煤礦環境整治恢復保證金制度研究范文

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摘要：礦山環境治理恢復保證金制度，是繼補償費后提出的通過市場經濟手段有效保護礦山環境，防治在礦山開發過程中造成的環境破壞及誘發的地質災害，促進經濟社會可持續發展的一項經濟激勵措施。但是陜西煤炭礦山環境治理保證金制度還不夠完善，不符合市場經濟的要求，尚存征收主體與被征收主體的不完全市場性，征收標準過低以及相關利益主體環境保護行為的弱自律性等問題，針對這些問題建議保證金制度應加強監管懲罰力度，強化市場機制引入第三方等恢復治理礦山環境。

關鍵詞：礦山環境治理恢復；保證金；制度；商業機制

一、引言

2006年我國對煤炭行業進行了礦產資源有償使用制度改革。其中，建立礦區生態環境治理恢復保證金（以下稱保證金）制度為改革的一項重要內容，它是按照“污染者付費”原則確立的一項礦產資源開發利用的監管辦法。陜西省作為能源大省，也積極投入到了礦山環境治理恢復保證金制度的實踐，主要針對煤炭開發過程中造成的礦山環境破壞及地質災害采取了一系列經濟手段。以往的生態補償費進而轉變成了礦山環境治理恢復保證金，這對診治該省目前愈演愈烈的礦山環境問題有舉足輕重的作用。但補償費轉變成保證金的形式后，在實施過程中也存在一些尚待解決的問題。

二、陜西礦山環境恢復治理制度回顧

1983年，我國開始了礦產資源領域生態補償實踐，探索生態補償費制度。陜西省于1997年頒布了《陜西榆林、銅川地區征收生態環境補償費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對該地區從事礦產資源開發及相關活動單位和個人按月征收生態環境補償費，并制定具體征收標準。征收礦產資源開發補償費目的是為了恢復在資源開采過程中破壞的生態環境，同時還要補償當地居民因礦產資源開發帶來的經濟損失，比如不能耕種的土地、房屋的坍塌裂縫的損失等。征收補償費在一定程度雖然可將環境污染的外部成本內部化，但是要將補償費設定在符合社會福利的最佳水平，其難度比較大。稅費政策的不合理，也使地方損失較大。以榆林為例，僅2005年為國家貢獻的能源價值就超過620億元，而地方財政收入僅為23.8億元，反差太大，地方根本沒有足夠的資金來治理環境。加之補償費的征收依據是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，這既流失了稅源，又助長了掠奪式開采，同時多數煤炭企業沒有把環境治理經費納入企業成本核算，治理經費無法落實。神木縣規定噸煤收取2元用于治理環境，神東公司不執行，噸煤只給0.2元用于村民損失補償。如此粗放型開采和對環境治理的輕視給這座煤城帶來了嚴重的“生態瘡疤”。據了解，目前全市已有3202戶成為“生態災民”。在榆林大部分采煤區都出現了泉水斷流、井水干涸、水地干旱、樹木枯死等問題。到2008年底，榆林市因煤炭開采形成的采空區面積達419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受災人口過萬人，損毀房屋3680余間，耕地2.7萬多畝，林草地近7萬畝，全市湖泊由開發前的869個減少到現在的79個。

由于礦產資源補償費制度產生了諸多問題，因此于2007年底，陜西省政府通過了《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例（修訂草案）》，并在此基礎上制訂了《陜西省煤炭礦山環境恢復治理保證金管理暫行辦法》等一系列政策法規。這些政策的出臺，對加大生態環境建設的投入，保障榆林市區域經濟社會可持續發展具有重要意義。

三、煤炭礦山環境治理恢復保證金與生態補償費之比較

我國生態補償機制起步較晚，最早采用的生態補償費意在礦山開采活動結束后，對礦山企業征收費用補償因采礦造成的礦區生態破壞，環境污染以及對礦區居民造成的損失。現在我國在借鑒發達國家經驗的基礎上，提出了保證金制度，并已經在全國展開實施，希望能更好使采礦活動造成的外部成本內化。因此，對這兩者進行比較分析是進一步完善保證金制度的基礎。表1從不同方面對這兩者進行了比較。

