時錄入網絡平臺;將微信、支付寶、APP等移動端數據統一匯總到網絡平臺。通過政府購買服務委托專業機構統一負責文化和旅游市場舉報投訴平臺運營，定期(季度、半年、年)進行數據報送，撰寫數據分析報告，進行深入的研究分析。

(四)引入智能技術，提升工作效率引入大數據、人工智能等新技術手段提升舉報投訴處理的智能化水平，提升工作效率。引入新技術手段智能識別舉報投訴核心字段的完整性、重復性。對于必要字段填寫不完整的，系統反饋舉報投訴人補充完善必要的信息;對于重復提交的舉報投訴，系統反饋舉報投訴人已提交過相同的舉報投訴，請勿重復提交。引入語義識別、大數據分析等技術手段對職責以外的舉報投訴信息進行識別，系統智能回復舉報投訴人舉報投訴內容不屬于本職責范圍。引入數據可視化等手段對舉報投訴數據進行深入分析，形成數據地圖，輔助政府決策。

參考文獻:

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［4］黃芳.大數據開啟旅游投訴綜合處理新模式［J］．中國管理信息化，2016，19(20):177.

作者：宋洋洋 辛婷婷 單位：中國人民大學創意產業技術研究院