新自由主義實質及中國的應對范文

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摘要：

本文通過對采掘業透明度倡議（EITI）的主要支持者和推動者、基本邏輯及其產生的歷史背景的分析，說明了其新自由主義實質，分析指出了其存在對治理腐敗作用有限、僅靠透明不足以達成其宣稱的促進可持續發展的目標和不能改善現有國際政治經濟秩序下發展中國家的弱勢地位這三大問題。基于這些分析，本文提出由于其發展尚存變數，中國應靜觀其變，不急于表態，但應加強相關研究，同時應加強對全球礦業治理的參與，并進一步推進自然資源管理領域的改革。

關鍵詞：

采掘業透明度倡議；新自由主義；全球礦業治理；自然資源管理

采掘業透明度倡議（EITI）是一個國際礦業治理機構，由英國前首相布萊爾于2002年倡議，英國國際發展部（DFID）于2003年發起成立[1]，是各國政府、企業和非政府組織自愿參與的一個非政府組織，其國際秘書處設在挪威的奧斯陸。EITI宣稱其宗旨為通過提高采掘業透明度，使得一國從其自然資源開發過程中獲得的收益能為其全體公民所共享，從而消除貧困，促進國家經濟和社會的可持續發展[2]。2014年3月，美國正式成為EITI實施國，可預見繼英國之后，美國也將加大了對EITI推動的力度，未來隨著其完成EITI達標，美國很有可能取代英國，成為EITI在全球的首要推動者，憑借其超級大國的優勢，在全球大造聲勢，強力推行，迫使越來越多的國家加入其中。中國要應對這一可能的局面，就要加強對EITI的研究，深刻認識其本質。本文在已有EITI相關研究的基礎上，根據EITI網站的最新資料，對其表象進行了概括性的描述，然后，對其新自由主義實質進行了剖析，指出了其存在的主要問題并進行了分析，最后，提出了中國的應對之策。

1EITI的表象：歐美領導下的全球礦業治理改善的推動者

據EITI網站資料來看，EITI宣稱其致力于全球礦業治理的改善，歐美國家在其中居于領導和推動地位。并且，從其當前的參與者結構看，EITI改善礦業治理的對象主要是資源豐富的發展中國家。EITI的參與者按照參與方式分為兩種，一種是支持者，需要公開宣布認同EITI，并給予EITI資金等方面的支持，另一種是實施者，需要遵守EITI標準，并定期按照EITI的要求報告本國采掘業狀況。其中，支持者可以是國家、公民社會組織和企業，實施者都是國家。目前，歐美國家及其企業和公民社會組織是EITI的主要支持者。截止2015年，EITI的支持者分為四類。一是支持國家，共17個，其中歐美國家有15個，占比88.2%；二是支持采掘業和制造業企業，共87個，其中歐美國家企業有69個，占比79.3%；三是支持公民社會組織，共8個，全部來自美、英、德、法四國；四是支持機構投資者，共95個，其中歐美機構投資者有93個，占比97.9%。可見，歷經了十多年的發展，EITI仍是一個歐美國家絕對主導的機構。

亞洲和非洲發展中國家是EITI的主要實施者。EITI實施國也分為四類。一是候選國，這類國家已經著手實施EITI，但尚未完成EITI標準所要求的全部工作，截止2015年共18個，其中亞洲和非洲國家共12個，占比66.7%；二是達標國，這類國家是在最近的一次EITI達標評估中，被認定為達到了EITI標準的實施國，共29個，其中亞洲和非洲國家共24個，占比82.8%；三是暫停資格國，這類國家是被EITI委員會認為在某個方面已暫時不具備實施EITI條件的候選國或達標國，共2個，亞洲和非洲各占1個；四是終止資格國，這類國家是被EITI委員會認為做出嚴重不符合EITI標準行為的候選國或達標國，共2個，均為非洲國家。近年，由于EITI發展緩慢，歐美國家為推動其進一步發展，也陸續加入或意向加入實施者的行列[3]，從而希望將EITI的形象塑造為一個全球礦業治理改善的推動者，而非作為一個歐美發達國家針對發展中國家進行礦業治理的機構，以增強EITI的吸引力，并為其下一步在全球強力推進EITI提供基礎。