從表1我們可以看出在繳費方式方面，補償費征收與使用具有事后性，它不像保證金那樣事先計入企業生產成本中，而是放在了企業利潤之后。而保證金則體現了對環境恢復的優先性考慮，不論市場行情如何，企業利潤如何，要想取得資源的開發權就必須繳納保證金。從收繳主體上看，不管是保證金還是補償費，其征收主體都是政府機構，從而造成了征收主體和被征收主體的不完全市場性。單從補償費收繳標準來看，補償標準制定的基本依據仍然是煤炭市場的行情，而不是生態環境資源損失的價值，征收目的與來源的錯位使生態金的性質發生了改變，如果市場行情不好或者企業銷售收入減少，那么企業就有理由少交或不交。事實上，很多地區都實行固定的標準，比如廣西的標準為銷售收入的5%一7%。內蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區的能源基地則規定每噸煤提取0.45元。

相比補償費的收繳標準，保證金更加趨于合理。首先保證金的征收不再以企業利潤為依據，而是以可采資源儲量為基礎，可見保證金具有了級差地租的性質。由于不同開采方式對環境造成的破壞程度不同，所以保證金繳納的影響系數也會不同。表2給出陜西煤炭保證金的收費標準。

從驗收返還方式來看，不予返還的補償費制度是一種對環境資源“買斷”的做法，缺乏對環境恢復治理的激勵機制。保證金制度則調動了企業治理恢復環境的積極性，使生態環境恢復與治理由軟約束變成了硬約束，更加有利于生態環境恢復。

四、礦山環境治理恢復保證金制度存在的問題

（一）征收主體與被征收主體的不完全市場性

生態金征收與使用涉及兩大利益主體，生態金供給方，既煤炭資源的需求方（煤炭企業）；生態金需求方，既煤炭資源的供給方（當地居民）。發達國家經過長期摸索，逐漸形成了產權清晰的生態金征繳制度。其基本運行方式是，需求方委托生態恢復公司或環保商業評估機構測算出生態金的數額，供給方也可以委托不同的資質機構對需求方的報價進行論證。通過博弈，雙方就生態金交易的數額、時間及方式達成契約。煤炭企業只有在繳納生態金后，方可獲得開采許可證。在契約存續期間，雙方必須按照合同中的相關條款履行各自的權利與義務。無論煤炭市場行情如何變化，企業的效益如何，由于保證金繳納的事先性，從而確保了礦區生態環境恢復與治理資金的足額到位。作為居民戶，自然也不能視市場行情的變化，隨意增加生態金的征收數額。

但在我國土地為全民所有，政府代表當地居民行使土地資源的使用與管理職能，各級行政主管部門代表居民直接面對企業，行使生態金征收與使用的職能。政府的介入削弱了生態資源的市場屬性，生態金供給雙方的產權關系變得模糊不清，征收與使用的效能大打折扣。行政機關代替當地居民與企業確定保證金標準，令人們不得不懷疑他們有無資格或條件成為保證金征收的市場主體。因為，當一個行政主體行使煤炭資源與生態資源產權的互換職能時，生態資源供給方與需求方之間的市場聯系被掐斷了，雙方都不可能以市場主體的身份就保證金展開真正意義上的討價還價。

（二）保證金征收標準過低

保證金制度在實施過程中如何確定保證金征收的項目及標準核算依據存在較大問題。保證金標準制定的基本依據是礦區生態環境資源擬被破壞損失的價值和恢復成本。核定生態環境補償標準是一項涉及面廣，需要投入大量專業技術人員進行測算的工程，需要以較全面的環境會計與環境審計為前提條件。目前制定的礦山環境治理恢復保證金征收標準雖已經高于以前的補償費，但總的來看收費標準仍然過低，生態治理資金難以落實。《辦法》規定，采用礦山可采資源儲量、單位繳存標準和不同采礦方法對環境影響程度系數之乘積分期繳存的方式，繳存標準確定為3元／噸。按照這樣的標準，有些企業所繳納的礦山生態環境治理恢復保證金遠遠低于其對礦山環境進行治理的成本。山西省礦山環境治理恢復保證金征收標準為每噸提取10元，而榆林的3元／噸的標準遠遠低于山西的征收標準。資源的開發利用者沒有承擔環境成本，導致治理經費難以落實。“誰開發、誰保護、誰破壞、誰恢復、誰受益、誰補償、誰污染、誰付費”的原則被懸空。

