綜述執法程序與依法行政范文

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一、完善價格執法程序既是保證實體公正的需要，也是維護自身安全的需要

任何一項執法工作都有程序和實體兩個方面。問題定性的準不準，處理的對不對，這是實體問題。執法過程是否公正、公開、高效，這是程序問題。隨著社會法制觀念的不斷進步和依法行政工作的持續推進，社會各方面越來越重視程序正義。程序公正是實體公正的前提，只有程序公正，才有可能保證實體公正。價格行政執法工作必須與時俱進，不斷完善執法程序，提高執法效率，化解執法風險。這次修改和完善價格行政執法程序，直接的原因有三點：一是與上位法銜接。新出臺的《行政強制法》對行政強制執行作了新的規定，提出了更為嚴格的程序性要求，比如申請人民法院強制執行需事先履行催告程序等。還有，原《程序規定》中“先案審后告知”的工作流程，與《行政處罰法》規定不一致。《行政處罰法》規定先告知，再陳述、申辯和聽證，進而案件審查，重大案件集體討論決定。上述內容需要在《程序規定》中增補。二是使條款更完善簡明。原《程序規定》中某些規定比較籠統，不夠具體、明晰。如未對處罰中的聽證程序進行具體規定，基層價格主管部門不清楚如何組織聽證會，怕開聽證會。需要按照《行政處罰法》的規定對聽證程序做進一步細化。三是完善執法程序體系。程序是一個體系，這次修改把管轄規定與程序規定整合在了一起。新頒布的一個規章和三個規范性文件，是一個有機整體。《程序規定》是價格執法程序的統領，證據是證明價格違法案件事實從而作出價格行政處罰的關鍵，文書是執法程序的載體和執法過程的記錄，案卷是執法檔案保存的基礎。《程序規定》修改，牽一發而動全身，必然要相應修改配套的證據規定、文書格式和案卷管理規定。除了以上三方面的直接因素，促使我們修改《程序規定》的，還有以下兩方面的原因：

（一）以程序公正保證實體公正。俗話講，沒有規矩不成方圓，程序就是行政機關的辦事規矩。從傳統上看，我們的法律文化是重實體輕程序的，認為只要定性準確，程序無關緊要。但是，現代法治的精髓恰恰體現在程序上，程序公正是實體公正的前提。案件實體處理是否公正，有多種衡量標準。但程序是直觀的、實實在在的。行政處罰遵守了法定程序，才能有效地執行實體法，才能有效地減少執法的隨意性，維護法律尊嚴的同時保護當事人的合法權益。相反，如果在案件處理過程中沒有遵守法定程序，該回避的沒有回避，該聽證的沒有聽證，當事人和監督機關自然會質疑最終處理結果的公正性。正因如此，《行政處罰法》明確規定，不遵守法定程序的，行政處罰無效。

（二）避免執法風險、維護自身安全。現在看，執法中最大的風險就是不按程序辦事。立案、調查、案審、告知、聽證，這些程序制度看起來是約束我們自身的，但恰恰是對我們最好的保護。只要我們按照程序作了，就可能避免法律風險。有關行政程序的研究表明，通過在執法中引入當事人的參與，充分聽取其意見，能夠有效防止錯案的發生，并大大降低事后復議和訴訟的幾率。例如，《行政處罰法》規定，在行政機關作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據，當事人依法可以提出陳訴申辯，或者要求舉行聽證。這項程序制度不僅賦予當事人必要的辯護權，同時也給予行政機關一個全面思考和審視案件的機會，保證最終處罰的正確性。這次修改行政處罰程序，進一步理順了各種程序制度，表面看，這些更加規范的程序好像約束了我們，捆住了我們的手腳，不能自由發揮了。實際上，是為各級價格主管部門提供了一個操作規程，大家按照這個規程辦案，辦案質量就有保證，就能有效防范和降低法律風險，很好地保護我們自身。

二、價格執法程序修改的基本思路

這次修改工作，涉及一個規章三個規范性文件，內容變化大，在接下來的培訓中，有關同志會逐條進行輔導解讀。我只講修改的基本思路和重大修改點。

（一）《程序規定》修改的基本原則是依法、求實，明確了聽證程序，調整了管轄分工，增強了程序的完整性和可操作性。管轄分工修改的主要思路是執法權下沉，增加基層價檢機構的責任，盡可能發揮其作用。過去，鐵路、電力、電信等重要行業都由國家發展改革委管轄。而這些行業從上到下有數量龐大的分支機構，許多違法行為是這些分支機構實施的，“管得著的看不見、看得到的管不著”。這次，我們對各級價格主管部門的管轄權進行了重新分工，監管職能下放給地方，基層職責更加飽滿。新的《程序規定》明確規定，國家發展改革委只管三類案件：一是29家關系國計民生的中央企業的總部、總公司的案件。除此之外的其他企業，以及這29家企業位于各地的分支機構發生的案件，原則上都由各地去管轄。二是涉及中央國家機關的亂收費案件。這類案件，地方價格主管部門處理難度較大，宜由國家發展改革委查處。三是其他在全國范圍內有重大影響的案件。這是一個兜底條款。一些案件，特別是壟斷案件，可能跨多個省甚至影響全國市場，需要國家發展改革委統籌管起來。至于省以下的管轄分工，新的《程序規定》沒有再作規定，而是授權各省級價格主管部門根據地方實際制定具體辦法。各省也要按照“權力責任相一致，財權事權相匹配”的原則，制定省以下級別管轄規定，盡快報國家發展改革委審定后。