2EITI的實質：新自由主義在國際礦業領域的代表

新自由主義是發源于美國的一種政治經濟思潮，它源于古典自由主義思想，以二戰后發展起來的經濟學的貨幣主義、供給學派和理性預期學派思想為基礎，批判凱恩斯主義的國家干預經濟政策，主張自由市場經濟。這一思潮在全球政治經濟的影響，集中體現為所謂“華盛頓共識”的提出及隨之而來的一系列在歐美國家推動下的，以之為指導原則的發展中國家的經濟改革[4]。“華盛頓共識”的核心原則包括縮減政府開支、減輕企業稅負、競爭性的匯率制度、金融自由化、貿易自由化、放松政府管制、國企私有化及保護私有產權等。20世紀80年代，以美國為首的西方債權國，趁許多發展中國家，特別是拉美國家面臨債務危機之機，以解決債務危機為名，要求發展中國家進行以“華盛頓共識”為指導原則的一系列經濟改革。自此之后，新自由主義一直是歐美國家在全球推行各項改革和治理的基本出發點。EITI作為一個歐美國家領導下的國際礦業治理機構，其實質就是一個新自由主義在國際礦業領域的代表。

2.1主要支持者和推動者均是新自由主義在全球的積極推行者據前文，支持和積極推動EITI的主要是歐美國家、歐美國家的跨國公司及投資機構。這些國家和機構無疑大多都是新自由主義的支持者，但如果僅從這一點來看，似乎還不足以清晰顯示出EITI的新自由主義色彩。事實上，有一個機構，對EITI的成立和運作起著至關重要作用，但在EITI網站的公開信息中，卻并未像那些歐美國家、歐美國家的跨國公司及投資機構那樣居于顯著位置，正是這一機構對EITI的大力推動，暴露了EITI的新自由主義實質，它就是世界銀行。與國際貨幣基金一起，在美國政府的支持下，作為“華盛頓共識”最早的和最主要的支持者和推行者，世界銀行一直在國際礦業領域非常活躍。除在許多發展中國家資助了大量的礦業項目及其相關基礎設施建設項目外，世界銀行也一直積極介入發展中國家的礦業治理，據非洲發展銀行（AFDB）統計顯示，2004年至2006年，在非洲的25個國家，共有61個外部支持的礦業治理項目，獲得的支持資金共計2.34億美元，而其中約70%，共1.63億美元，來自世界銀行[5]。EITI由于其新自由主義實質，獲得了世界銀行的青睞。在其正式成立的第二年，即2004年，世界銀行成立了多方捐贈者信托基金（MDTF）為EITI提供資助，使其成為EITI的第一個資助者，最初的資助規模為0.34億美元，同時多方捐贈者信托基金還承擔了為EITI實施國提供技術和資金支持的責任，如協助實施國EITI秘書處的建立、報告的生成、聯絡和推廣及政府和公民社會組織的能力的建設等，如2010年，多方捐贈者信托基金就撥出了1百萬美元作為加強公民社會組織參與EITI過程的補助資金[6]。可見，世界銀行對EITI起到了至關重要的作用，同時，也表明，EITI已成為世界銀行在發展中國家礦業治理領域推行新自由主義，從而鞏固歐美國家主導的國際政治經濟秩序的主要平臺。

2.2基本邏輯與新自由主義一致EITI將其矛頭指向腐敗，其核心邏輯可以表述為，發展中的資源國家之不發展，即遭受“資源詛咒”，主要是政府腐敗所致。國家從自然資源開發中所獲取的收益，被私人所攫取，從而未能惠及人民和推動國家經濟可持續發展，而缺乏透明度，是政府腐敗的主因，因此，要通過增加采掘業領域的透明度，來遏制政府在這一領域的腐敗，從而使得國家從自然資源開發中所獲取的收益能夠惠及人民和成為國家經濟可持續發展的推動力。這一邏輯將發展中國家之不發展及其內部之收入分配不公，主要歸咎于發展中國家的政府，而絕口不提發展中國家在歐美主導下的國際政治經濟秩序中所處的不利地位，及歐美國家在發展中國家推行的一系列新自由主義經濟改革對這一局面的“巨大貢獻”。20世紀80年代以來，歐美國家直接地或透過世界銀行和國際貨幣基金組織等國際組織間接地，在發展中國家推行了一系列新自由主義經濟改革，對發展中國家經濟造成了巨大傷害。這一邏輯與新自由主義以經濟自由化為核心原則，將矛頭直指政府，認為政府是經濟發展中的消極因素，應該最大限度地減少政府對經濟的干預的基本邏輯如出一轍。

