職業資格證書設置思考范文

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自1993年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》頒發施行以來，我國職業資格證書制度的構建已經取得階段性的成果，然而在實踐中也出現了某些問題需要反思從而總結經驗繼往開來。我國當前大力發展并逐步完善職業資格證書制度的政策，伴隨著《勞動法》、《職業教育法》、《就業促進法》、《行政許可法》等一系列法律法規的相繼出臺，已經日趨制度化、規范化。基于依法治國，建設社會主義法治國家這一憲法原則，以《行政許可法》中行政許可設定的有關原則和規則為觀察視角，理清《行政許可法》與職業資格證書設置制度涉及到的其他法律法規的內在關聯，研討行政許可法確立的事前論證機制和事后定期評價機制，以此作為探析完善我國職業資格證書設置制度的路徑。

一、我國職業資格證書設置制度的實證觀察

隨著我國社會轉型、經濟結構調整進程的逐步加速，一大批新型職業應運而生。自勞動和社會保障部（現已與人事部合并為人力資源與社會保障部）于2004年公布第一批新職業目錄，截至2009年，已經分別公布十二批新職業目錄。新型職業的出現，一方面滿足了社會經濟生活日趨復雜的實際需求，另一方面也極大地促進了社會就業，為專業技術人員實現一技之長提供了平臺。對新型職業是否需要監管，如何監管，政府在發揮監管職能的過程中如何兼顧公共利益最大化與降低行政成本，如何在促進社會就業、降低行業準入門檻的同時保障新型職業的健康有序發展，諸如此類的問題林林總總，是擺在我們面前躲不掉也繞不開的課題。源于傳統的行政管理思維模式，一旦提到新型職業的健康有序發展，很多人就不假思索的認為一定需要政府監管；一提到對新型職業的監管，就是市場準入，就是職前培訓，就是職業資格證書的頒發授予。目前，社會上各種職業資格認證已多達百余種，名目繁多、重復交叉，其中既有國家級、地方認證培訓，也有行業協會、專業學術團體、甚至一些非法機構組織的認證培訓。[1]職業資格證書制度實施過程中出現的一些失范狀況，已經引起學者、政府的關注，針對實踐中存在的問題，2008年1月7日，國務院公布下發了《國務院辦公廳關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》，《通知》要求近期對各類職業資格相關活動進行集中清理規范。筆者認為，針對當前的職業資格證書制度運行中存在的失范狀況，首先需要研討的問題在于，如何正確認識職業資格證書設置制度，職業資格證書設置的標準和范圍如何確定，職業資資格證書設置制度中應當遵循哪些法律原則。

二、我國職業資格證書設置制度的法理分析

（一)職業資格證書設置制度的法律定位

1.職業資格證書設置制度的內涵

作為一種強制性的行業準入的事前監管措施，職業資格證書制度是行政機關基于申請人的申請，經依法審查，通過考試考核的方式，賦予其相應的資格資質，準許其從事一定經營活動的具體行政行為，屬于行政許可的范疇。相應的，職業資格證書的設置應當屬于行政許可的設定，適用《行政許可法》第十二條第三項資格資質方面的規定。依據該規定，許可申請人從事的職業直接關涉公共利益，因而國家要求從事這些職業或行業的公民和組織具備特殊的資格和條件。在這一領域設定許可，立法目的在于提高從業水平或者某種技能、信譽。目前我國公民的職業資格許可主要有兩類：一類是特殊行業的職業資格許可。比如執業醫師資格證，執業醫師法規定，國家實行醫師資格考試制度。另一類則由國家勞動部門劃定職業目錄，設置職業資格。勞動法規定，國家確定職業分類，對規定的職業制定職業技能標準，實行職業資格證書制度。［2］無論是上述兩類職業資格的哪一種情形，都應當將其作為行政許可行為對待，理由在于，設置職業資格是該行業專業技術人員上崗工作的前提條件，未取得相應的職業資格證書則不具備在該特定行業工作的可能。例如，未取得執業醫師資格證書，而從事醫療活動的，將被取締，需要承擔相應的法律責任，情節嚴重的甚至可能構成犯罪，需要承擔刑事責任。換個角度來說，如果設置有關職業資格并非進入有關工作崗位的必要條件，只是對從業者專業技術水平的甄別鑒定評判，獲得有關職業資格證書只是為了更加勝任工作崗位的要求，這種類型的職業資格的設置則應當屬于行政確認、行政指導的范疇。

