保安服務業法制建設范文

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【摘要】改革開放的今天，作為協助公安機關維護社會治安，預防和減少違法犯罪的重要力量，被人們稱為“二公安”的保安服務業，至今沒有一部完整的法律作為行業行為規范。鑒于這種情況，作者就保安服務業立法進行初步探析。

【關鍵詞】二公安；現代保安服務業；保安行業；保安服務立法；保安權利；保安義務

【正文】

引言

在計劃經濟時期，人們的意識中存在著這樣的一種想法──政府統籌統分社會資源，對于社會安全也自然由政府承擔，在維護好社會公共安全的前提下，自然會使人們的個人安全得到保障。這樣的思維慣性決定了我國公安機關在維護社會安全的工作中具有義不容辭的職責。但是，人們安全需求的增長遠遠高于我國警力所能提供的安全服務的增長，也就是說，我國擁有的警力所能提供的安全服務遠遠難以滿足人們對安全的需要。從目前人們的安全意識來看，國家機關、企業、事業單位從保安公司雇傭了大量的保安人員，在各種大型的商業性活動中也出現了大量的保安人員，警察部門由于警力不足也從保安公司雇傭了大量的保安人員從事交通、巡邏等安全活動，以至于現在我國保安服務公司和保安人員的數量分別達到2300家和110多萬人。[1]這些事例和數據說明在安全服務的力量中除了警察的安全服務力量，還應該有保安服務力量的存在。只有實現了這樣的安全服務模式才能滿足人們不斷增長的安全需要，才能更好地維護社會的安全和個人的安全。

我國保安服務業在社會主義市場經濟的大潮中，歷經了24年實踐探索發展，已初具規模。多年來，在政府和行業協會的監管和推動下保安服務企業迅速發展，取得了一定成績。保安服務業在維護社會治安和公共秩序等方面發揮了積極的作用，但也存在不少矛盾和問題，與發達國家存在較大差距，不能完全滿足經濟社會發展和社會公眾對安全的需要，尤其在法治化進程方面更是不盡人意?；緺顩r表現為：至今尚無有關保安服務業的專門性法律、法規，甚至缺乏法律、法規層面上統一的專門性規定，保安服務業的發展及其管理主要依靠有關的政策性文件，以及散見于有關法規中的相關規定、有關部門在不同時期的有關規范性文件、有關的地方性法規和地方性規章等。

可見，保安服務業立法在我國并沒有受到重視，又加上現在經濟處在一個快速發展的時期，先天的不足和急切的步伐使其夾雜著大量的弊病、漏洞與缺陷。為保證今后我國保安服務業立法的順利進行，對保安服務業的歷史、現狀、立法必要性、立法設計等做一簡要分析顯得殊為必要。本文適應了這一需要，也因此而具有了意義與價值。作者不敢奢望本文能為我國保安服務業立法提供精準的指南，但希望它能大致算是一個可靠的向導。

一.保安服務業釋疑

（一）中國古代鏢局

1.中國古代鏢局的興起以有償服務為顯著特點的保安服務業，追根溯源，最早起源于中國古代。只是，那個時候稱之為“鏢局”或“鏢行”，從事這個行業的人，則稱之為“鏢師”、“鏢客”。[2]

“鏢”的釋義是（1）“刀鞘末端的銅飾物，或為一種暗器，形如矛頭，用以投擲傷人。”[3]（2）“舊式武器，形狀像長矛的頭，投擲出去殺傷敵人?！盵4]（3）“刀削末銅也，或稱刀鋒也?！盵5]以上是三種工具書對“鏢”字所做的解釋，望文生義可知“鏢”實際上是一種武器。舊小說中稱之為金鏢，有“金鏢壓綠林”之說，其實金價高而質軟，絕無用之制造武器的道理。金、斤二字同音，金鏢者，斤鏢也，鏢這種武器輕了殺傷力太小，重了打不動，一斤一個較為合適，故又稱之為斤鏢。是鏢師們比較喜歡和善使的武器。[6]

鏢局之所以稱之為鏢局，確實是和鏢這種武器有關。鏢局發軔之初，原始鏢師的小推車上放著的生活日用品和武器中，最醒目的武器是許多斤鏢，以便于遇到賊匪攔路時迅速“飛”出去，久而久之，世人就把原始鏢師的小推車稱之為鏢車，鏢局的名稱也就確立了下來。還有一種說法是：“鏢”是指鏢師所護送的財物銀兩，所以鏢局的人管外出執行任務叫“走鏢”；財物銀兩被賊匪搶去稱之為“丟鏢”；賊匪們管搶奪鏢師護送的財物叫“劫鏢”、“奪鏢”。我認為兩說都有一定的道理，把兩說結合起來，是比較完整的解釋。