2.3新自由主義在全球受挫后的產物20世紀80年代至20世紀末，新自由主義經濟改革的試驗田主要在拉美和東歐。其中，拉美國家在改革后的十年間，經濟平均增速僅為約3%，低于世界銀行估計的消除貧困所需的最低經濟增速3.4%[7]，更低于同期東亞經濟體等發展較快的發展中國家和地區6.5%到7.5%的增速水平[8]，而這些東亞經濟體的發展模式在許多方面并不符合新自由主義的原則。除經濟增長表現不佳外，新自由主義經濟改革還為拉美國家的經濟發展帶來了其他危害，如加大了拉美國家宏觀經濟的脆弱性，國家產業競爭力和經濟調控能力下降，社會發展不平衡進一步加劇，收入分配狀況進一步惡化等[8]。這一系列的后果，都表明了新自由主義經濟改革在拉美的失敗。同樣，在東歐，以“休克療法”為名的俄羅斯和東歐的新自由主義經濟改革也未能達到推動經濟持續發展的目標。21世紀初，作為主要推動者之一，這些失敗對世界銀行的信譽造成了嚴重的打擊[6]，新自由主義也受到廣泛的批評。作為回應，世界銀行對其新自由主義改革日程進行了一些調整，開始強調政府在消除貧困、性別歧視及種族歧視方面的積極作用，強調加強公民社會以促進民主和透明，但這一切仍都是以政府不干預市場為前提[9]。這表明，世界銀行為發展中國家開出的新藥方，在公平、平等、民主和透明的新包裝下，裝的其實仍是新自由主義的老藥。正是在新自由主義在全球受挫這一背景下，為繼續推行新自由主義，以鞏固歐美主導下的國際政治經濟秩序，世界銀行急需為已經名聲不佳的新自由主義藥方找到一些新的包裝，EITI的出現正好適應了這一需求。

3EITI的主要問題

由于其新自由主義實質，EITI自2003年成立以來，經過了十幾年的發展，其在全球的影響力仍較為有限[10]，目前主要存在以下問題：

3.1對治理腐敗作用有限由于僅聚焦于礦業領域和強調透明度，EITI在治理腐敗方面的作用受到極大限制，目前效果十分有限。雖然由于客觀上增加了礦業領域的透明度，EITI在減輕部分EITI實施國在礦業領域的腐敗起到了一定的作用[11]。但仍有許多研究指出，EITI對從總體上減輕資源豐富國家政府的腐敗問題，作用十分有限。如有研究采用透明國際腐敗指數為標準，對比發現EITI的實施與國家的腐敗狀況改善間并不存在明顯的相關關系，雖然EITI實施國中有部分國家在實施EITI后排名有所提升，但也有許多EITI實施國在實施EITI后排名反而下降，即以透明國際腐敗指數來衡量，其腐敗程度反而更加嚴重[10]。還有研究在分析全球近200個國家數據的基礎上，得出結論認為，EITI對改善國家的腐敗狀況基無作用[12]。也有研究指出僅靠提高透明度并不能反腐敗[11]，而EITI在每個EITI實施國所構建的多利益相關者團體（MSG）在反腐敗上也無法起到太大的作用[13]。可見，EITI就其反腐敗這一目標而言，從其采用的路徑、方法，到其實際的效果，都受到了許多質疑。因此，就目前的研究來看，EITI在治理腐敗方面作用有限。

3.2僅靠透明不足以達成其宣稱的促進可持續發展的目標EITI宣稱其最終的目標要促進國家的可持續發展，但其又將自身的關注點僅聚焦于礦業領域企業與政府間的資金來往透明上，這一非常有限的關注點與其宣稱的宏大的目標間存在著巨大的差距。國家的可持續發展取決于很多因素，就資源豐富的發展中國家而言，是否開發特定的資源、如何開發、如何將資源開發的過程與國家其它方面發展的過程結合起來以及如何將資源收益合理分配以將其轉化為國家可持續發展的動力，均是需要考慮的關鍵問題，而透明或者說反腐敗在這一過程中只是一個方面，更何況僅僅是礦業一個領域的透明，其對整個國家的可持續發展的作用更是微乎其微。