2.職業資格設置的制度設計

我國現行職業資格設置制度的主要法律依據來自于《勞動法》、《促進就業法》、《行政許可法》及有關的單行法律法規。1995年的《勞動法》規定，國家通過各種途徑，采取各種措施，發展職業培訓事業，開發勞動者的職業技能，提高勞動者素質，增強勞動者的就業能力和工作能力。國家確定職業分類，對規定的職業制定職業技能標準，實行職業資格證書制度，由經過政府批準的考核鑒定機構負責對勞動者實施職業技能考核鑒定。2007年的《促進就業法》第五十一條規定，國家對從事涉及公共安全、人身健康、生命財產安全等特殊工種的勞動者，實行職業資格證書制度，具體辦法由國務院規定。2003年的《行政許可法》規定法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可。1995年的《勞動法》的立法目的主要在于提高勞動者專業技能，通過專業培訓，核發職業資格拓寬社會的就業渠道，對職業資格制度本身是否屬于行政許可并沒有明確化。2007年的《促進就業法》明確只是對特殊工種，需要設置職業資格，采用行政許可的監管措施。根據后法優先于前法的一般原理以及行政許可設定法定原則的要求，當前的職業資格制度應當作為行政許可措施看待，設置職業資格的依據只能是法律、行政法規。效力位階相對較低的部門規章、地方性法規及地方政府規章及其他規范性法律文件則不具備設置職業資格的立法權限。按照行政許可法第十二條的規定，提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項可以設定行政許可。第十二條用語的措辭是對該類事項可以設定而非必須設定。依據行政許可法第十三條的規定，如果能夠借助市場調節、行業自律、自主決定、政府事后監管能夠有效規范的，可以不必設立行政許可。《行政許可法》的規定與《促進就業法》的相同點在于，僅對特定的工作崗位需要設置職業資格，而且具體到哪些工作崗位需要設置職業資格都只做了原則性概括性的規定。

（二)職業資格證書設置制度的價值取向作為行政許可措施的職業資格證書制度，設置的范圍確定問題，實質是國家運用公權力對社會經濟生活的介入干預。國家公權力是否需要對社會經濟事務進行干預以及干預的程度和廣度界限如何確定，對這個問題的看法經歷了一個演變的過程。在自由競爭資本主義時期，西方國家曾經一度將“管的越少的政府才是最好的政府”奉為圭臬，認為政府僅僅扮演消極的守夜人的角色就足夠，換言之，一個好政府，架構上是精小而有效率，經濟上采取放任而不干預的政策。隨著社會結構的復雜化，福利國家理念的興起，法律的社會本位價值觀的認同，政府對社會經濟事務的干預范圍越來越廣，程度在逐步加深。對關涉公共利益的事項，設定行政許可，采用這種成本高昂的監管措施保障社會的公共安全，已經成為國際社會行政法的共同發展趨勢。［3］在各國運用行政許可措施的過程中，都不可避免的面臨一個具有普遍性的難題，即行政許可設定的范圍界限如何劃定，在可以設定也可以不必設定的情況下，應當做怎樣的取舍，這是一個十分糾結而又不能回避的問題。具體到職業資格證書制度，哪些行業領域需要設立職業資格，哪些則不需要，按照我國現行的法律規定，其實是非常模糊的。一張小小的職業資格證書反映了政府公權力與私人權益的博弈，行政干預與市場自身調節之間的互動，國家立法機構和行政機構之間的權限分配。筆者認為，職業資格證書設置過程中需要考慮的價值訴求包括：社會的公共利益，行業自身發展的需求，專業技術人員求職晉級的需求，行政成本與效益的考量。如何在這些價值需求中綜合考慮，統籌兼顧，尋找一個較為理想的平衡點，這應當是完善我國職業資格設置制度的宗旨所在。