（三）礦山環境恢復治理保證金利用率低，影響效益發揮

部分企業雖然實施了一些環境整治項目，但所占資金比例較小。有的甚至未經報批直接使用該項資金，因而形成違規。生態環境恢復治理項目方案須由有資質的設計單位編制，并由有關專家進行評審，國土資源行政主管部門會同同級財政、環境保護等有關部門，對設計單位資質、評審專家及評審程序等方面是否符合有關規定進行審核監督。地方企業往往因審批不便而影響編報項目的積極性，導致資金閑置致使礦山環境恢復治理保證金未能及時發揮應有效益。

（四）相關利益主體生態環境保護行為的弱自律性

1．央企或私企生產經營人員生態環境保護行為的弱自律性。保護生態環境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的條件下，后者的作用就顯得十分重要。相比計劃經濟時代形成的老煤炭生產基地開發模式，榆林市煤炭資源的開發模式呈現出計劃機制與市場機制并存的特點。無論央企或私企，生產經營人員都呈現出很強的流動性，這點與老煤炭工業基地有很大的不同。例如，神華集團的煤炭生產基地遍布晉、陜、蒙交界的廣大區域．但集團總部卻設在北京。無論管理人員或一線工人幾乎都不在當地買房，而是選擇生活、環境條件較好的大中城市或來源地作為最終的歸宿地。許多小煤炭業主也在榆林、西安，甚至是北京等發達城市購置了房產。在榆林，上至各級官員，下及平頭百姓都清楚地意識到，如果仍然延續傳統的采煤方式，隨著開采規模的不斷擴大，當地居住的生態條件會不斷惡化，而隨著煤炭資源的枯竭，當地社會經濟發展依存的自然條件也將不復存在。生產主體的強流動性，使生產者對當地生態環境保護缺乏行為自律；相反，為了謀求日后更加安逸的生活條件，他們必須加大對煤炭資源的開采力度。

2．當地居民生態環境保護行為的弱自律性。強流動性對生態環境保護自律行為的消極影響還表現在當地居民身上。現代人類生態保護文明仍然沒有擺脫對人類自身利益保護的狹隘意識，人類只有在考慮自身利益的前提下才會顧及生態安全。因此，出于自身生存安全的考慮，當地居民理應充當生態環境最后的保護神，“家園意志”構筑了抵御生態環境破壞的最后一道防線。令人遺憾的是，這最后一道防線也在各種可觀的補償費的誘惑下慢慢失守。

五、政策建議

（一）加大監管和懲罰力度

雖然相對于全國其他省份，陜西省的礦山環境治理恢復保證金征收標準過低，甚至低于恢復治理成本，礦山環境治理經費不能得到保障。但是，如果提高標準則會加大企業負擔，甚至影響市場公平競爭，阻礙經濟發展。然而，政府承擔對社會經濟進行監管的經濟職能，在這一職能下，政府應該維持正常的市場秩序，營造合理的競爭環境，合理配置資源。政府也承擔保護生態環境和自然資源的社會職能，這類職能具有社會公益性，不能由市場完全解決，政府應該從全社會的角度加以引導、調節和管理。