那么，鏢局究竟興起于我國哪個朝代呢？目前尚未細知。因為我國古代的史志，大都是由官方修訂，他們大都記載的是達官、大儒，很少能記載一個社會上一時流行的行當職業，正像中華武術雖源遠流長、博大精深、門派齊全、爭奇斗艷，但歷代武術大師卻很少能上官志一樣。所以，我們只好從一些稗史雜記和歷代傳下來的小說中去尋覓一點這方面的蹤跡。

《水滸全傳》第十六回“楊志押送金銀擔，吳用智取生辰綱。”[7]這恐怕是小說史料中描寫鏢師形象的最早記載，雖然那時的楊志還不是正宗的鏢局里的人，但自此之后記載宋、元、明、清鏢師和鏢局的小說、雜記就屢見不鮮了。如：在清朝作家文康所著的《俠女奇緣》及以《聊齋志異》聞名的蒲松齡所著的俚曲《磨難曲》中都記載了有關鏢師的故事。

根據以上史料可判斷，我國古代鏢局最早出現在宋朝，經過元、明的發展，鼎盛于清朝。

2.中國古代鏢局的發展與消亡北京不是鏢局的起源地，但它是鏢局行業的發展地。北京有近千年的建都史，是全國的政治中心、商業中心、文化中心，鏢局行業發展的時候，亦是全國的鏢局行業中心。因為鏢局主要服務于官僚階層、商賈階層。京師乃官、商云集之地，自然也就是鏢局會聚之地?？梢哉f，言鏢局，窺京城即可知其全貌。北京最早的正式鏢局建于明末，到了清光緒年間，北京有名的鏢局已有會友、永興、志成、源順、東光裕、義友、正興、同興、萬勝等十余家，當為“鏢局”的鼎盛時期。其中以“會友鏢局”為規模最大，這些鏢局大都開設在當時商業繁榮的前門一帶。

我國歷代鏢局的主要業務，不外乎為人押送貴重物品、金銀巨款和護送雇主商客的旅途平安、受雇于充任私人警衛、為人看家護院、還有的受雇于夜間為大住戶、大商號值更守夜等。干鏢局這一行最講究的是“信義”二字，過去鏢局行業有句行話叫“接鏢如交命”。雇主或將大批奇珍異寶交與鏢局押運，或將內室家眷交與鏢局護送，或帶鏢師攜巨款遠征經商，就等于把命交給了鏢局。而接鏢的鏢師也同樣為保護這些特定的目標而把自己的命交了出去，如有不測要敢于以死拼命，人在鏢在，這樣一則能保護住被護送的財物不致丟失，二則要不惜身家性命保住鏢局的信譽和招牌。萬一出了差錯，鏢局要丟錢賠錢，丟物賠物，雇主的性命有了意外，鏢師還要投官府坐大獄。倘若鏢局接的是官鏢，有了閃失，鏢師甚至要被砍頭?？梢婄S局這種行當是多么的危險和不易。

正因如此，一般人想進鏢局混碗飯吃并非易事。一要“來路”清，并需知根知底的頭面人物作保，決不能有“梁上君子”之嫌，以免壞了鏢局的名聲；二要身強力壯，武藝高強。凡敢劫鏢的賊盜都非平庸之輩，沒兩下子豈敢橫刀攔路？故在鏢局里做事的鏢師，皆是身懷絕技、藝高膽大的武林好漢。如曾在會友鏢局任過職，名揚京城的著名鏢師董英俊先生，人送佳號“大槍董”；還有曾名震豫魯的太極拳創始家族第十五代傳人陳耕云等，均為技高一籌的武林好漢。

清王朝被推翻后，中華大地正處于軍閥割據，狼煙四起，天下大亂之勢，加之帝國主義列強長達半個多世紀對中國的侵略、掠奪和搶占地盤，中國社會陷入了長期的混亂局面之中，國無安寧之日，家無安定之時。因此帶有濃厚封建色彩、裝備落后、經營方式簡單的中國鏢局，已失去了它存在的客觀條件與環境，局面難以維持，便一一關門了。1921年，北京最大的鏢局──會友鏢局，也在寒風瑟瑟的冬季將黑木金字的牌匾摘了下來。這標志著中國的鏢局在中華大地上壽終正寢、徹底消亡。[8]

3.中國古代鏢局與現代保安服務業的關系從以上的敘述中可以總結出，當年的鏢局與現代保安服務業都有以下的共同特點：第一，都是經濟發展到一定時期的產物；第二，都是為客戶提供各種有償服務；第三，都是有一定規模的組織；第四，都使用一定的保安器械；第五，都廣泛采用了押運守護的基本服務方式。[9]從這些特點中我們可以看出，現代保安服務業是當年鏢局行業的繼承和發展，當年的鏢局與現代保安服務業是繼承和發展的關系。