3.3不能改善現有國際政治經濟秩序下發展中國家的弱勢地位在新自由主義所倡導的自由市場經濟中，發展中國家在全球競爭格局中處于明顯的弱勢地位。而在歐美主導的現有國際政治經濟秩序下，這種弱勢主要被歸咎于發展中國家自身。在礦業領域，這一弱勢主要表現為，相比歐美跨國公司從中獲得的巨大利潤，發展中國家從開發自身自然資源上獲得的收益較為有限。非洲是歐美主要礦業公司利潤的主要來源之一，聯合國非洲經濟委員會執行秘書（ExecutiveSecretary）卡洛斯•洛佩斯（CarlosLopes）在2013年撰文指出，2010年，全球前40大礦業公司的利潤增長了156%，相比之下，全球各國政府在礦業領域的收入僅增長了約60%，且這60%的增長大部分都是來自于加拿大和澳大利亞的增長，絕大多數非洲國家獲得的收入增長遠低于此，同樣是這40大礦業公司，2010年實現的利潤為約1100億美元，這與非洲所有最不發達國家同年出口商品總額相當，說明非洲國家目前的基于資源的發展模式將它們置于了非常不利的地位[14]。然而，非洲國家目前的發展模式又來自于何呢？新自由主義。1998年，世界銀行為非洲國家開出了一個新的新自由主義發展藥方，名為綜合發展框架（ComprehensiveDevelopmentFramework,CDF），并大力在非洲國家進行推廣。2001年，非洲多國領導人共同了非洲發展新伙伴計劃（NewPartnershipforAfrica’sDevelopment,NEPAD）。對這兩者進行比較就能發現，非洲發展新伙伴計劃與綜合發展框架極其相似，因此，這一計劃的，標志著新自由主義發展框架被非洲大多數國家所接受[15]。具體到礦業領域，在新自由主義發展框架下，非洲國家普遍制定了對投資友好的礦業政策，包括非常低的權利金率，大多數非洲國家的權利金率被設定為礦業利潤的3%到5%，同時在許多采礦權中包含了大量的免稅情形，使得許多國際礦業公司在享受高額利潤的同時，還可以獲得大量稅收上的減免[16]，這使得非洲國家從礦業中獲取收益的能力大大受到了制約。盡管許多非洲國家政府通過對礦業合同的重新談判[17]，為本國爭取回了一部分收益，但并不能從根本上改變這一不利局面。而造成這一不利局面的礦業政策框架，大多正是在世界銀行的“幫助”下建立的[18]。因此，世界銀行大力推動的EITI，由于其新自由主義實質，對于發展中國家改變其在全球競爭中的弱勢地位并不會有什么作用，甚至從長期來看，很可能會加劇這種弱勢，即會加大而非拉近發達國家與發展中國家間競爭力的差距。

4中國的應對之策

4.1靜觀其變EITI的發展仍存變數，當前階段中國應靜觀其變。EITI之所以在全球進展緩慢，一個非常重要的原因就是，歐美國家普遍自身并不實施EITI，而僅作為支持國。支持而并不實施，這一明顯的雙重標準，使得EITI在發展中國家的信譽大打折扣。為改變EITI的這一形象，一些歐美國家已經開始或宣布準備開始在本國實施EITI，但從目前已經初步實施的美國的情況來看，歐美國家在本國實施EITI面臨著一定的困難，可能還需要經過一個較長的過程才能完成實施。2015年12月，美國了首個EITI陳述報告和支付對賬報告，然而情況卻非常不理想。被要求報告其向政府付款情況的公司中，向美國內政部（DOI）付款的45個公司中僅有31個進行了報告，在41個應該報告其向美國國內稅務局（IRS）付款的資源相關的企業所得稅的公司中，僅有12個進行了報告，僅有5個同意將其付款數據與美國國內稅務局（IRS）的收入數據進行對賬，由于在美國，公司所支付的聯邦企業所得稅是保密的，因此，除非修改法律，否則在公司不愿意報告的情況下，美國國內稅務局（IRS）也無權公布相關的收入數據。事實上，在那12個報告了企業所得稅支付情況的公司中，幾個大的賺取了高額利潤的公司，支付的企業所得稅要么非常少，要么甚至為負[19]，這或許能在一定程度上解釋許多公司為什么不愿意進行報告。此外，作為全球主要的礦業大國的澳大利亞和加拿大在推動EITI在本國實施上更是動作緩慢，目前澳大利亞僅為意向加入國，且并不承諾實施EITI，而僅是進行一些試點，而加拿大雖然在2013年就宣布成為EITI意向加入國，但從其迄今為止并未采取切實的行動來看，其實質上仍停留在僅僅是支持國的階段，這一點從EITI網站中所列示的意向加入國名單中并無加拿大，而僅將其列在支持國名單中就可以看出。鑒于歐美國家在本國實施EITI的這一現狀，EITI未來的發展還存在一定的變數，且在主要的歐美國家至少均成為候選國前，EITI的雙重標準的形象很難被徹底扭轉，歐美也無法完全理直氣壯地在全球強力推行EITI，加之因其新自由主義實質，以及前文分析所指出的其在反腐敗和促進可持續發展方面有限的作用，實施EITI的許多發展中國家，從長期來看可能會損失大于收益，一旦這一情況顯現，EITI在發展中國家的繼續實施將面臨挑戰，因此中國尚不必急于就EITI表態，但要加強對EITI的研究，密切關注其最新動向。

