淺談行政檢察的內(nèi)涵與邊界范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了淺談行政檢察的內(nèi)涵與邊界參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要:行政檢察,應(yīng)當(dāng)包括行政訴訟檢察和行政行為檢察。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督,不僅源于《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)屬性的定位,而且有明確、具體的法律依據(jù)。這些監(jiān)督依據(jù)包括《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》以及公益訴訟司法解釋的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)對行政行為監(jiān)督的范圍和手段應(yīng)是有限的。檢察機(jī)關(guān)既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

關(guān)鍵詞:行政檢察內(nèi)涵;行政違法行為;法律監(jiān)督

一、關(guān)于行政檢察內(nèi)涵的困惑

“兩反”轉(zhuǎn)隸以前,關(guān)于行政檢察的內(nèi)涵,在理論界和實(shí)務(wù)界均已形成一定共識,這種共識主要體現(xiàn)在2015年5月召開的第一次全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察座談會的會議精神中。當(dāng)時受十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的鼓舞,會議認(rèn)為行政檢察的監(jiān)督范圍已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓V訟監(jiān)督(訴訟內(nèi)監(jiān)督)和行政違法行為監(jiān)督(訴訟外監(jiān)督)并舉,行政檢察的監(jiān)督方法轉(zhuǎn)變?yōu)榭乖V、檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等方式并用。[1]519檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪的過程中,必然會涉及認(rèn)定行政機(jī)關(guān)工作人員行為合法性的問題,特別是侵權(quán)瀆職案件,檢察機(jī)關(guān)要直接判斷行政行為的合法性,因此,檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督并未引起太多爭論。隨著“兩反”轉(zhuǎn)隸,特別是2018年6月全國人大常委會審議《人民檢察院組織法》修訂草案第二次審議稿時,刪除了原草案關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)“發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)督促其糾正”的內(nèi)容,行政檢察是否包括對行政違法行為的監(jiān)督遂成為討論的焦點(diǎn)。有人認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是對司法權(quán)運(yùn)行中訴訟違法行為的監(jiān)督,行政檢察僅限于對行政訴訟的法律監(jiān)督,并不包括對行政違法行為的監(jiān)督。“法律監(jiān)督從廣義上講,指的是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)或憲法定位,是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)的根本所在。而狹義上的法律監(jiān)督是指對司法權(quán)運(yùn)行過程中訴訟違法的監(jiān)督。我們在堅持一元憲法定位的同時,要強(qiáng)化對訴訟違法監(jiān)督進(jìn)行獨(dú)立工作部署,防止檢察監(jiān)督泛化、弱化,甚至邊緣化。”[2]這段論述強(qiáng)調(diào)了法律監(jiān)督權(quán)的訴訟監(jiān)督內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)對司法權(quán)的監(jiān)督,卻否定了檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督,而且沒有說清在什么情況下使用廣義的法律監(jiān)督,在什么情況下使用狹義的法律監(jiān)督,以及廣義的法律監(jiān)督是否包括對行政權(quán)的監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的行政檢察包括對行政審判活動的監(jiān)督和對行政權(quán)的法律監(jiān)督。前者雖可對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生間接的監(jiān)督效果,但司法機(jī)關(guān)是其直接監(jiān)督的對象;后者則通過檢察建議和提起行政公益訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)。[3]這種觀點(diǎn)承認(rèn)行政檢察對行政違法行為監(jiān)督的功能,但把該功能限定在行政公益訴訟領(lǐng)域,在公益訴訟領(lǐng)域之外,則否定檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的職能。更有學(xué)者認(rèn)為,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)僅在訴前程序范圍內(nèi)可以對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有限的監(jiān)督,在訴后階段則不能再對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督而只能進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督。[4]這些觀點(diǎn)雖然承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督職能,但卻對行政行為監(jiān)督的范圍和階段予以嚴(yán)格限制。最高人民檢察院第七檢察廳在《2019年行政檢察工作要點(diǎn)》(見最高人民檢察院內(nèi)網(wǎng),以下簡稱《要點(diǎn)》)中指出,行政檢察要依法履行行政訴訟監(jiān)督職能,通過抗訴、再審檢察建議等手段,實(shí)現(xiàn)對裁判結(jié)果、審判違法和執(zhí)行等行政訴訟活動的全面監(jiān)督。《要點(diǎn)》把行政檢察的范圍限定于行政訴訟監(jiān)督,同時提出要加強(qiáng)對行政檢察內(nèi)涵與外延等重大理論和實(shí)踐問題的研究,為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供理論支撐和引領(lǐng)。《要點(diǎn)》對涉訴的行政行為以及訴外行政行為能否進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有明確要求,反映出司法實(shí)踐對行政檢察內(nèi)涵的疑惑與審慎。行政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)均為國家權(quán)能中十分重要的權(quán)力,兩者在社會治理中會出現(xiàn)經(jīng)常性的交織甚至碰撞,厘清兩者的關(guān)系十分必要。另外,最高人民檢察院提出了刑事、民事、行政、公益訴訟“四輪驅(qū)動”的發(fā)展戰(zhàn)略,厘清行政檢察的內(nèi)涵對于實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)及全面履行檢察職能具有重要意義。

