漁業捕撈行政許可研討范文
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我國自改革開放以來，特別是1985年3月11日中共中央、國務院發出《關于放寬政策、加速發展水產業的指示》的文件后，漁業發展取得了突飛猛進的成就，成功實現了由捕撈為主向養殖為主的歷史性轉變。據統計，從1989年以來我國的水產品產量已經連續20年居世界首位，2002年起，我國水產品的出口額亦位列世界第一，目前我國的養殖魚類產量已占全球產量的20%。2008年我國水產品養殖產量為3412萬噸，與捕撈產值之比為70比30，當年我國漁業的總產值為5520.64億元人民幣。④但是，當前我國漁業發展卻面臨著諸多問題，如酷漁濫捕、竭澤而漁造成漁業資源的嚴重破壞，水域生態環境污染和破壞影響了漁業資源的生長條件，水域圍墾與河湖水工程或設施對內陸水域魚類資源造成嚴重影響等。⑤近年來，漁業發展過程中最為突出的問題是近海漁業資源減少，捕撈成本升高。近海漁業資源減少的原因是多方面的:首先，我國在上世紀實施休漁政策前，由于缺乏漁業資源的保護意識，對魚類進行過度捕撈，致使海洋資源直到現在也難以恢復。其次，隨著現代科技廣泛運用到漁業捕撈中，漁業捕撈技術和設備日益先進，從而加劇了對漁業資源的過度捕撈。再次，沿海地區經濟的快速發展占用了大量的灘涂和淺海水域，導致漁業養殖水面大量喪失。最后，全球公海競爭日趨激烈，致使國內傳統作業漁場大幅縮小。有關資料顯示，目前世界上已有100多個國家宣布了200海里專屬經濟區，100多個國家對大陸架外部界限采取了各取所需的態度，致使海域劃界糾紛迭起，雙邊矛盾和多邊矛盾不斷產生，其本質是對海洋資源的爭奪。⑥由于過度捕撈的惡果短時間內難以恢復，作業漁場的日益喪失，近海漁業資源逐漸減少，在春季我國很多地方的漁船為減少損失只能“趴港”，出現了“半年閑”的現象，捕撈成本因此大幅提高。⑦上述問題的存在導致漁業資源不斷衰退，漁業養殖與捕撈的各項指標難以實現，這些問題均與現行漁業捕撈行政許可制度不完善有著直接的關系。實踐經驗表明，在法律上完善漁業捕撈行政許可制度，是確保國家對漁業實施有效管理的關鍵。
二、我國漁業捕撈行政許可的特征和性質
漁業捕撈是指通過投入漁船、漁具和勞動力等生產要素，在一定資源量的漁場捕撈水生生物資源的經濟活動。漁業捕撈行政許可是漁業行政主管部門及其漁政漁港監督管理機構為控制捕撈強度、合理利用漁業資源所采取的一項重要行政管理措施。我國《漁業法》第23條第1款中規定:“國家對捕撈業實行捕撈許可證制度。”由此，我國在法律層面上確立了漁業捕撈的行政許可制度。⑧根據我國《行政許可法》第2條的規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。⑨漁業捕撈行政許可是指漁業行政機關依據行政相對人的申請，準許其從事漁業捕撈活動的具體行政行為。因此，漁業捕撈行政許可有其自身的特征和性質。實務研究余秀寶李璇我國漁業捕撈行政許可問題探討⑦⑧⑨據《半島都市報》2009年2月16日報道，黃海水產研究所等單位的調查顯示，近年來，青島近海若干名貴的魚類資源如大黃魚、真鯛等已經絕跡，木葉鰈、烏賊、孔鰩等已形不成漁汛。雖然近年來通過增值放流等方式使得漁業資源有所恢復，但從2006年開始，青島近海幾乎沒有形成較大的漁汛。另據《威海晚報》2011年6月2日報道，威海近海的漁業資源幾乎被耗光，相關部門即使采取人工造礁、放流等形式對近海漁業資源進行修復，也難以從根本上解決問題，漁民或因此而轉產。在1986年《漁業法》頒布之前，國務院于1979年頒布的《水產資源繁殖保護條例》第一次以行政法規的形式創設了漁業行政許可制度。