4.2加強對全球礦業治理的參與當前，中國經濟已深度融入世界經濟體系之中，為在世界政治經濟舞臺上維護中國的利益，并為中國經濟發展創造良好的條件，中國必須要積極的參與各領域全球規則的制定。就礦業領域而言，必須要積極地參與全球礦業治理。中國要加強與現有的國際礦業治理機構和框架的互動，在其中亮出中國的觀點，發出中國的聲音。要做到這一點，就必須組織專門的力量，對相關的機構和框架進行深入的研究和論證，認清其實質，衡量其利害。對總體上符合中國國家利益的，加入其中，促其發展，趨利避害，對總體上不利于中國國家利益的，要能夠精確打擊其要害，促其轉變或削弱其影響力。如就EITI而言，歐美國家之所以愿意提供各種支持，促其發展，主要還是利益驅使。這一利益，在宏觀層面是進一步鞏固歐美主導的現有的國際政治經濟秩序，在微觀層面則是歐美國家對其企業的變相補貼。歐美國家支持EITI所付出的成本，換來的是歐美跨國公司和投資機構的風險的降低和利潤的提升。盡管發展中國家的企業在這一過程中，也能夠由于總體環境風險的降低，而獲得一定的收益。但由于所占份額有限及競爭力較弱，收益相對有限，相比歐美國家企業的巨大收益，兩者間的差距只會進一步加大，從而使得發展中國家的企業在國際競爭中進一步處于不利地位。認清了這一點，我們就能夠得出，對于EITI，一方面中國要利用其有利的一面，如鼓勵中國企業在EITI實施國也積極參與EITI實施過程，利用EITI的平臺，改善中國企業的形象及投資和經營環境，另一方面，還要針對其中不利于中國企業的方面，提出中國自己的解決方案。要逐步學會，通過參與國際礦業治理，提出新的治理方案的方式，為中國企業海外投資和經營創造良好的環境，為中國企業增強其國際競爭力提供支持，如何做到這一點，有賴于中國對自身成功經驗的進一步總結和對國際政治經濟形勢的深入研究。

4.3進一步推進自然資源管理領域的改革盡管EITI是歐美國家從其自身利益出發倡導成立的，其實質并不公平，其機制也不能被許多國家認可，但其高舉著的透明和反腐敗兩面大旗，卻是所有國家都不能否認的。因此，一方面中國要認清其實質，不盲從，另一方面，也要意識到中國在自然資源管理領域與國際先進水平間存在差距，在增加自然資源管理領域的透明度，進而打擊腐敗方面，仍需進一步努力。就透明和反腐敗而言，進一步推進自然資源管理領域的改革應該從兩方面著手。一是進一步厘清政企關系，這不是說要將企業完全推向市場，政府完全放手，在當前中國企業競爭力相對歐美企業較弱的情況下，讓它們完全自由競爭，顯然不利于中國的國家利益，而是一方面要從微觀層面限制政府對企業干預的能力，增強企業的自主性和獨立性，另一方面從宏觀層面，則要加強政府對企業的支持力度，通過充分利用現有國際治理規則及提出新的國際治理規則，為中國企業創造和增強國際競爭力，從這個方面來說，政府要加強與企業的聯系，了解企業在國際競爭中面對的不利條件，及時應對。二是進一步推進自然資源管理體制改革，理順管理鏈條，明晰權責主體，確保權責匹配，進一步細化法律法規和相關管理制度，保證行權有規，問責有據，從而最大限度地減少管理的沖突和模糊地帶，為不斷增加管理的透明度，壓縮腐敗的空間創造條件。

作者：楊杰 單位：國土資源部信息中心