社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展評價指標體系范文

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我國目前的社會養(yǎng)老服務體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老等三個部分組成。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，加上獨生子女政策導致的家庭結構發(fā)生了深層次的變化，面對家庭“空巢”化和市場經(jīng)濟競爭日益激烈的現(xiàn)實，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨極大危機。另一方面，除了公辦的機構養(yǎng)老面臨一床難求“等不起”的難題;另一方面，西方發(fā)達國家養(yǎng)老機構的模式，也可能在我國面臨“水土不服”的風險。以高端養(yǎng)老機構為例，在我國未富先老的社會經(jīng)濟條件下，有限的支付能力限制了高端養(yǎng)老機構的定價空間，護理服務的高人力、高管理成本也抑制了高端養(yǎng)老機構的利潤。高端養(yǎng)老機構空置率高，“付不起”已成普遍現(xiàn)象。所以，目前，大力發(fā)展介于居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之間的社區(qū)養(yǎng)老是我國目前養(yǎng)老模式的必然選擇。本文旨在依托我國強有力城鎮(zhèn)基層社區(qū)管理組織，創(chuàng)新我國社區(qū)養(yǎng)老模式的實踐與發(fā)展。

1資料與原則

1.1資料來源

1.1.1國際研究進展為了更好地應對老齡化，2012年世界衛(wèi)生組織選取世界衛(wèi)生日的主題〔1〕是“老齡化與健康”，口號是“健康有益長壽”。如，肯特大學個人社會服務研究小組的“健康與社會照料單位成本”2013年度報告〔2〕;歐洲六國的國家衛(wèi)生和社會保障系統(tǒng)中，關于老年人護理需要與社會照料服務的范圍〔3〕。

1.1.2國內(nèi)統(tǒng)計資料主要有:①參考與老年人社區(qū)服務有關的統(tǒng)計資料，包括中國統(tǒng)計年鑒、中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒、中國民政統(tǒng)計年鑒、天津統(tǒng)計年鑒等在內(nèi)的各種全國性統(tǒng)計年鑒及國家及地方相關文件，如，社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011～2015年)的通知(國辦發(fā)〔2011〕60號)，社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2011～2015年)的通知(國辦發(fā)〔2011〕61號)，關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見(國發(fā)〔2013〕35號)等。②選擇天津高校的相關專家學者、部分不同年齡段的老年人、民政部門的管理人員、老齡委工作人員、社區(qū)工作者對他們進行訪談，獲得最終指標。

1.1.3實地調(diào)研數(shù)據(jù)參考天津市社區(qū)服務體系建設“十二五”規(guī)劃、關于建設老年日間照料服務中心(站)的實施意見等資料;設計天津市社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展情況調(diào)查表，重點調(diào)研天津濱海新區(qū)民政局、新港街道社區(qū)服務中心。該中心經(jīng)政府投資2900萬元籌建，是目前天津市規(guī)模最大(建筑面積6500m2)、設備最為齊全的社區(qū)服務中心。

1.2內(nèi)涵與原則

1.2.1內(nèi)涵根據(jù)綜合評價理論，評價指標體系構建之前應先明確評價的目標，同時界定所要評價對象的范圍和核心內(nèi)容。所以在建立評價指標體系之前首先應該明確社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)涵。社區(qū)養(yǎng)老服務應該包括生活照料、醫(yī)療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、參與社會等內(nèi)容。為滿足老年人的需求，廣義的社區(qū)養(yǎng)老服務應包括衣食住行、醫(yī)療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、生活援助、社會參與等內(nèi)容〔4〕。