該《條例》第17條第1款規定:“各級水產行政部門及其漁政管理機構，應當切實加強對水產資源繁殖保護工作的管理，建立漁業許可證制度，核定漁船、漁具發展數量和作業類型，進行漁船登記，加強監督檢查，保障對水產資源的合理利用。”當然，當公民、法人或者其他組織向行政機關申請從事特定活動時，行政許可機關可能作出三種決定，即“準予決定”、“不準予決定”和“部分準予部分不準予決定”，但無論哪種決定均是行政許可決定，唯有如此理解，才能與《行政復議法》和《行政訴訟法》的相關規定保持協調統一。是故，我國《行政許可法》第2條對行政許可的界定只著重于“準予決定”而忽略了其余兩種“決定”，可謂是一大憾事，因本文主旨所限，此處不予展開論述。
(一)漁業捕撈行政許可的特征
1.漁業捕撈行政許可的交互性漁業捕撈行政許可是根據行政相對人的請求進行的，不存在行政許可機關單方面作出決定的情形。而在漁業捕撈行政處罰中，如漁業行政機關對違反《漁業法》等法律、法規相關規定的行為人吊銷捕撈許可證的行為，就無需行政相對人的請求，漁業行政機關單方面作出即可。
2.漁業捕撈行政許可的被動性這是因為漁業捕撈行政許可必須依行政相對人的申請進行，漁業行政機關不會主動為相對人頒發一個捕撈許可證，只有當行政相對人提出申請后，漁業行政機關才會對符合條件的申請人頒發捕撈許可證。而漁業捕撈行政處罰則是由漁業行政機關(或被授權的組織)主動進行的，如對違法捕撈的行為進行罰款、沒收漁具等。
3.漁業捕撈行政許可的授益性漁業捕撈行政許可引起的法律后果是行政機關準予行政相對人從事漁業捕撈活動，行政機關的許可行為使得行政相對人獲得捕撈漁業資源的權利，從而免除其不得任意捕撈漁業資源這種不作為的義務，而漁業捕撈行政處罰如吊銷捕撈許可證則是對行政相對人權益的剝奪。
4.漁業捕撈行政許可的要式性漁業捕撈行政許可是一種要式行政行為，要式行政行為是指行政行為的作出必須遵循法定的程序并具備一定的書面形式。我國《行政許可法》第39條規定:行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋本行政機關印章的行政許可證件。《漁業法》規定了漁業捕撈許可證發放的程序和形式。
(二)漁業捕撈行政許可的性質
1.漁業捕撈行政許可是一種無條件放棄的許可無條件放棄的許可亦即權利性許可瑏瑠，是指行政相對人取得許可后，得依其自由意志決定是否行使該許可所賦予之權利或資格。無條件放棄的許可與附條件放棄的許可相對，附條件放棄的許可亦即附義務的許可，是指行政相對人取得許可后，必須在一定期限內行使該許可，否則將被課以法律責任。盡管我國《漁業法》第25條規定:“從事捕撈作業的單位和個人，必須按照捕撈許可證關于作業類型、場所、時限、漁具數量和捕撈限額的規定進行作業，并遵守國家有關保護漁業資源的規定，大中型漁船應當填寫漁撈日志。”但是，此條規定并不是行政相對人不進行漁業捕撈(即不行使漁業捕撈許可所賦予的捕撈漁業資源的權利)所應承擔的義務，而是行政相對人在漁業捕撈作業過程中所應承擔的義務，漁業捕撈行政許可仍是一種權利性許可。瑏瑡
2.漁業捕撈行政許可是一種附期限許可以行政許可的存續時間為標準，可分為長期性許可與附期限許可。長期性許可是指長期持續有效的許可(若行政相對人放棄許可或者因法定事由被主管機關吊銷許可證的則例外)。附期限許可是指被授予的許可只在一定期限內有效，逾期則不具有法律效力。2007年修訂的《漁業捕撈許可管理規定》(下稱《規定》)第32條對漁業捕撈許可證的有效期限作了規定。
3.漁業捕撈行政許可是一種非排他性許可非排他性許可是指行政相對人獲得許可后，并不能排除其他行政相對人獲得該項許可。漁業捕撈行政許可的申請人只要符合法定條件，即可獲得漁業捕撈許可證。