（二）文書格式修改的基本思路是刪繁就簡，刪除了內部工作程序性文書，只保留有法律效力的文書，增加反壟斷執法專用文書。新的文書格式不再區分“必備文書”和“備選文書”，把《文書格式》更名為《示范文本》。國務院價格主管部門僅向各級價格主管部門提供文書格式的模板和參考，各級價格主管部門在實際執法過程中，可以從實際情況出發，根據地方性法規和地方政府規章，對文書進行適當修正，并對其負責。反價格壟斷執法在程序上有一定的特殊性，比如中止調查、恢復調查和終止調查等程序，但在立案、調查取證、集體討論、處罰決定等執法環節上與一般價格違法案件的程序區別不大。因此，在示范文書中，我們對反價格壟斷專有程序編制了6項專用文書。

（三）案卷歸檔實行“一案兩卷”。《價格行政處罰案卷管理規定》最重要修改內容是“一案兩卷”。過去，價格行政執法案卷不分正副卷，所有文書均編排進同一案卷，既不利于保護當事人的商業秘密和個人隱私，也增大了我們的法律風險。根據修改后的規定，對于按一般程序實施價格行政處罰的案件，將其所有應當入卷歸檔的文書材料分正卷和副卷分別立卷、歸檔。主要考慮是：一是正卷和副卷所含文書材料的法律性質不同。正卷材料一般針對行政處罰對象或者其他相關單位、人員，具有對外法律效力或者法律意義；副卷材料是價格主管部門內部工作流程的體現，不具有對外的法律效力。二是“一案兩卷”有利于做好政府信息公開工作和行政復議、行政訴訟應訴工作。由于副卷材料所含的材料都屬于行政機關內部工作流程性文書材料，不涉及當事人權利、義務。因此，副卷內容一般不屬于可申請公開的政府信息；在行政復議或者訴訟過程中，當事人也不能查閱。

三、做好新規定實施準備工作

新的《價格行政處罰程序規定》及三個配套文件即將于7月1日起正式實施。在此之前，還有很多事情要做，請大家抓緊落實。

（一）高度重視執法程序各級價格主管部門，特別是價格主管部門的負責同志，要高度重視此次行政處罰程序的修訂，以此為契機，進一步增強程序意識，提高依法行政水平。要嚴格遵守管轄、調查、集體討論審議、告知、聽證等各項程序制度，真正把程序看作提高辦案質量的保證，真正把程序當成防范法律風險的保障，真正把程序視為整個價格行政執法工作的紅線。

（二）認真組織學習培訓這次修改工作，涉及的文件多，條款內容變化大，大家要認真學習。這次培訓僅僅是開了一個頭，全國有4萬多價格行政執法人員，國家發展改革委不可能培訓到每一個人。地方各級價格主管部門要抓緊時間，一級抓一級，層層做好培訓工作。務必在新規章7月1日生效之前培訓到每一個執法人員。

（三）抓緊制定貫徹文件這次修改程序規定，一個重要立足點就是充分考慮地方實際情況，防止一統就死。除了對一般性程序制度作出規定外，還授權各地制定實施細則。一是根據《價格行政處罰程序規定》第九條的規定，各省級價格主管部門制定轄區內級別管轄的具體分工；二是根據該規定第四十條的規定，各地要進一步明確集體討論的案件范圍和討論程序。這些文件應當在7月1日前制定出臺，請大家務必抓緊。

（四）做好現有案件法律銜接各地目前正在處理的案件，很多調查工作會延續到今年7月1日之后。大家要特別注意程序法律適用問題。按照“實體從舊，程序從新”的原則，案件處理過程跨7月1日的，7月1日前的調查過程應當適用舊的程序規定和文書格式，之后應當適用新的規定。通過這次執法程序的修改完善，各級價格主管部門之間的事權劃分更加科學，地方的執法權限得到擴充，工作任務更加飽滿；地方在文書制作等方面的自主性加大，有利于鼓勵各地不斷創新工作方式，提高監管效能；進一步理順了執法程序，減少了風險點，必將進一步推動依法行政工作。

作者：張光遠單位：國家發展改革委價監局副局長