重構行政立法聽證制度研究范文

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2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行15年來的首次修改。此次修改著重強調對于立法權的規范和對立法程序價值的重視。全國人大在此次《立法法》修改中對于立法聽證制度的重視，既是以科學立法程序保障立法質量的路徑規劃，亦是增強立法過程民主性、主動回應社會公眾對立法過程關注的制度建構。本文將著眼于行政立法過程中的聽證制度，明確其程序價值，梳理其現實困境，并為解決其現有問題提供一些可能的建議。

一、行政立法聽證制度的背景———立法博弈過程

在傳統的國家權力劃分中，立法權歸屬于民選的權力機關。但是，隨著現代社會管理事務的日趨繁雜，行政事務對于專門技術人才的要求和及時回應社會問題的現實挑戰，傳統意義上的議會保留原則受到挑戰。行政機關被授權對于社會管理中的細則性、專門性和時效性較強的問題制定相關法規，行政立法隨之產生。①在我國行政權強勢的大背景下，行政立法更是整個立法領域中不容忽視一個的重要部分。立法的過程本身是一個權力和利益的分配和平衡的過程。而行政立法過程中存在著更為豐富和復雜的多方博弈，它牽涉到各方利益主體，深刻地影響著法制建設的執法環節與司法環節，更進一步關系到社會矛盾能否得到有效化解。客觀地講，博弈本身不會帶來立法的失衡和混亂，相反，博弈不充分才會帶來一部帶有遺憾的法律。如果法律規則未曾經過充分博弈，不同主體不能在規則本身中反映自己的利益訴求，便會在規則實施過程中追求實現自己的利益。缺乏一定共識的法律一旦實施，很可能造成明規則失效而潛規則盛行，甚至可能帶來執法、司法的低效和官員的腐敗。而要實現立法過程中的充分博弈，便不能忽視在立法過程中實現程序價值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案進一步健全了立法起草、論證、審議機制，完善法律草案公開征求意見的規定。程序的意義在于保障各方利益和聲音在立法過程中受到充分的重視，以及在立法結果中得到合理的反應。立法聽證制度正是這樣一種試圖溝通“廟堂之高”和“江湖之遠”的制度設計。

二、行政立法聽證制度的價值功能

立法聽證制度最初發軔于美國，其注重在行使權力進行立法活動的過程中聽取利害關系人和社會公眾意見。②其核心在于持有不同意見的各方充分辯論，從而得出各方都易于接受的最終方案。這與行政立法的“博弈”要求不謀而和。具體觀察我國的行政立法現狀，聽證制度還有如下的諸多現實意義。

(一)彌補行政立法的民主性缺陷

傳統的立法權歸屬于民選產生的權力機構，因此立法過程可以相對充分地展現民眾意愿。但是在行政立法過程中，掌握立法主導權的行政機關多由專業人才而非民選代表組成，而行政立法的專業性也使得行政機關對民眾意見多有排斥。在我國實踐中，民眾多是行政立法博弈局中弱勢的一方。而立法聽證制度有利于行政機關主動回應民眾對立法過程的關注，彌補行政立法本身存在的民主性缺陷。

(二)突破“部門利益法制化”困局

行政立法多由個別行政機關主導，不可避免地存在部門利益保護傾向。聽證制度則能在一定程度上抑制行政機關在立法中保護部門利益的沖動，讓立法真正服務于更多人的利益，從而突破“部門利益法制化”的困局。

(三)降低法律的實施成本

法律實施的效果幾何在很大程度上取決于民眾對于立法質量的信任、對于法律的信仰和遵從。通過舉行立法聽證會讓社會各方得以充分地參與立法過程，這一過程本身就是最好的普法活動，有利于促進各方對于具體法規的共識，降低法律實施中執法、司法環節的成本。

三、現狀和存在的問題

立法聽證制度最初出現在我國可以追溯到1996年出臺的《行政處罰法》，這是我國法律體系第一次以法律形式對聽證制度進行規定。1999年廣東省人大常委會舉行了我國第一次立法聽證活動。2000年通過的《立法法》第34條則以明確的條文規定宣告了立法聽證制度在我國的正式確定。③