二、行政檢察中行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)容

《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)對檢察院職能做清晰的界定。全國人大常委會在審議該法時刪除了第二次審議稿中第十六條第二款關(guān)于“人民檢察院行使上述職權(quán)時,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)當(dāng)督促其糾正”的內(nèi)容,成為人們否定檢察權(quán)對行政違法行為監(jiān)督的依據(jù),造成了新的疑問。筆者認(rèn)為,刪除該款并不能成為否定檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的理由。該條款在草案中并不是獨(dú)立的、新的授權(quán)性條款,而是草案在列舉檢察職權(quán)的八項內(nèi)容之后做的補(bǔ)充性、概括性解釋。原草案之所以這樣規(guī)定,只能說明立法者已經(jīng)意識到,檢察機(jī)關(guān)在履行已經(jīng)明確規(guī)定的八項職權(quán)的過程中,會遇到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的問題,出于履行職責(zé)的需要應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督。《人民檢察院組織法》為保證檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé),賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán),并可以對違法情形提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,及時將采納情況書面回復(fù)。該處的“有關(guān)單位”應(yīng)包括行政機(jī)關(guān),糾正意見、檢察建議也應(yīng)當(dāng)包括對行政機(jī)關(guān)違法行政行為的督促糾正意見。

(一)檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督自然包含對行政行為的法律監(jiān)督這種監(jiān)督源于行政訴訟,但又不是訴訟監(jiān)督,是性質(zhì)不同的監(jiān)督,是對行政行為的監(jiān)督。《行政訴訟法》第六條規(guī)定:人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進(jìn)行審查。行政行為合法性審查原則是該法的“帝王”條款,其內(nèi)容是由人民法院對行政行為是否有相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù),程序是否正當(dāng)、行政處罰是否明顯不當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審查。[5]14《行政訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)行政裁判存在認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足、適用法律錯誤等問題時,可以向人民法院提出檢察建議或者抗訴。人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督,同樣需要對行政行為的合法性進(jìn)行審查,以便決定是否支持人民法院的判決。這種對行政行為的合法性審查,源于訴訟監(jiān)督的需要,但又有別于行政訴訟監(jiān)督,而是相對獨(dú)立的對行政行為的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)審查行政行為合法性,不能局限于書面審查,可以進(jìn)行一定的調(diào)查取證。在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法后,可以通過支持或反對法院裁判的形式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的,也可以采用檢察建議方式,建議行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。