三、我國漁業捕撈行政許可存在的問題
(一)漁業捕撈行政許可的主體及其存在的問題根據我國《漁業法》第23條的規定，漁業捕撈行政許可主體包括國務院漁業行政主管部門和縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門，不同的許可主體擁有不同的捕撈許可證發放權限。國務院漁業行政主管部門對下列三類捕撈作業實施許可:海洋大型拖網、圍網作業，到我國與有關國家締結的協定確定的共同管理的漁區從事捕撈作業，到公海從事捕撈作業。縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門對前述三類作業類型之外的捕撈作業實施許可。瑏瑢《規定》第19條還確定了以下幾種作業也需國務院漁業行政主管部門許可，分別是到南沙海域、黃巖島海域作業的;跨海區界線作業的;到特定漁業資源漁場、水產種質資源保護區作業的;因養殖或者其他特殊需要，捕撈農業部頒布的有重要經濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體的;因教學、科研等特殊需要，在農業部頒布的禁漁區、禁漁期從事捕撈作業的。漁業捕撈行政許可機關這種“多頭”作業雖然便利了行政相對人，分散了行政機關的職權，但不利于漁業捕撈許可標準的統一掌握和實施，影響執法的統一。
(二)漁業捕撈行政許可的內容及其存在的問題根據我國《漁業法》第25條和《規定》第18條的規定，漁業捕撈行政許可的內容包括:作業類型、場所、時限、漁具數量及規格、捕撈限額、捕撈品種等。漁業捕撈行政許可的作業類型分為刺網、圍網、拖網、張網、釣具、耙刺、陷阱、籠壺和雜漁具(含地拉網、敷網、抄網、掩罩及其他雜漁具)共9種。漁業捕撈許可證核定的作業類型最多不得超過其中的二種，并應明確每種作業類型中的具體作業方式。拖網、張網不得與其他作業類型兼作，其他作業類型不得改為拖網、張網作業。關于漁業捕撈行政許可的場所，《規定》將海洋捕撈作業場所分為A類漁區、B類漁區、C類漁區和D類漁區四類。瑏瑣關于漁業捕撈行政許可的時限，《規定》第32條規定:“海洋漁業捕撈許可證和內陸漁業捕撈許可證的使用期限為5年。其他種類漁業捕撈許可證的使用期限根據實際需要確定，但最高不超過3年。”現行漁業捕撈許可證的限制條件過多，捕撈許可證登記的主要內容應是持證人的信息、分配給持證人的漁船功率指標、受過行政處罰的記錄等。對作業類型、生產海域、捕魚方法的限制不利于生產力的發展。從法律上講，對全國各地千變萬化的漁具漁法給出準確的定義、統一的名稱也是不現實的，難以操作。對于有害的、要取締的漁具漁法應該在處罰條款中規定。瑏瑤
(三)漁業捕撈行政許可的程序及其存在的問題國務院漁業行政主管部門審批的捕撈作業，行政相對人申請許可證時并非直接向國務院漁業行政主管部門提出申請，而是首先向省級人民政府漁業行政主管部門申請，省級人民政府漁業行政主管部門自申請受理之日起20日內完成審核后報農業部審批。農業部自收到省級人民政府漁業行政主管部門報送的材料之日起15日內作出是否發放捕撈許可證的決定。若申請人是中央直屬單位，直接向農業部提出申請，農業部自申請受理之日起20日內作出是否發放捕撈許可證的決定。瑏瑥向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門申請漁業捕撈許可證的，依照《行政許可法》的相關規定進行。大多數的漁業捕撈行政許可由多級行政機關逐級審核，其許可程序冗長，漁業捕撈行政許可的層層審批直接導致行政相對人申請許可證成本的增加。同時，層層審批環節極易導致“權力尋租”行為的發生，從而滋生腐敗。