1.2.2原則本文構建的指標體系符合科學性、前瞻性和可行性等原則。(1)科學性:①在保證能夠全面反映問題的前提下，盡可能選取較少的指標，以均衡整個指標體系的代表性和輕量化;②指標體系中的每個指標都內(nèi)涵清晰，相對獨立，并且各指標不存在相互重疊或存在因果關系;③為盡可能避免出現(xiàn)爭議，盡量選用客觀指標，以簡明、準確地反映現(xiàn)實情況。(2)前瞻性:①指標體系的設置過程中同時參考我國較發(fā)達城市社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀和預期建設規(guī)劃，體現(xiàn)未來發(fā)展目標;②為各指標設定的目標滿意值體現(xiàn)長期發(fā)展目標。(3)可行性:在構建指標體系的過程中，所選取的評價指標應含義明確，同時充分考慮其數(shù)據(jù)的可獲得性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。所用數(shù)據(jù)必須保證連續(xù)規(guī)范、口徑統(tǒng)一并易于獲得。

2社區(qū)養(yǎng)老服務評價指標體系

2.1社區(qū)養(yǎng)老服務3C要素從系統(tǒng)論研究角度出發(fā)，把“社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展”作為“社會養(yǎng)老服務發(fā)展”的一個核心組成系統(tǒng)，借鑒世界衛(wèi)生組織倡導的健康與積極老齡化理論，將“社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展”包括的內(nèi)容分成三大要素:生活照料(LifeCare)、醫(yī)療保健(HealthCare)和社會聯(lián)系(SocialConnection)。社區(qū)養(yǎng)老服務系統(tǒng)是由生活照料、醫(yī)療保健和社會聯(lián)系三要素以品字型結構形式連接構成的滿足社區(qū)養(yǎng)老主要功能的有機系統(tǒng)。三要素之間功能既分別獨立，又存在相互交叉的公共部分，另外，三者的權重并不均等，按照老年服務需求的特征，生活照料和醫(yī)療保健要素所占的比例較大(各40%);而社會聯(lián)系要素占20%。

2.2指標體系結構在確定了組成社區(qū)養(yǎng)老服務系統(tǒng)3C要素的基礎上，從硬件基礎、軟件建設和服務開展三個維度，分別對生活照料、醫(yī)療保健和社會聯(lián)系三要素進行分解，基本結構如圖1。其中，硬件基礎主要考察相應社區(qū)養(yǎng)老服務的機構設置、硬件設施、資金支持等方面;軟件建設主要考察社區(qū)養(yǎng)老服務的人員配備和制度建設等方面;服務開展主要考察服務設施使用情況、工作完成情況和服務質(zhì)量評價等方面。

2.3指標構成及說明經(jīng)過以上分析，同時結合社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011～2015年)及各地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務管理規(guī)范，最終構建了適合我國國情的，基于3C要素的社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展評價指標體系。該指標體系由靜態(tài)的基本現(xiàn)狀評價———“社區(qū)養(yǎng)老服務評價指標體系”和動態(tài)的發(fā)展水平測度———“社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展指數(shù)”兩部分組成。社區(qū)養(yǎng)老服務評價指標體系包含3C要素，各要素又基于53個評價三級指標，分別從硬件基礎、軟件建設和服務開展三個維度進行了細化分解。

2.3.1生活照料服務評價生活照料服務具體包括家政服務、緊急呼叫服務，餐飲服務、托老服務等。綜合各地區(qū)實際情況，目前可提供生活照料服務的機構主要是日間照料中心和社區(qū)(居家養(yǎng)老)服務中心，其他還包括社區(qū)食堂、虛擬養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老機構和部分志愿者隊伍。為科學地評價各地區(qū)社區(qū)生活照料服務工作的開展情況，選擇服務覆蓋率、社區(qū)養(yǎng)老服務中心的建筑面積、平均每個社區(qū)擁有社區(qū)服務站的個數(shù)等幾個指標，重點反映社區(qū)養(yǎng)老服務硬件設施及信息網(wǎng)絡的建設。采用服務和管理人員數(shù)量反映人才隊伍的數(shù)量，服務人員中接受過專業(yè)護理培訓的員工所占比例等反映人才隊伍的專業(yè)化程度，服務項目種類、規(guī)章制度完善程度反映服務的規(guī)范化程度。選擇服務機構日均服務人次等反映服務設施的使用情況，各項工作的檔案完整度反映制度執(zhí)行情況，服務對象滿意度反映服務質(zhì)量。生活照料服務評價子體系確保了選擇社區(qū)養(yǎng)老的老年人的基本生活照料需求，大大降低了老年人對家庭成員的依賴性。

