鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系歷史沿革及其啟發(fā)范文
本站小編為你精心準(zhǔn)備了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系歷史沿革及其啟發(fā)參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、20世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的歷史沿革
按照目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的一般觀點,傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是“國權(quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”[1]3。但到清朝末年,這種社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體,中央政府權(quán)力式微,地方勢力迅速膨脹,鄉(xiāng)紳精英階層開始走向了皇權(quán)統(tǒng)治的反面。“就當(dāng)時的政治情勢來看,主要有兩條道路可選擇:一是通過擴(kuò)大官僚政治體系,增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力,強(qiáng)化國家對社會的駕馭;二是開放部分地方政權(quán),吸收各種新興政治力量參與社會管理,實現(xiàn)社會政治秩序的整合。對清朝政府而言,前者固然為上策,但已沒有足夠的力量去實現(xiàn);選擇后者,雖然并不情愿,但又有不得不為之勢”[2]724-741。因此,我國進(jìn)入20世紀(jì)以后,“從形式上看,辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志,也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治”[3]242。
(一)晚清至民國時期倡導(dǎo)推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
光緒三十五年(1909年),晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》規(guī)定:城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為地方自治的最基層單位。其中,城市人口超過10萬人者設(shè)為“區(qū)”,城廂以外人口超過5萬人者設(shè)為“鎮(zhèn)”,5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”,分別成立“自治公所”,并選舉產(chǎn)生“議事會”和“董事會”等機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)辦理轄區(qū)事務(wù)[4]724-741。但是,“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作,以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖”[5]463,“故所謂政治者,不操于官,即操于紳,甚或操于地痞惡棍,生殺予奪,為所欲為,民之所能自存、自主、自治者,亦幾希矣”[6]184。而到1915年,袁世凱執(zhí)政期間即宣布取消“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”而實行區(qū)、村二級制,并把現(xiàn)代的警察制度首次推向基層社會,“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化,并以此來鞏固縣政權(quán)”[7]43-150。執(zhí)政后,一方面仿照蘇俄體制模式建立起了一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨裁統(tǒng)治體系,形成了從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”[8];另一方面,“國民黨實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同,都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會的控制”[9]67。總的看來,“1928年后,國民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系,而實際上自治團(tuán)體并無權(quán)力”[10]56。正如美籍華裔學(xué)者黃宗智所言:“民國時期的鄉(xiāng)是一個曖昧的單位———百戶以上村者為鄉(xiāng),百戶以下村者集為一鄉(xiāng),滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前,鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)并沒有列入縣政府的預(yù)算中,也沒有自己的收入。它們只在名義上存在,和過去的鄰閭制度一樣,真正重要的行政單位是區(qū)和村。”[11]297據(jù)1942年的粗略估計,國民黨時期區(qū)一級約需164612人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級約需686721人,保甲約需12140908人,三項合計為12992241人[12]574-587。這種惡性膨脹的無組織力量,造成了大量農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”[10]50-52,最終也吞噬了國民黨統(tǒng)治的政權(quán)
基礎(chǔ)。
(二)中國共產(chǎn)黨早期建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國共產(chǎn)黨最早建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“鄉(xiāng)蘇維埃”,其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”,是指“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力,國家行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生,各自對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督”[13]439。如在抗日戰(zhàn)爭時期,《陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)(市)政府組織暫行條例草案》規(guī)定:“鄉(xiāng)(市)人民代表會議為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān),采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制;實行男女平等,提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會上的地位;發(fā)揚(yáng)民主政治,健全民主集中制,增強(qiáng)人民的自治能力”[14]59。解放戰(zhàn)爭時期,各大解放區(qū)普遍建立了大區(qū)、省、專員公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級,其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為派出機(jī)構(gòu),“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。同時,中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織以及共青團(tuán)、婦代會、民兵、農(nóng)會等也相繼建立,從而把“一盤散沙”的億萬農(nóng)民群眾納入到國家政權(quán)組織體系中。總之,“國民黨只是建立起一個徒有其表的小王朝,中國共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗”[15]627-628。然而,“在黨與政權(quán)的關(guān)系上,由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),民主政權(quán)的作用事實上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個時期都不同程度存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象產(chǎn)生過較大的影響”[16]789。
新中國成立后,根據(jù)1950年12月由政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定:“鄉(xiāng)(行政村)的政權(quán)組織形式為人民代表會議和人民政府委員會”,其所實行的仍然是“議行合一制”。到1952年底,全國共建立了28萬個鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織。1954年9月,我國第一部憲法規(guī)定:“鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))是縣以下惟一的基層政權(quán)組織,按自然區(qū)域劃分為村民委員會和村民小組”。截止1957年底,除臺灣和西藏昌都地區(qū)外,全國建立了120753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(其中鄉(xiāng)117081個,鎮(zhèn)3672個)[17]。“盡管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題,但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。”[3]220
