淺談行政檢察的內(nèi)涵與邊界范文

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摘要:行政檢察,應(yīng)當(dāng)包括行政訴訟檢察和行政行為檢察。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督,不僅源于《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)屬性的定位,而且有明確、具體的法律依據(jù)。這些監(jiān)督依據(jù)包括《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》以及公益訴訟司法解釋的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為監(jiān)督的范圍和手段應(yīng)是有限的。檢察機(jī)關(guān)既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

關(guān)鍵詞:行政檢察內(nèi)涵;行政違法行為;法律監(jiān)督

一、關(guān)于行政檢察內(nèi)涵的困惑

“兩反”轉(zhuǎn)隸以前,關(guān)于行政檢察的內(nèi)涵,在理論界和實(shí)務(wù)界均已形成一定共識(shí),這種共識(shí)主要體現(xiàn)在2015年5月召開(kāi)的第一次全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察座談會(huì)的會(huì)議精神中。當(dāng)時(shí)受十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的鼓舞,會(huì)議認(rèn)為行政檢察的監(jiān)督范圍已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓V訟監(jiān)督(訴訟內(nèi)監(jiān)督)和行政違法行為監(jiān)督(訴訟外監(jiān)督)并舉,行政檢察的監(jiān)督方法轉(zhuǎn)變?yōu)榭乖V、檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等方式并用。[1]519檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪的過(guò)程中,必然會(huì)涉及認(rèn)定行政機(jī)關(guān)工作人員行為合法性的問(wèn)題,特別是侵權(quán)瀆職案件,檢察機(jī)關(guān)要直接判斷行政行為的合法性,因此,檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督并未引起太多爭(zhēng)論。隨著“兩反”轉(zhuǎn)隸,特別是2018年6月全國(guó)人大常委會(huì)審議《人民檢察院組織法》修訂草案第二次審議稿時(shí),刪除了原草案關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)“發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)督促其糾正”的內(nèi)容,行政檢察是否包括對(duì)行政違法行為的監(jiān)督遂成為討論的焦點(diǎn)。有人認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是對(duì)司法權(quán)運(yùn)行中訴訟違法行為的監(jiān)督,行政檢察僅限于對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督,并不包括對(duì)行政違法行為的監(jiān)督。“法律監(jiān)督從廣義上講,指的是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)或憲法定位,是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的根本所在。而狹義上的法律監(jiān)督是指對(duì)司法權(quán)運(yùn)行過(guò)程中訴訟違法的監(jiān)督。我們?cè)趫?jiān)持一元憲法定位的同時(shí),要強(qiáng)化對(duì)訴訟違法監(jiān)督進(jìn)行獨(dú)立工作部署,防止檢察監(jiān)督泛化、弱化,甚至邊緣化。”[2]這段論述強(qiáng)調(diào)了法律監(jiān)督權(quán)的訴訟監(jiān)督內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督,卻否定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,而且沒(méi)有說(shuō)清在什么情況下使用廣義的法律監(jiān)督,在什么情況下使用狹義的法律監(jiān)督,以及廣義的法律監(jiān)督是否包括對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的行政檢察包括對(duì)行政審判活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督。前者雖可對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生間接的監(jiān)督效果,但司法機(jī)關(guān)是其直接監(jiān)督的對(duì)象;后者則通過(guò)檢察建議和提起行政公益訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。[3]這種觀點(diǎn)承認(rèn)行政檢察對(duì)行政違法行為監(jiān)督的功能,但把該功能限定在行政公益訴訟領(lǐng)域,在公益訴訟領(lǐng)域之外,則否定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的職能。更有學(xué)者認(rèn)為,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)僅在訴前程序范圍內(nèi)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有限的監(jiān)督,在訴后階段則不能再對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督而只能進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督。[4]這些觀點(diǎn)雖然承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督職能,但卻對(duì)行政行為監(jiān)督的范圍和階段予以嚴(yán)格限制。最高人民檢察院第七檢察廳在《2019年行政檢察工作要點(diǎn)》(見(jiàn)最高人民檢察院內(nèi)網(wǎng),以下簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)》)中指出,行政檢察要依法履行行政訴訟監(jiān)督職能,通過(guò)抗訴、再審檢察建議等手段,實(shí)現(xiàn)對(duì)裁判結(jié)果、審判違法和執(zhí)行等行政訴訟活動(dòng)的全面監(jiān)督。《要點(diǎn)》把行政檢察的范圍限定于行政訴訟監(jiān)督,同時(shí)提出要加強(qiáng)對(duì)行政檢察內(nèi)涵與外延等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題的研究,為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供理論支撐和引領(lǐng)。《要點(diǎn)》對(duì)涉訴的行政行為以及訴外行政行為能否進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有明確要求,反映出司法實(shí)踐對(duì)行政檢察內(nèi)涵的疑惑與審慎。行政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)均為國(guó)家權(quán)能中十分重要的權(quán)力,兩者在社會(huì)治理中會(huì)出現(xiàn)經(jīng)常性的交織甚至碰撞,厘清兩者的關(guān)系十分必要。另外,最高人民檢察院提出了刑事、民事、行政、公益訴訟“四輪驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展戰(zhàn)略,厘清行政檢察的內(nèi)涵對(duì)于實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)及全面履行檢察職能具有重要意義。