2.3.2醫(yī)療保健服務評價通過對社區(qū)老年人的調(diào)查表明〔5〕，被調(diào)查老年人對社區(qū)服務的需求排在前四位的分別是醫(yī)療服務、保健康復服務、家庭生活服務和老年人護理。社區(qū)內(nèi)的醫(yī)療保健服務主要由社區(qū)衛(wèi)生服務中心提供，同時養(yǎng)老機構和志愿者隊伍補充參與。醫(yī)療保健服務的評價也從硬件基礎、軟件建設、服務發(fā)展等三方面進行，其中硬件基礎方面，考察的重點硬件設施及資金支持，選取的指標包括社區(qū)衛(wèi)生服務站個數(shù)、醫(yī)療設備配備達標率、全年政府補貼收入等。在評價醫(yī)療保健服務的硬件基礎時，難以從技術上將針對老年人的部分區(qū)分出來，但是在評價軟件建設時，設置中醫(yī)類別醫(yī)師人數(shù)占醫(yī)師(總)人數(shù)的比重、學習過老年護理學的護士所占比例等體現(xiàn)老年人服務需求的指標。此外，設置全科醫(yī)師數(shù)量、服務種類、規(guī)章制度完善程度等常規(guī)指標。服務開展方面評價指標包括老年人就診率、衛(wèi)生保健講座開展頻率、老年人健康檔案建檔率、服務對象滿意度等。醫(yī)療保健服務評價子體系在評價了社區(qū)衛(wèi)生服務整體情況的基礎上，重點突出了社區(qū)養(yǎng)老衛(wèi)生服務的開展。

2.3.3社會參與服務評價積極老齡化的觀點是以2002年聯(lián)合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現(xiàn)”的原則為理論基礎而概括出來的一個政策理論。2008年3月，中共中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強新形勢下離退休干部工作的意見》的通知(中組發(fā)〔2008〕10號)指出:“六個老有”的具體內(nèi)容是:老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂。因此，在社區(qū)養(yǎng)老服務綜合評價中，單獨設置了社會聯(lián)系服務評價要素。社會聯(lián)系服務包括情感交流、心理疏導等心理慰藉，同時涵蓋學習、娛樂、文體活動、法律咨詢等文化娛樂項目。在對以上服務進行評價時，硬件基礎下設的指標有注冊老年協(xié)會個數(shù)、老年活動室服務容量、老年學校建筑面積、全年政府贊助老年協(xié)會資金等;軟件建設下設的指標有老年協(xié)會工作人員中老齡干部所占比例、老年活動室指導人員數(shù)量、老年學校中開設科目種類、法律咨詢服務人員數(shù)量等;服務開展下設的指標有法律咨詢服務日均受理人次、老年活動室日均接待老年人人次、老年協(xié)會活動頻率、服務對象滿意度等。

3社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展指數(shù)