(一)行政立法聽證具體規則缺位

目前《立法法》的修改只是原則性地規定了在法律案起草中應當聽取各方意見，可以采取聽證會的形式，仍缺乏一些具體、細致的程序安排。失去了程序的制約，聽證制度不僅難以發揮其本身的程序價值，而且極易受機關或個人意志左右而被篡改，處于一種不確定的非法治狀態。各地方政府在實踐中“摸著石頭過河”，并沒有“放諸四海皆準”的操作方案。使得實踐中的立法聽證制度時常處于一種混亂狀態，有損民眾參與積極性，違背立法聽證制度的初衷。

(二)立法聽證會的主持人和參與者資格制度存在瑕疵

我國行政立法聽證的組織工作基本上被視作行政機關的工作任務。因此，聽證會由行政機關全權安排，聽證主持人和參加聽證會的代表也由行政機關自行決定進行邀請。在實踐操作中，地方政府部門在選擇聽證會主持人時往往讓行政部門工作人員來擔任主持人，這有損主持人角色的獨立性。無獨有偶，立法聽證的參與者遴選資格也不夠明確，一些行政機關在確定聽證會參與人選時存在很大隨意性，使人質疑聽證會能否反應各方利益和聲音。

(三)行政立法聽證結果難以得到回應和重視

立法聽證過程中所提出的意見能否真正得到落實，民眾的訴求能否真正得到有關部門的回應，是立法聽證實踐中所遭遇的嚴重問題。筆者認為，如果立法聽證會提出的建議沒有得到政府部門真正的重視，無論立法聽證的過程如何合理，其結果也是南轅北轍，無功而返。

四、完善行政立法聽證制度的可能路徑

(一)細化行政立法聽證程序的規則雖然新《立法法》高度重視立法聽證制度的程序價值，但是我國法律對于這一制度的規定多是粗線條的原則性規定。下一步，應以更細膩的立法技術對各地行之有效的行政立法聽證程序規則予以法律形式的支持，盡快在《立法法》等較高效力的立法中明確一套統一的行政立法程序規則，這套規則應涵蓋聽證的提出、前期準備工作、主體信息對等、聽證會舉行等方面。

(二)明確聽證主體資格的確定辦法

對于聽證主持人的選擇，美國聯邦行政程序法固定了一套獨立的通過文官考試選拔一批行政聽證主持人的方法。④在聽證會參與者資格方面，我們可喜地看到廣州市已經制定了《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》，此辦法規定了“聽證代表應當年滿18周歲，具有完全民事行為能力，而且不屬于國家機關或具有管理公共事務職能的組織的在職工作人員。而聽證代表可以通過個人報名遴選、委托有關社會團體推選、聽證機關邀請等方式產生”。⑤

(三)對聽證結果的監督

要讓立法聽證真正落到實處，有必要將聽證結果以公開透明的方式向社會公布，形成對行政機關回應聽證會意見的有效監督。筆者認為現階段應當充分發揮新聞媒體的監督作用，以對行政機關形成適當壓力。除此之外，人大和政協也應充分發揮其監督職能，關注行政機關是否及時、全面地回應了立法聽證會提出的意見和建議。五、結語隨著我國經濟社會的快速發展和全面深化改革工作的推進，國家治理體系和治理能力現代化的要求日益迫切。新條件下的行政立法工作面臨著巨大的挑戰，而在我國剛剛實踐二十余年的行政立法聽證制度成為這一時期溝通社會不同社會群體利益和聲音的重要渠道，可謂“生逢其時”。而要發揮行政立法聽證制度規范立法博弈、提高立法質量、深化立法宣傳等等價值，不僅需要生活在這個社會中的現代公民展現出推進法治的智慧和勇氣，更需要我們學會在博弈和妥協中進步。重構行政立法聽證制度的美好愿景，讓立法充分反映人民聲音。

［注釋］

①鄒君．論我國地方行政立法聽證制度［D］．江西師范大學，2013．

②彭宗超，薛瀾，沈旭輝．國外立法聽證制度的比較分析［J］．政治學研究，2003(1)．

③曾哲，肖進中．我國立法聽證制度的困境反思與進路完善［J］．江漢學術，2015(4)．

④汪全勝．美國行政立法聽證制度探究［J］．行政法學研究，2001(3)．

⑤陳家剛．程序民主的實踐———中國地方立法聽證規則的比較研究［J］．政治學研究，2014(3)

作者：王任超 單位：松陽縣第一中學