二、行政檢察中行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)容

《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察院職能做清晰的界定。全國(guó)人大常委會(huì)在審議該法時(shí)刪除了第二次審議稿中第十六條第二款關(guān)于“人民檢察院行使上述職權(quán)時(shí),發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)當(dāng)督促其糾正”的內(nèi)容,成為人們否定檢察權(quán)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的依據(jù),造成了新的疑問(wèn)。筆者認(rèn)為,刪除該款并不能成為否定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的理由。該條款在草案中并不是獨(dú)立的、新的授權(quán)性條款,而是草案在列舉檢察職權(quán)的八項(xiàng)內(nèi)容之后做的補(bǔ)充性、概括性解釋。原草案之所以這樣規(guī)定,只能說(shuō)明立法者已經(jīng)意識(shí)到,檢察機(jī)關(guān)在履行已經(jīng)明確規(guī)定的八項(xiàng)職權(quán)的過(guò)程中,會(huì)遇到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的問(wèn)題,出于履行職責(zé)的需要應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。《人民檢察院組織法》為保證檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé),賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán),并可以對(duì)違法情形提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,及時(shí)將采納情況書(shū)面回復(fù)。該處的“有關(guān)單位”應(yīng)包括行政機(jī)關(guān),糾正意見(jiàn)、檢察建議也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為的督促糾正意見(jiàn)。

(一)檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督自然包含對(duì)行政行為的法律監(jiān)督這種監(jiān)督源于行政訴訟,但又不是訴訟監(jiān)督,是性質(zhì)不同的監(jiān)督,是對(duì)行政行為的監(jiān)督。《行政訴訟法》第六條規(guī)定:人民法院審理行政案件,對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。行政行為合法性審查原則是該法的“帝王”條款,其內(nèi)容是由人民法院對(duì)行政行為是否有相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù),程序是否正當(dāng)、行政處罰是否明顯不當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審查。[5]14《行政訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)行政裁判存在認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤等問(wèn)題時(shí),可以向人民法院提出檢察建議或者抗訴。人民檢察院對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督,同樣需要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查,以便決定是否支持人民法院的判決。這種對(duì)行政行為的合法性審查,源于訴訟監(jiān)督的需要,但又有別于行政訴訟監(jiān)督,而是相對(duì)獨(dú)立的對(duì)行政行為的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)審查行政行為合法性,不能局限于書(shū)面審查,可以進(jìn)行一定的調(diào)查取證。在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法后,可以通過(guò)支持或反對(duì)法院裁判的形式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的,也可以采用檢察建議方式,建議行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。