3.1社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)由生活照料服務發(fā)展指數(shù)、醫(yī)療保健服務發(fā)展指數(shù)和社會參與服務發(fā)展指數(shù)3個單項指數(shù)構成。3個分項指數(shù)又分別包含硬件基礎、軟件建設和服務開展3個二級指數(shù)。獲取實際調(diào)查數(shù)據(jù)之后，在利用簡單算術平均模型計算各分項指數(shù)之前，首先需要對三級指標進行無量綱化處理。無量綱化處理的方法有很多，常見的有標準化處理法、相對化處理法和功效系數(shù)法。采用指數(shù)功效函數(shù)改進模型〔6〕，轉換的公式:d=Ae(x－xs)/(xh－xs)/B。其中，d為單項評價指標的評價值(即功效分值);x為單項指標的實際值;xs為不容許值(或不允許值);xh為滿意值(或剛容許值);A、B為正的待定參數(shù)。該模型保留了傳統(tǒng)指數(shù)功效模型的單調(diào)性和凸性這兩個優(yōu)良性質(zhì)，同時降低了受樣本變動的影響程度，克服了評價值必須介于滿意值與不允許值之間的限制，更便于進行縱向比較。模型確定之后，還需對模型中的參數(shù)進行設定。由于所構建的發(fā)展指數(shù)具有動態(tài)評價、縱向可比的特點，所以各指標的滿意值xs和不容許值可分別指定為所選基期各地區(qū)指標數(shù)據(jù)中的最大值和最小值。此外，也可根據(jù)所選基期的實際情況，人為給定兩個參數(shù)值。之后，對于正向指標，如服務覆蓋率，應將目標最大值作為模型的滿意值，即xh，目標最低值作為模型的不容許值，即xs;對于逆向指標，應取目標最低值作為模型的滿意值，目標最大值作為不容許值。通過以上方法確定的目標最大值和目標最低值反映了社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的未來預期水平。但是按照我國的實際情況，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平仍處于較低水平。因此，在百分制情況下將指標評價值的最低值與最高值分別設為60和90較為合理。據(jù)此，可確定待定參數(shù)A=60，B=ln1.5。此時，根據(jù)基期高于市場同期水平的數(shù)據(jù)所求得的評價值最低不會低于60;隨著我國社區(qū)養(yǎng)老服務模式的不斷發(fā)展，各單項指數(shù)的功效得分將逐步提高，但短期內(nèi)所得評價值最高不會高于100。

3.2社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展速度指數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)衡量了某一時間點某地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展狀況，可以認為是靜態(tài)指數(shù)，便于進行同一時間內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展水平的對比分析。社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展速度指數(shù)主要用于衡量同地區(qū)一段時期內(nèi)的發(fā)展速度和不同地區(qū)發(fā)展速度的對比，可以認為是動態(tài)指數(shù)，便于進行隨著時間的變化同地區(qū)發(fā)展水平的比較和不同地區(qū)之間的對比分析。本文將報告期相對基期的增長絕對值比上基期的數(shù)值，得到發(fā)展速度指數(shù)。社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展速度指數(shù)=(社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)1－社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)0)/社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)0，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)1中，下標1表示報告期，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平指數(shù)0中，下標0表示基期。通過這種方法，在未來會得到不同時期不同地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展速度。同一地區(qū)的發(fā)展速度可以進行不同時期的縱向趨勢分析，觀察社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平提高的程度;而同一時期的不同地區(qū)之間可以進行橫向?qū)Ρ确治觯瑏砜床煌瑓^(qū)域之間社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平是否均衡。

4討論

2012年6月13日，民政部頒發(fā)了《關于社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測指標體系的通知》，并于2012年8月1日起，正式啟動社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測工作。這是我國第一次對社會養(yǎng)老服務發(fā)展進行的系統(tǒng)監(jiān)測，它就像給社會養(yǎng)老服務發(fā)展提供了一把標尺〔7〕。有助于各級民政部門把握發(fā)展方向，了解發(fā)展動態(tài)，評估發(fā)展績效。本文構建的包含3C要素的社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展評價指標體系具有以下兩個重要的特征:①本指標體系是民政部《社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測指標體系》在社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展部分評價和監(jiān)測的深入和細化。《社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測指標體系》共包含人口數(shù)據(jù)、福利補貼、服務保障、資金保障和隊伍建設等5個一級指標。在監(jiān)測指標中，既有“每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)”等約束性指標，也有“社區(qū)日間照料場所”等預期性目標，還有“養(yǎng)老機構職工數(shù)”等統(tǒng)計性指標。本指標體系基本涵蓋了《社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測指標體系》中有關社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的相關指標，把以上指標按權重分解到3C要素中，不僅將指標進行細化，例如，“社區(qū)日間照料場所”細分為生活照料子要素中的“可提供托老服務的床位數(shù)(張)”和醫(yī)療保健子要素中的“日間觀察床位數(shù)(張/萬服務人口)”。而且還在靜態(tài)了解社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀的基礎上，動態(tài)測度了社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展水平，有助于各地根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的不同水平和要求，從科學發(fā)展觀的角度，因地制宜積極開展地方創(chuàng)制。通過這些指標，能夠比較全面、客觀地衡量各地社區(qū)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的整體狀況。②本指標體系的理論基礎是世界衛(wèi)生組織倡導的“健康老齡化”和“積極老齡化”理論，本指標體系以系統(tǒng)論的視角，從3C要素及其相互關系，展示了社區(qū)養(yǎng)老服務從“健康老齡化”到“積極老齡化”的發(fā)展趨勢。