三、完善我國職業資格證書設置制度的路徑

如前文所述，面對職業資格證書制度實施過程中出現的問題，2008年1月7日，國務院公布下發了《國務院辦公廳關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》，通過集中清理來達到糾偏的效果。國務院的文件可以在短時間內達到立竿見影的效果，但是考慮到職業資格證書制度專業性、技術性的特征及社會經濟發展的階段性的規律，構建常態化、規范化、制度化的保障機制或許更能有效地引領中國的職業資格證書制度走向高效、必要、經濟的發展道路，達到與時俱進的效果。事實上，在制定《行政許可法》時，立法已經明確將事前的論證機制和事后的定期評價機制，作為確保行政許可事項符合社會經濟科學發展規律的動態矯正措施。有鑒于此，將事前的論證機制和事后的定期評價機制引入職業資格證書設置制度，不失為一條合理且可行的路徑。

1.事前論證機制

按照《行政許可法》的規定，在起草法律法規草案設置職業資格時，應當通過論證會、聽證會等形式廣泛聽取社會公眾的意見。在實踐中，論證會（論證會與一般意義的座談會的界限相當模糊，二者的區別更多停留于理論意義的層面）通過邀請有關專家對草案內容，尤其是一些帶有技術性的問題的必要性、可行性、科學性進行研討論證，得出評估結論，供起草單位和制定機關參考。論證會發揮的往往是立法咨詢介紹的功能，對立法進程的實際影響力是有限的。立法聽證會由法案的起草單位主持，由代表不同利益的雙方或多方參加，從不同的立場對草案內容的必要性、合理性等進行辯論，起草單位根據辯論結果，確定草案的內容走向。與論證會相比，立法聽證會透明度高，對問題的調查可以更加深入、更加充分。［4］對是否需要設置職業資格的問題進行聽證，讓政府部門、行業團體、用人單位、勞動者代表及其他利害關系方充分闡述意見，發表看法，讓是否設置職業資格的意見分歧得到充分的暴露，讓職業資格證書設置的必要性、可行性得以凸顯。此外，還可以將草案印發各有關部門和單位，書面征求意見，或者將草案在報紙或者其他媒體尤其在互聯網上刊登，向全社會征求意見，借此集思廣益。

2.定期評價機制

與事前論證機制相比，《行政許可法》規定的定期評價機制是行政許可事項是否具有必要性、可行性的事后動態矯正措施。在職業資格證書制度實施的過程中，通過定期評價機制的運用，可以以收集到的正面及負面信息為依據，對職業資格設置的必要性進行考量，及時的終止、變更已經設置的職業資格。為了在職業資格證書制度中充分發揮定期評價機制的功能，有必要盡快出臺統一的許可評價制度立法，作為《行政許可法》的配套制度。在許可評價制度立法中，首先需要嚴格規定評價機制的啟動時限，不能讓定期評價變成遙遙無期，形同虛設。［5］其次，需要擴大公眾參與評價的深度和廣度，在定期評價機制中，需要充分發揮行業協會、社會團體的作用。每一個普通的社會公眾由于所處的閱歷經歷不同、地位不同，他們的利益和觀念必然具有多元性，這種多元化的利益訴求為立法機構得出最終評價結論提供參考。同時，社會公眾是一個分散的群體，彼此缺乏組織和協調，僅僅依靠個人難以有效地通過行政許可評價體系來維護自身的合法權益。因此，必須通過建立相關協會等群眾自治性組織，設立自身利益代言人進行行政許可實施意見的表達。［6］結語我國職業資格證書制度尚處于起步階段，客觀的講，從理論指導到實踐運用都還有很多問題需要思考，需要探索。往者不可諫，來者猶可追，制度從無到有，從不完善到完善，或許這就是法治進程的必由之路。