(二)行政公益訴訟本身就是檢察機(jī)關(guān)對行政行為的法律監(jiān)督在訴訟監(jiān)督中,檢察機(jī)關(guān)不是訴訟活動的發(fā)動者、推動者和決策者,而是在訴訟活動之外對訴訟作出評價,對訴訟中的違法行為提出監(jiān)督糾正意見,具有超然的中立地位。[6]11-15而在行政公益訴訟中,不論是訴前督促履職程序還是訴后程序,檢察機(jī)關(guān)均為一方積極參與者,是活動的發(fā)起者、推動者。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定,人民檢察院發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四個領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會利益受到侵害的,應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其履行職責(zé)。發(fā)出督促履職檢察建議以及為此進(jìn)行的調(diào)查,雖具有為下一步提起訴訟做準(zhǔn)備的作用,但尚未進(jìn)入行政訴訟程序,是一種獨(dú)立于訴訟之外、對行政行為的檢察監(jiān)督。[7]若提起公益訴訟,則是在督促履職檢察建議無法達(dá)到保護(hù)公益目的情況下,以訴訟方式,借助審判的力量督促行政機(jī)關(guān)正確履職,這只是監(jiān)督手段的變化,而監(jiān)督的對象和內(nèi)容并沒有變化。有人認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)以發(fā)出督促履職檢察建議的方式對行政違法行為開展的有限的監(jiān)督。目前討論檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督,只能在公益訴訟訴前程序范圍內(nèi)進(jìn)行,而否定訴訟后檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為法律監(jiān)督的性質(zhì),這種觀點(diǎn)忽視了一般行政訴訟與行政公益訴訟的區(qū)別。在前者中,檢察機(jī)關(guān)處于原告、被告之外的中立地位,對法院的審判活動、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁判活動進(jìn)行監(jiān)督,自身沒有訴訟請求,與裁判結(jié)果也沒有利害關(guān)系,是訴訟的“觀察者”。而在后者中,檢察機(jī)關(guān)是訴訟的發(fā)起者,是獨(dú)立的、有一定訴訟請求的原告,訴求的內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或不作為,行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)借助審判機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。因此,公益訴訟在訴前和訴訟后均體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,雖然檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟后對法院審判活動有一定的監(jiān)督職責(zé),但監(jiān)督的重點(diǎn)則是行政機(jī)關(guān)的行政違法行為。

(三)履行刑事訴訟監(jiān)督及捕訴職能離不開對行政行為的法律監(jiān)督在刑事訴訟中存在對行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的問題,同樣是源于刑事訴訟但又不是刑事訴訟監(jiān)督。在立案監(jiān)督中,對刑事司法(偵查)的監(jiān)督必然會涉及對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的問題。行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)雖由不同的主體行使,但兩者的邊界不是自然隔離而是交叉的。行政違法行為與犯罪行為主要區(qū)別不是行為類型的不同,而是行為社會危害程度的差異,刑事犯罪與行政違法的行為類型存在交叉和重合。[8]160為區(qū)分犯罪與違法的界限,最高人民檢察院、公安部頒布了《刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)》。在對社會危害行為調(diào)查的初期,危害社會行為的違法性質(zhì)不明。有一些違法行為一開始是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處,發(fā)現(xiàn)行為的社會危害程度嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時,方由行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送。應(yīng)當(dāng)移送而不移送的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督其移送。在監(jiān)督的過程中必然涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法性的審查問題,這種審查屬于對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。相關(guān)的法規(guī)、司法解釋也確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督權(quán),例如《治安管理處罰法》第一百一十四條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件,不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的,任何單位和個人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告;收到檢舉、控告的機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理。檢察機(jī)關(guān)在履行批準(zhǔn)逮捕、審查起訴等職責(zé)的過程中,同樣存在對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的問題。以高檢建〔2018〕1號檢察建議為例,最高人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn),性侵未成年人案件多發(fā)高發(fā)系學(xué)校落實(shí)校園安全管理、法治教育不到位所致,遂向教育部發(fā)出檢察建議。教育部收到建議后及時進(jìn)行回復(fù),并按照建議進(jìn)行了深度整改。因此,檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中,對怠于履職的行政機(jī)關(guān)提出督促糾正意見和建議,提升社會綜合治理水平,同樣屬于為履行法定職責(zé)而對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律監(jiān)督。

三、檢察機(jī)關(guān)對行政行為法律監(jiān)督的有限性

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的職能,包含于《人民檢察院組織法》規(guī)定的八項職能之中,只不過有些情況下監(jiān)督行政行為是檢察權(quán)監(jiān)督的直接內(nèi)容(對象),有些情況下監(jiān)督行政行為則是實(shí)現(xiàn)檢察職能的手段。行政行為法律監(jiān)督具有法律監(jiān)督專門性、程序性、法定性等一般特點(diǎn),同時又有監(jiān)督的有限性特征。