(二)行政公益訴訟本身就是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的法律監(jiān)督在訴訟監(jiān)督中,檢察機(jī)關(guān)不是訴訟活動(dòng)的發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者和決策者,而是在訴訟活動(dòng)之外對(duì)訴訟作出評(píng)價(jià),對(duì)訴訟中的違法行為提出監(jiān)督糾正意見(jiàn),具有超然的中立地位。[6]11-15而在行政公益訴訟中,不論是訴前督促履職程序還是訴后程序,檢察機(jī)關(guān)均為一方積極參與者,是活動(dòng)的發(fā)起者、推動(dòng)者。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定,人民檢察院發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四個(gè)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)利益受到侵害的,應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其履行職責(zé)。發(fā)出督促履職檢察建議以及為此進(jìn)行的調(diào)查,雖具有為下一步提起訴訟做準(zhǔn)備的作用,但尚未進(jìn)入行政訴訟程序,是一種獨(dú)立于訴訟之外、對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督。[7]若提起公益訴訟,則是在督促履職檢察建議無(wú)法達(dá)到保護(hù)公益目的情況下,以訴訟方式,借助審判的力量督促行政機(jī)關(guān)正確履職,這只是監(jiān)督手段的變化,而監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容并沒(méi)有變化。有人認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)以發(fā)出督促履職檢察建議的方式對(duì)行政違法行為開(kāi)展的有限的監(jiān)督。目前討論檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督,只能在公益訴訟訴前程序范圍內(nèi)進(jìn)行,而否定訴訟后檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為法律監(jiān)督的性質(zhì),這種觀點(diǎn)忽視了一般行政訴訟與行政公益訴訟的區(qū)別。在前者中,檢察機(jī)關(guān)處于原告、被告之外的中立地位,對(duì)法院的審判活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,自身沒(méi)有訴訟請(qǐng)求,與裁判結(jié)果也沒(méi)有利害關(guān)系,是訴訟的“觀察者”。而在后者中,檢察機(jī)關(guān)是訴訟的發(fā)起者,是獨(dú)立的、有一定訴訟請(qǐng)求的原告,訴求的內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或不作為,行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)借助審判機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。因此,公益訴訟在訴前和訴訟后均體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,雖然檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟后對(duì)法院審判活動(dòng)有一定的監(jiān)督職責(zé),但監(jiān)督的重點(diǎn)則是行政機(jī)關(guān)的行政違法行為。

(三)履行刑事訴訟監(jiān)督及捕訴職能離不開(kāi)對(duì)行政行為的法律監(jiān)督在刑事訴訟中存在對(duì)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的問(wèn)題,同樣是源于刑事訴訟但又不是刑事訴訟監(jiān)督。在立案監(jiān)督中,對(duì)刑事司法(偵查)的監(jiān)督必然會(huì)涉及對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)雖由不同的主體行使,但兩者的邊界不是自然隔離而是交叉的。行政違法行為與犯罪行為主要區(qū)別不是行為類型的不同,而是行為社會(huì)危害程度的差異,刑事犯罪與行政違法的行為類型存在交叉和重合。[8]160為區(qū)分犯罪與違法的界限,最高人民檢察院、公安部頒布了《刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)》。在對(duì)社會(huì)危害行為調(diào)查的初期,危害社會(huì)行為的違法性質(zhì)不明。有一些違法行為一開(kāi)始是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處,發(fā)現(xiàn)行為的社會(huì)危害程度嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時(shí),方由行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送。應(yīng)當(dāng)移送而不移送的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督其移送。在監(jiān)督的過(guò)程中必然涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法性的審查問(wèn)題,這種審查屬于對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。相關(guān)的法規(guī)、司法解釋也確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督權(quán),例如《治安管理處罰法》第一百一十四條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件,不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的,任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告;收到檢舉、控告的機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。檢察機(jī)關(guān)在履行批準(zhǔn)逮捕、審查起訴等職責(zé)的過(guò)程中,同樣存在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。以高檢建〔2018〕1號(hào)檢察建議為例,最高人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn),性侵未成年人案件多發(fā)高發(fā)系學(xué)校落實(shí)校園安全管理、法治教育不到位所致,遂向教育部發(fā)出檢察建議。教育部收到建議后及時(shí)進(jìn)行回復(fù),并按照建議進(jìn)行了深度整改。因此,檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中,對(duì)怠于履職的行政機(jī)關(guān)提出督促糾正意見(jiàn)和建議,提升社會(huì)綜合治理水平,同樣屬于為履行法定職責(zé)而對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律監(jiān)督。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為法律監(jiān)督的有限性