“健康老齡化”主要關注五方面的內(nèi)容:整體提高老年群體的生命長度;健康預期壽命，不僅關注平均預期壽命，而且更加關注生命的質(zhì)量;旨在使絕大多數(shù)老年人都按正常衰老發(fā)展，以求在活著時身體是健康的，功能是正常的，生活是能自理的;把預防保健、治療康復結合起來，把衛(wèi)生保健如飲食營養(yǎng)、體育鍛煉、心理保健、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、個人衛(wèi)生、健康的行為方式等，都作為實現(xiàn)健康老齡化的一個組成部分;健康老齡化是全民族、全社會共同的愿望，更是大家共同的責任。本指標體系的基本要素———生活照料要素、醫(yī)療保健要素基本圍繞“健康老齡化”的理論設計評價指標。例如，在生活照料要素中，“服務人員中接受過專業(yè)護理培訓的員工所占比例(%)”包括了家屬和志愿者的專業(yè)護理培訓，以提高老年人的護理質(zhì)量。而且，按照我國養(yǎng)老發(fā)展的實際，將其作為社區(qū)養(yǎng)老服務目前的主要組成部分(占80%)。“健康老齡化”理論主要基于老年人自身的身心需求，而非老年人社會權利視角來構建健康老齡化理論。在一定的意義上，健康老齡化理論對于維護老年人口的基本健康和提高其生活質(zhì)量，具有積極的社會意義，但是，該理論暗含著兩個消極觀點:一是將老年人視為社會的負擔、而非社會的寶貴財富;二是從老年人需要的視角，而非老年人口的社會權利視角來看待老年人口的健康〔8〕。2002年4月，聯(lián)合國召開第二屆世界老齡大會，大會接納了世界衛(wèi)生組織提交的一份“積極老齡化”的書面建議書。“積極老齡化”是指人到老年時，為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機會盡可能發(fā)揮最大效應的過程。它容許人們在一生中能夠發(fā)揮自己在物質(zhì)、社會和精神方面的潛力，按照自己的需要、愿望和能力參與社會，在需要幫助時，能夠獲得充分的保護、安全和照料。‘積極’強調(diào)的是繼續(xù)參與社會、經(jīng)濟、文化和公共事務，而不僅僅是身體活動的能力或參加體力勞動的能力。從工作崗位上退休的老年人和那些患病或殘疾的老年人，仍能對其家庭、地位相同的人、社區(qū)和國家做出積極的貢獻。積極老齡化的目的在于使所有年齡組的人們，包括那些體弱者、殘疾和需要照料者，延長健康預期壽命和提高生活質(zhì)量〔9〕。本指標體系設置了社會聯(lián)系服務評價要素，重點考察社區(qū)養(yǎng)老服務中老年人社會參與的程度。例如，借鑒日本社區(qū)養(yǎng)老服務的經(jīng)驗〔10〕，在社會聯(lián)系要素中設計了“老年社團(各種形式)的數(shù)量”以評價老年人與社會的聯(lián)系和參與度。

作者：郝麗 閆超 楊曉康 單位：天津財經(jīng)大學