(一)監(jiān)督范圍的有限性“在實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)的權(quán)力制衡過程中,要避免檢察權(quán)的過度擴(kuò)張,以致陷入‘一般監(jiān)督’的泥潭,造成對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)和對立法權(quán)的實(shí)質(zhì)僭越。”[9]30在公益訴訟中,行政行為法律監(jiān)督應(yīng)限定在行政訴訟法、相關(guān)司法解釋規(guī)定的范圍內(nèi),特別是訴訟的范圍,要受法院受案范圍的制約。在行政訴訟監(jiān)督中,應(yīng)限定在對涉訴行政行為的合法性審查。對于與涉訴行政行為同類但未提起訴訟的行政行為,相關(guān)利益主體自行放棄權(quán)利,檢察機(jī)關(guān)不宜再進(jìn)行監(jiān)督。但如果此類行政行為涉及國家或者公共利益,或者涉及國家法律統(tǒng)一實(shí)施的重大問題,則仍可進(jìn)行法律監(jiān)督。在刑事立案監(jiān)督中,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送刑事案件或者有關(guān)證據(jù)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

(二)介入方式的有限性檢察機(jī)關(guān)的介入,應(yīng)當(dāng)限定為“履職中發(fā)現(xiàn)”。行政行為法律監(jiān)督包含于檢察院組織法規(guī)定的八項檢察職能中,只有在履行八項職能過程中進(jìn)行行政行為法律監(jiān)督才符合合法性的要求。行政行為法律監(jiān)督是一種事后監(jiān)督而不是事中、事前的審查,是單項的而不是普遍性的審查,因此需要保持司法的謙抑性。

(三)監(jiān)督手段的有限性在“兩反”轉(zhuǎn)隸后,檢察權(quán)分離了除部分司法人員職務(wù)犯罪之外的偵查權(quán),檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要依靠糾正意見、檢察建議。為調(diào)查是否存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行一定的調(diào)查核實(shí),收集證據(jù)材料,但不能使用查封、凍結(jié)財產(chǎn)及限制公民人身自由的強(qiáng)制措施。在檢察建議無法解決時,可向法院提起訴訟,由審判機(jī)關(guān)居中裁決,在認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)訴求合理時支持并強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。“在公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督保障機(jī)制中,檢察監(jiān)督只是整個監(jiān)督體系中的一部分。檢察監(jiān)督制度的完善應(yīng)當(dāng)服從于整個公權(quán)力監(jiān)督體系的高效運(yùn)行,服從于國家和社會。”[10]170檢察機(jī)關(guān)對行政行為法律監(jiān)督于法有據(jù),行政檢察應(yīng)當(dāng)包括對行政違法行為的監(jiān)督,但監(jiān)督的范圍和手段是有限的。檢察機(jī)關(guān)在履行此項職責(zé)的過程中既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

參考文獻(xiàn):

[1]“十三五”時期行政檢察工作發(fā)展[C]//謝鵬程,單民,陳波,等.中國檢察:27.北京:中國檢察出版社,2018.

[2]趙信,楊永浩,簡潔.邁步檢察新時代,唯有改革注活力:專訪北京市檢察院黨組書記、檢察長敬大力[N].檢察日報,2019-01-07(1).

[3]湛中樂.檢察機(jī)關(guān)的行政檢察功能:歷史與變化[J].人民檢察,2018(20):31-36.

[4]烏蘭.公共行政權(quán)監(jiān)督的分野、補(bǔ)強(qiáng)與融合:一種基于監(jiān)察與行政檢察公益保護(hù)職能配置的思考[J].政法論叢,2018(2):70-80.

[5]張鋒.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2017.

[6]鄭青.訴訟監(jiān)督規(guī)律初探[C]//張智輝,向澤選,謝鵬程.中國檢察:20.北京:中國檢察出版社,2011.

[7]山西省人民檢察院課題組,山西省人民檢察院.訴訟外行政檢察監(jiān)督論析[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2016(3):55-61.

[8]李潔.論罪刑法定的實(shí)現(xiàn)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2006.

[9]最高人民檢察院理論研究重點(diǎn)課題.行政檢察監(jiān)督與法治政府建設(shè)[C]//王守安,謝鵬程,單民,等.中國檢察:25.北京:中國檢察出版社,2016.

[10]張步洪.行政檢察制度論[M].北京:中國檢察出版社,2013.

作者：薛萬慶 李應(yīng)敏 單位：河南省社旗縣人民檢察院檢察長