(三)“政社合一”體制的建立與瓦解從1958年夏季開始,全國12萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一下子被改組成了2.6萬個。同時,全國廣大農(nóng)村地區(qū)還建立起了265萬多個公共食堂,475萬多個托兒所,10萬多個幸福院,1052個民兵師,24525個民兵團(tuán),普遍實現(xiàn)了組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生活集體化[18]51。這在當(dāng)代中國乃至世界歷史上堪稱為一大“奇跡”。但是,這種暴風(fēng)驟雨式的巨大社會變革,卻讓世代沿襲傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的農(nóng)民群眾感到了極度恐慌和無所適從,尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品”[15]618。于是從1962年開始,中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落農(nóng)民讓步,全國數(shù)量由26576個增加到74771個,正式確立起了“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。直到1982年底,全國的數(shù)量仍保持在54352個,生產(chǎn)大隊為719438個,生產(chǎn)隊為597·7萬個[19]366。這一時期,“公社對農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織,將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權(quán)手里,主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配也由基層政權(quán)支配”[20]35,“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中,家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費等等,都受到公社規(guī)范的制約”[21]377。
因此,有的學(xué)者指出:“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農(nóng)村社會的治理方式。首先,它摧毀了鄉(xiāng)村社會的經(jīng)紀(jì)體制,國家完成了基層社會的官僚化和合理化,國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都直接通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹下去,鄉(xiāng)村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權(quán)的基層組織去完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除,應(yīng)該說這是時期‘國家政權(quán)建設(shè)’的一項重大成就。其次,它成功地保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定,確實使農(nóng)村社會和農(nóng)民得到了一定程度的‘實惠’。中國農(nóng)民得到了近百年來從沒有過的安定生活環(huán)境,醫(yī)療條件從無到有,教育初步普及。”[22]但是,從國家行政管理的角度看,“只是一種國家財政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”[21]200。截止1978年底,全國6.5萬多個,擁有國家干部150萬人左右;生產(chǎn)大隊70萬多個,擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬人左右;生產(chǎn)隊600萬多個,擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬人左右,三項合計為4250萬人。這幾乎相當(dāng)于一個歐洲國家的總?cè)丝?但其行政經(jīng)費支出只占全國的5%左右[23]161。而從1952年到1978年,全國農(nóng)村人口增加了3億多人,人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝,出現(xiàn)了幾億農(nóng)民在高強(qiáng)度勞動投入和過密型種植模式下,農(nóng)地報酬遞減、邊際收益率下降(甚至為負(fù)數(shù))的極端現(xiàn)象。直到十一屆三中全會召開前,“全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年收入只有70多元,有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下,平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元,有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”[24]832。因此,“這種社會組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”[25]508。
(四)“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式的確立與改革上世紀(jì)70年代末、80年代初,隨著我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的確立,體制的權(quán)威基礎(chǔ)徹底動搖了,“造成了農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散,甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài),致使許多事情無人負(fù)責(zé),不良現(xiàn)象在滋長蔓延”[24]853。1982年12月新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé),設(shè)立人民代表大會和人民政府”;第110條規(guī)定:“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,從此確立了“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式。從1983年到1985年,全國共建立起了79306個鄉(xiāng),3144個民族鄉(xiāng),9140個鎮(zhèn)和948628個村民委員會、588多萬個村民小組[18]366。
但是,這種“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式,逐漸暴露出了諸多的矛盾和問題。首先是“舊廟剛拆又添新廟,舊人未走又添新人”。如在“社改鄉(xiāng)”期間,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量增加了36786個,村民委員會數(shù)量增加了23萬多個,若按平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備20名干部計算,需要新增加國家干部735720人;若平均每個行政村配備7名干部計算,需要新增加村干部161萬人。這對于當(dāng)時我國主要以農(nóng)業(yè)稅作為財政收入來源,而村級集體經(jīng)濟(jì)正走下坡路的現(xiàn)實情況相比,顯然是不相符合的。于是從1986年開始直到1996年,全國共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量19617個,行政村數(shù)量也減少了接近10萬個。尤其是1998年以來,全國平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個,照此發(fā)展下去,預(yù)計到2010年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少至3萬個左右[26]。正如有的學(xué)者所提出的,“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生激烈的社會震蕩,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡”[27]609。