建議降低首期保證金收取金額，以減輕企業資金流短缺的負擔，鼓勵礦山企業的采礦活動。同時，與礦山企業簽訂協議，在采礦活動過程中及采礦活動結束后，對其礦山環境恢復治理情況進行嚴格檢查驗收，如果驗收合格則退還保證金，如沒通過驗收，責令限期恢復，并處以罰款。限定期限內如未完成，則取消其終身采礦資格，并要求其繳納礦山恢復治理的全部費用，委托專業生態公司進行治理恢復。這樣既可以鼓勵礦山企業的采礦活動，又對其加以約束，大棒加饅頭不失為上策。然而在這個過程中，政府環保部門應加大監督力度，定期不定期的對其礦山恢復治理情況進行檢查指導。

（二）充分發揮市場機制的作用，引入第三方

市場機制是目前為止最有效的資源配置方式，但是要充分發揮市場機制的作用，就必須為其提供完善的政治法制環境，沒有這樣的制度平臺支持，經濟社會生活也難以步上和諧穩定的軌道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企業退出與生態企業進入的接續，運用市場機制完成保證金的使用與效果評估的連接。

按照常理，礦山環境治理恢復經濟代價比較高，商業利潤低，很大程度上屬于一種公共事業范疇，市場運行機制通常不適合環保事業。但是在一定的制度支持下，公共事業也可以通過商業運行機制加以建設。可以通過政府政策，加大對煤炭企業保證金的征收標準，鼓勵擁有資質的生態恢復公司、監理公司、甚至是房地產開發商進入市場，對礦山環境進行恢復治理。引入這些企業的前提是煤炭企業恢復治理礦山環境的積極性不高并且沒有制定出可行性方案。這樣，礦山企業就必須足額繳納礦山恢復治理保證金。政府通過招標的方式讓這些企業對環境恢復治理，并對治理后土地的使用權優先考慮向其出售。運行模式如圖1所示。

在政府政策的支持下，礦業公司和生態公司進行公平交易。礦業公司采礦結束后轉讓毀損土地。生態公司在政府政策支持下低價獲得損毀土地的使用權及礦業公司所應繳付的全額礦山環境治理恢復保證金，根據當地的政策法規自由決定土地用途，同時生態公司可以收取固體廢棄物，比如城市垃圾等，進行分類處理，然后用這些廢棄物填埋廢礦，并恢復礦山環境。這個過程中生態公司還可以獲得固體廢棄物處理費。整個治理恢復工作結束后，由有關監管部門進行檢查，驗收合格后生態公司可以優先利用土地或者在土地交易市場進行交易轉讓使用權。這樣礦山環境治理恢復不但可以與固體廢棄物處理有機結合，而且其運營方式也變成了更具競爭性的商業化運行機制。因此，在完善陜西省的礦山環境恢復治理保證金制度的過程中，積極引入第三方進入市場應該成為一個新的發展方向。

（三）對小煤礦進行整合重組

地方小煤礦在經營管理方面，管理體制不健全，技術投入不足，不但浪費資源而且嚴重破壞環境。而煤炭行業產業集中度低正是安全生產事故多發、浪費資源、破壞環境的根源所在。大型煤炭企業整合地方小煤礦，可以提高煤炭行業的產業集中度，是實現煤炭行業集約發展的有效途徑，不僅有利于控制未來煤炭產量的過快增長，也有利于降低事故的發生率，同時解決浪費資源和破壞環境的問題，也更有利于保證金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根據陜西省煤炭資源的特點，有的地方煤炭資源分布較為分散，比較適合小型開采，因此對于有實力的小企業在政策上應該積極鼓勵。

（四）出臺相應政策，提高礦區居民的家園意識

礦山環境保護是一項復雜的社會系統工程，功在當代，利在千秋。針對前面相關利益主體自律性弱、流動性強等問題，建議政府部門出臺一些有針對性的政策措施。比如，積極鼓勵煤礦業主在本地扎根居住，對于選擇在礦區安家的業主可以給予政策優惠；同時，榆林土生土長的本地居民，政府可以出臺相皮政策讓煤礦負責在當地建設新農村，供村民居住，而不是只給村民補償費，讓村民自己解決住房問題。這樣，可以使礦區人民真正以礦區為家，積極保護當地賴以生存的自然環境，保護自己的美好家園。