(四)漁業捕撈行政許可證的效力及其存在的問題瑏瑦漁業捕撈行政許可證的效力包括時間上的效力和空間上的效力兩方面，空間上的效力涉及法律的地域效力問題，筆者不予過多闡述，本文著重論述漁業捕撈行政許可的時間效力問題。《規定》第32條規定:“海洋漁業捕撈許可證和內陸漁業捕撈許可證的使用期限為5年。其他種類漁業捕撈許可證的使用期限根據實際需要確定，但最高不超過3年。”由此，我國根據不同種類的漁業捕撈許可證將捕撈許可證的有效期限分別定為5年和3年以內，在其他種類漁業捕撈許可證的使用期限問題上具有一定的靈活性和可操作性，從而確立了海洋漁業捕撈和內陸漁業捕撈的許可證與其他種類漁業捕撈的許可證具有不同的有效期限的制度，在一定程度上發揮了漁業捕撈許可的時效性作用，對漁業資源的合理配置和漁業的可持續發展產生了積極的影響。但是，無論是海洋漁業捕撈還是內陸漁業捕撈，都具有不同的作業類型，包括刺網等九種。海洋漁業捕撈多以海洋機動漁船拖網作業、燈光圍網作業為主，而內陸漁業捕撈多以流刺網或鉤釣作業為主，不同作業類型所用的設備、投入的資金以及人力大相徑庭，對漁業資源的捕撈程度、對漁業環境的破壞程度也不可同日而語，將海洋漁業捕撈許可證和內陸漁業捕撈許可證的有效期限均定為5年，“采取統一的有效期，雖然方便了捕撈許可證的發放工作，但在一定意義上講，卻抑制了捕撈許可在調控捕撈強度方面其功能作用的充分發揮。”瑏瑧另外，相同有效期的規定使得二者在相同期間內享有同等捕撈的權利，不僅不利于充分保護漁業資源，而且也悖于公平、公正的原則。瑏瑨《規定》第33條規定:“使用期一年以上的漁業捕撈許可證實行年度審驗(年審)制度，每年審驗一次。公海漁業捕撈許可證的年審期為二年。漁業捕撈許可證的年審工作由發證機關負責，也可由發證機關委托申請人戶籍或企業所在地的縣級以上漁業行政主管部門負責。”雖然相較以前的海洋和內陸水域捕撈許可證每年進行一次年審的規定更為科學瑏瑩，尤其是方便了公海漁業捕撈的作業，瑐瑠但在實踐中，“一年一度的捕撈許可證年審，則變為只是每年征收漁業資源增殖保護費的一種手段。國家各項法律、法規及行政規章制度的制定，都應以廣大人民群眾的最大利益為出發點。在規定捕撈許可的有效期限時，同樣不能只考慮發證機關的工作方便，而應充分考慮廣大捕撈生產者的利益。”瑐瑡
四、完善我國漁業捕撈行政許可的建議
(一)轉變漁業捕撈管理的方式我國《漁業法》第1條規定:“為了加強漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，發展人工養殖，保障漁業生產者的合法權益，促進漁業生產的發展，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法。”從一定意義上說，我國漁業捕撈管理(包括漁業捕撈行政許可)還停留在幫助和鼓勵漁業生產者進行生產的階段，處于美國上世紀七十年代以前的水平。美國在1976年前漁業管理的目的是發展漁業生產，滿足市場需要。1976年后，美國頒布了《漁業保護和管理法》并開始實施。該法提出了漁業管理措施，將重點轉移到漁業的綜合管理和科學研究上。一方面限制外國漁船作業，控制本國漁船數量及作業天數，降低捕撈強度，保護水域環境和珍稀野生動物，改善生態環境。1996年修改后的《漁業保護和管理法》更加明確了控制捕撈強度的條款。另一方面加大了漁業科研的力度，強調為漁業生產管理、漁業政策等服務。瑐瑢美國漁業管理已實現了由生產型向管理型的轉變。美國的上述做法值得我國借鑒，以完善我國包括漁業捕撈行政許可在內的漁業管理制度。