但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大,財政供養(yǎng)人員和行政經(jīng)費支出卻有增無減,“目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員共有1316.2萬人,平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部,因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)占40%左右”[28]。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡。事實上,“我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5級政府構(gòu)成的行政體系,越是到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時,政府任務(wù)和目標(biāo)就會呈幾何級數(shù)增加。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個面對上級,主要完成上級任務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)”[29]。而“目前我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,財政供養(yǎng)人員卻占到全國的71%。尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總支出中,中央財政承擔(dān)2%,省級財政承擔(dān)11%,縣級財政承擔(dān)8%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政竟然承擔(dān)了78%”[30],由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本處于“有政無財”的尷尬境地。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)債1776億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)408萬元;村一級負(fù)債1483億元,平均每個村21萬元,農(nóng)民人均負(fù)債374元[31]。據(jù)一些專家估計,目前這一數(shù)字很可能已增至6000~8000億元甚至更多。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條條”與“塊塊”分割的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。
目前我國不少地方都把“撈油水”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所(如公安、司法、工商、財政、稅務(wù)、金融、郵電、通訊、電力、醫(yī)藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業(yè)、城建、土地等)人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)收歸上級業(yè)務(wù)主管部門,而把“花錢不得利”的站所(如農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、水利、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)、計劃生育、社會治安等)甩給基層管理,結(jié)果造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎變成了“空架子”。最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化運作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。迄今為止,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍未擺脫體制的影響,“具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系,習(xí)慣于直接指揮和控制,而不善于運用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制”[25]637,而“村民自治”既受到地方行政權(quán)擴(kuò)張的壓縮,又缺乏必要的財力基礎(chǔ),基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態(tài)。因此,我國下一步如何把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為“有活力、有權(quán)威、有效能”的地方基層政府組織仍然是一大難題。
二、結(jié)論與啟示
綜上所述,“整個20世紀(jì),就是國家行政權(quán)不斷下沉,并將分散孤立的鄉(xiāng)村社會整合到國家政權(quán)體系的過程”[29]。但在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”過程中,中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機(jī)器和現(xiàn)代工業(yè)體系,造成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化的嚴(yán)重對立,致使我國建構(gòu)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動且反復(fù)無常。這充分說明了,任何政黨或政府都不可能超越“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的兩大規(guī)律:一是所謂的“帕金森定律”,即“官僚機(jī)構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性。因此,機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,是官僚機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中慣有的通病”[32]87;二是所謂的“黃宗羲定律”,即“中國歷代的稅費改革都是將雜費歸并到正稅中一起征收,但每次取消雜費后,又會孳生出新的雜費,反而會加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān),最終形成了‘積累莫返之害’”[33]。正如馬克思曾經(jīng)指出的,“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會的發(fā)展”[34]305。
那么,回顧和總結(jié)20世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的演變特點和發(fā)展軌跡,我們應(yīng)該從中得到哪些有益的啟示呢?
首先,必須認(rèn)識到,“傳統(tǒng)中國的村落,農(nóng)民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益,但看不到長遠(yuǎn)利益。更看不到共同利益,所以不能在平等協(xié)商基礎(chǔ)上建立起超過家庭的各種形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。因而,他們需要有一個‘別人’來替他們識別共同利益,并代表他們的共同利益”[36]166-167。因此,我國著名的社會活動家費孝通先生早在1940年就提出了,“鄉(xiāng)土中國要重建,必須有一個前提,那就是有一個為人民服務(wù)的政府”[37]168。可見,“我國現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織同國家政權(quán)組織一樣,都是按照馬克思、列寧主義的革命原理,在徹底打碎半殖民地、半封建的國民黨大地主大資產(chǎn)階級的反動國家機(jī)器之后,根據(jù)無產(chǎn)階級和廣大勞動人民的意志建立起來的人民民主專政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。它經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗,又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善,最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣,是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物,是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一”[24]88。如果不了解這一點,那么就有可能對下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革基本方向產(chǎn)生誤解。尤其是近年來,學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)公所制”、“縣政鄉(xiāng)派村治”等等政策主張,這不僅表明了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是“弱化”還是“強(qiáng)化”、是“自治化”還是“行政化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧,也顯示出了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能和地位認(rèn)識不清。總之,如何從建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代國家的角度,從中國的國情出發(fā),積極探索建設(shè)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,使中央自上而下的行政系統(tǒng)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有效的對接,仍然是一個需要深入研究的重大現(xiàn)實課題。