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的職能,包含于《人民檢察院組織法》規(guī)定的八項(xiàng)職能之中,只不過(guò)有些情況下監(jiān)督行政行為是檢察權(quán)監(jiān)督的直接內(nèi)容(對(duì)象),有些情況下監(jiān)督行政行為則是實(shí)現(xiàn)檢察職能的手段。行政行為法律監(jiān)督具有法律監(jiān)督專門性、程序性、法定性等一般特點(diǎn),同時(shí)又有監(jiān)督的有限性特征。

(一)監(jiān)督范圍的有限性“在實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)的權(quán)力制衡過(guò)程中,要避免檢察權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張,以致陷入‘一般監(jiān)督’的泥潭,造成對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)和對(duì)立法權(quán)的實(shí)質(zhì)僭越。”[9]30在公益訴訟中,行政行為法律監(jiān)督應(yīng)限定在行政訴訟法、相關(guān)司法解釋規(guī)定的范圍內(nèi),特別是訴訟的范圍,要受法院受案范圍的制約。在行政訴訟監(jiān)督中,應(yīng)限定在對(duì)涉訴行政行為的合法性審查。對(duì)于與涉訴行政行為同類但未提起訴訟的行政行為,相關(guān)利益主體自行放棄權(quán)利,檢察機(jī)關(guān)不宜再進(jìn)行監(jiān)督。但如果此類行政行為涉及國(guó)家或者公共利益,或者涉及國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的重大問(wèn)題,則仍可進(jìn)行法律監(jiān)督。在刑事立案監(jiān)督中,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送刑事案件或者有關(guān)證據(jù)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

(二)介入方式的有限性檢察機(jī)關(guān)的介入,應(yīng)當(dāng)限定為“履職中發(fā)現(xiàn)”。行政行為法律監(jiān)督包含于檢察院組織法規(guī)定的八項(xiàng)檢察職能中,只有在履行八項(xiàng)職能過(guò)程中進(jìn)行行政行為法律監(jiān)督才符合合法性的要求。行政行為法律監(jiān)督是一種事后監(jiān)督而不是事中、事前的審查,是單項(xiàng)的而不是普遍性的審查,因此需要保持司法的謙抑性。

(三)監(jiān)督手段的有限性在“兩反”轉(zhuǎn)隸后,檢察權(quán)分離了除部分司法人員職務(wù)犯罪之外的偵查權(quán),檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要依靠糾正意見(jiàn)、檢察建議。為調(diào)查是否存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行一定的調(diào)查核實(shí),收集證據(jù)材料,但不能使用查封、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)及限制公民人身自由的強(qiáng)制措施。在檢察建議無(wú)法解決時(shí),可向法院提起訴訟,由審判機(jī)關(guān)居中裁決,在認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)訴求合理時(shí)支持并強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。“在公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督保障機(jī)制中,檢察監(jiān)督只是整個(gè)監(jiān)督體系中的一部分。檢察監(jiān)督制度的完善應(yīng)當(dāng)服從于整個(gè)公權(quán)力監(jiān)督體系的高效運(yùn)行,服從于國(guó)家和社會(huì)。”[10]170檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為法律監(jiān)督于法有據(jù),行政檢察應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,但監(jiān)督的范圍和手段是有限的。檢察機(jī)關(guān)在履行此項(xiàng)職責(zé)的過(guò)程中既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

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作者：薛萬(wàn)慶 李應(yīng)敏 單位：河南省社旗縣人民檢察院檢察長(zhǎng)