(二)明確漁業捕撈行政許可的目的我國《漁業法》第21條規定:“國家在財政、信貸和稅收等方面采取措施，鼓勵、扶持遠洋捕撈業的發展，并根據漁業資源的可捕撈量，安排內水和近海捕撈力量。”由此可以看出，我國漁業捕撈行政許可的首要目的是鼓勵、扶持捕撈業的發展，其次才是根據漁業資源的可捕撈量安排捕撈力量。而美國《漁業保護和管理法》第一章即規定其立法目的首先在于“采取果斷的行動來保護管理美國的漁業資源”。這里所指的漁業資源不僅包括漁業資源本身，還包括它的棲息地;不僅指二百海里專屬經濟區內的魚，也包括二百海里外溯河性魚類。其次，它的目的才是“鼓勵開發未充分利用的漁業資源”，并且是以最佳產量模式來發展生產。然后，該法在總的指導方針中指出“要促進并保持漁業資源的生物多樣性”，漁業要從長遠的、全局的利益出發來開發利用。美國在《漁業保護管理標準》第1條中又指出:漁業保護措施就是要防止過度捕撈促使漁業生產達到最佳效應。由此可知，美國漁業立法的原則是按漁業資源自身的規律來制定，即以漁業資源自身的再生特性來安排捕撈生產，從而真正達到漁業生產的可持續發展。瑐瑣盡管截至目前，我國已經實現了養殖量大于捕撈量的轉變，但面對漁業發展過程中出現的種種問題，應明確漁業捕撈行政許可的目的，以保護漁業資源為首要目標。
(三)提高漁業捕撈行政許可執法人員的素質隨著我國漁業管理法律法規的逐步健全，漁業管理活動中無法可依的局面基本上已不存在。但是，現階段我國包括漁業捕撈行政許可執法人員在內的漁業管理隊伍素質整體不高，尤其是既懂漁業方面的技術問題又懂法律知識的執法人員十分匱乏，致使在管理活動中不時出現違法的情形。因此，培養或引進一批漁業知識和法律知識兼具的執法人員顯得尤為迫切。
(四)加大對無證捕撈行為人的處罰力度當前，我國對無證捕撈行為人的處罰力度和對違反捕撈許可證關于作業類型、場所、時間和漁具數量的規定進行捕撈的行為人的處罰力度嚴重失衡。《漁業法》第41條規定:“未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，并處十萬元以下的罰款;情節嚴重的，并可以沒收漁具和漁船。”第42條規定:“違反捕撈許可證關于作業類型、場所、時限和漁具數量的規定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可以并處五萬元以下的罰款;情節嚴重的，并可以沒收漁具，吊銷捕撈許可證。”由于無證捕撈的行為人沒有捕撈許可證，所以無法處以行為罰，即無法吊銷捕撈許可證;而持證人違法捕撈的卻可以吊銷其捕撈許可證。盡管法律規定對無證捕撈的行為所處的罰款高于對持證違法捕撈行為所處的罰款，但實踐中對兩種違法行為所處罰款的數額往往差距不大。同時，無證捕撈行為人由于沒有漁業捕撈許可證從而輕松逃避漁業資源費用的繳納。這些都使得對無證捕撈行為人的處罰輕于持證違法捕撈行為人的處罰。另外，我國對無證捕撈行為人的處罰側重于財產罰，這對在經濟上本身處于弱勢地位的漁業捕撈者來講有時收效甚微，因為即便行政機關處以高額罰款，無證捕撈行為人往往也沒有足夠的財力繳納罰款，從而使這種財產罰形同虛設。因此，筆者認為，為改變這種現狀，切實有效打擊無證捕撈行為，真正將漁業捕撈行政許可的目的落到實處，設立自由罰顯得尤為必要。
(五)創新漁業資源捕撈權的取得方式對一些特殊漁業資源的捕撈可通過招標、拍賣等方式獲取捕撈權，再為獲得漁業資源捕撈權的捕撈人員發放捕撈許可證。當然，并不是任何人均可參與招標或拍賣，有權參與招標或拍賣的對象應該作出嚴格的限制。通過招標或拍賣所得的價款可用于修復受破壞的漁業資源、漁業資源的增殖保護以及漁業資源管理等，從而促進漁業資源的可持續發展。