其次,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,實行地方基層政府的“善治”,是建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會公共秩序的制度保障。尤其是目前世界上,“地方基層行政單位的設(shè)置,一般都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發(fā),綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據(jù)一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[38]341。這是因為,“國家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅,甚至發(fā)展停滯;而地方行政區(qū)劃規(guī)模過大,又將導(dǎo)致政令不通,行政效率低下。而保持地方基層行政建制的適度規(guī)模,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和滿足農(nóng)民對公共品需求的制度基礎(chǔ)”[39]164。目前,我國總?cè)丝诘?3%、勞動年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%都居住在農(nóng)村,如果急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制,那么勢必將給廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活帶來很多麻煩。因此,我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是:“把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾,全心全意為人民服務(wù),能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項社會事務(wù)的地方基層政府。”[40]總之,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為我國憲法規(guī)定的一種地方基層行政建制,應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性,人口規(guī)模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學(xué)性,機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和政府運作程序的規(guī)范性。
再次,必須認(rèn)識到,“一個國家實行什么樣的政治制度和政黨制度,是由該國的政治經(jīng)濟(jì)狀況、民族文化傳統(tǒng)和特定的社會歷史條件等共同作用的結(jié)果”[41]。“20世紀(jì)的百年史反復(fù)證明了這樣一個道理:誰抓住了農(nóng)民,誰就抓住了中國;誰丟掉了農(nóng)民,誰就丟掉了中國!”[3]213因此,一定要始終堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,不斷擴(kuò)大基層民主政治。1998年10月,十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出了,“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng),也是一個重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村,關(guān)鍵在于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[42]23-24;“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[42]131。這一點是決不能含糊的。進(jìn)一步完善“村民自治”制度,必須克服兩種不良傾向:“一是否定黨的領(lǐng)導(dǎo),使村民自治工作放任自流;二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會的職權(quán),包辦代替”[42]132。而問題的關(guān)鍵在于,一方面要不斷加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法,使之成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方和整合鄉(xiāng)村社會各種政治力量的“龍頭組織”;另一方面也應(yīng)看到,“村莊是生產(chǎn)性的和建設(shè)性的”,只要真正體現(xiàn)了“村民自治”的核心價值(即讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動),善于把分散的個體農(nóng)民自愿結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體,才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。
最后,必須認(rèn)識到,當(dāng)前我國行政管理體制中亟待解決的問題是合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”的關(guān)系。大量的歷史事實表明了,我國迄今仍缺少界定各級政府“事權(quán)”的法律法規(guī),以至造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對所有上級部門交辦的事情,哪怕人力、財力不夠,也要勉為其難(即“對上負(fù)責(zé)”);而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本是靠農(nóng)民自己解決,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府自身缺乏必要的財力基礎(chǔ),根本無法履行其應(yīng)有的職能(“即對下負(fù)責(zé)”)。因此,下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革更多涉及的是對整個國民收入再分配以及財稅制度、戶籍制度、農(nóng)民義務(wù)教育制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等諸多領(lǐng)域的深層次改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革,那么有可能將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革再次陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”惡性循環(huán)的陷阱而不能自拔。
當(dāng)然,“中國農(nóng)民并不需要強(qiáng)加于他們身上的組織,但是需要他們可以進(jìn)退自由的互助性、服務(wù)性組織,如各種各樣的合作社、聯(lián)系全國的專業(yè)組織,能夠反映農(nóng)民訴求的各種非政府組織,這些農(nóng)民自己的組織或有社會各團(tuán)體和志愿者參與的非政府組織,有的可以填補(bǔ)政府職能的某些空白,有的可以為農(nóng)民提供成本更低、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這是我們在改造、規(guī)范各級政府職能同時所要進(jìn)行的另一項長遠(yuǎn)和重大的舉措”[43]。“而目前我國發(fā)育新的農(nóng)民中介組織資源和促進(jìn)傳統(tǒng)組織與新發(fā)育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是,政府職能的定位問題尚未解決,各級政府決策層在組織創(chuàng)新方面的政策供給嚴(yán)重不足”[44]。我國迄今尚未建立起“民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度;開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度;科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度;賦予農(nóng)民各種權(quán)利的規(guī)范的代農(nóng)村社會制度”[45]8。這是我國“十一·五”期間建設(shè)社會主義新農(nóng)村將面臨的一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
從2006年1月1日起,中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”,標(biāo)志著我國正式進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時代。為此,2005年6月,總理在“全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議”上提出:“我國農(nóng)村稅費改革已經(jīng)進(jìn)入到了一個新的階段,要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)民義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點,建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步,推進(jìn)全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會;要切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,整合事業(yè)站所,精簡機(jī)構(gòu)和人員,提高社會管理和公共服務(wù)水平,加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機(jī)制;具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’的改革試點。”[35]這預(yù)示著一場規(guī)模浩大、波瀾壯闊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革序幕拉開了。