（二）現代保安服務業的興起與發展

1.中國現代保安服務業的興起與發展為適應計劃經濟向市場經濟轉軌，特別是各類社會經濟組織對保安服務的需求，1984年12月8日，在我國改革開放的前沿──廣東省深圳市蛇口區組建了新中國第一家保安服務公司，它的成立標志著我國現代保安服務業開始興起。

這一新事物的興起，立刻引起中央領導同志的高度重視。1986年當時的總理李鵬在國務院的一次工作會議上發表講話，要求在全國各大中城市試辦保安服務公司。1988年，國務院正式批準了公安部《關于組建保安服務公司的報告》，1989年1月，公安部又發出了《關于加強保安服務公司管理的通知》，對保安服務公司的管理工作又作了進一步明確規定。在蛇口經驗的帶動和公安部的具體指導下，保安服務業在全國迅猛發展起來。到1990年，全國保安服務公司從沿海到內地已發展到700多家，從業人數達11萬多人。進入九十年代，中共中央、國務院多次下發文件，強調“在加強管理的前提下發揮保安服務公司的作用”、“在公安機關的指導下，進一步發展保安服務公司，健全制度，嚴格管理，使之成為一支維護社會治安的社會力量?！备鶕h中央和國務院一系列指示精神，為使我國保安服務業健康穩步發展，針對全國保安服務業存在的一些問題，公安部先后于1990年、1992年、1998年、2000年多次下發文件，規范保安服務業管理，部署保安服務業清理整頓工作，使我國保安服務業穩步地進入一個新的發展階段。

截止到2007年，我國各地經公安機關批準，在工商行政管理部門登記注冊的保安服務公司已有2000多家，保安從業人數已從1997年底的27萬發展到了2007年的110多萬人，成為在公安機關直接領導和管理下的維護社會治安、預防和控制違法犯罪活動的一支重要力量。[10]

2.國外現代保安服務業的興起與發展近代世界最早的一家保安服務公司是美國的平克頓偵察社，它誕生于1850年，現稱平克頓保安公司。這一新生事物首先產生于美國并非偶然。美利堅合眾國經過獨立戰爭，于1781年10月徹底擺脫了英國的殖民統治，贏得了國家的獨立。美國的大資產階級在鞏固了自己的政權之后，隨之而來的就是對外大規模的領土擴張和海外掠奪，從而加速了資本主義工業的發展。到1850年，美國的產業工人已達近百萬人，經濟一下躍居世界第四位，僅次于當時的英國、法國和德國。美利堅合眾國的版圖迅速擴大，人口急劇膨脹，財富大量增加，同時搶劫、盜竊等犯罪活動也日益嚴重，而國家警察無力滿足來自社會各個方面的日益增長的安全需求。于是，世界近代史上第一家民間的保安組織──平克頓偵察社應運而生了。

繼美國之后，英國、法國、意大利、西班牙、比利時、西德、新加坡、日本等30多個國家和地區都相繼產生和發展了私人保安公司業務，并獲得了很高的聲譽。就連小小的彈丸之地──香港，如今私人保安公司也有數十家。臺灣自1978年中興保安股份有限公司成立以來，目前也發展到了30多家。

近幾年來，為提高各國民間保安公司的業務水平，加強彼此之間的業務交流，一些國家還聯合起來成立了國際保安聯盟，它是以一個國家一個代表組織而成立的，目前已有19個國家加入了這個聯盟。

可以說，私人保安業的產生和發展，是人類經濟、科學技術高度進步，社會治安狀況日趨復雜，政府警力又一時無法適應這種變化的必然結果。正如美國學者馬斯洛在“層次需要論”中所說的那樣：“人的基本生理需要滿足后，由于商品經濟的發達，第二層次就需要安全保障，這是科學的結論?！盵11]

二.中國保安服務業法律化的問題

（一）中國保安服務業法律化的現狀

我國保安服務業在社會主義市場經濟的大潮中，歷經了長期的實踐探索發展，已初具規模，多年來，在政府和行業協會的監管和推動下保安服務企業迅速發展，取得了一定成績。保安服務業在維護社會治安和公共秩序等方面發揮了積極的作用，但其法治化進程卻一直不盡人意，基本狀況表現為：至今尚無有關保安服務業的專門性法律、法規，甚至缺乏法律、法規層面上統一的專門性規定，保安服務業的發展及其管理主要依靠有關的政策性文件，以及散見于有關法規中的相關規定、有關部門在不同時期的有關規范性文件、有關的地方性法規和地方性規章等。

目前對于保安服務業有著直接影響的政策性文件主要是中共中央辦公廳、國務院辦公廳1999年5月下發的《政法機關保留企業規范管理若干規定》。公安部、國務院法制部門曾經在前幾年組織起草《保安服務業管理條例》，但是，由于在一些基本法律關系上沒有理清，特別是公安機關與保安服務公司之間的關系沒有徹底明確，所以，一度出臺希望很大的《保安服務業管理條例》遭到擱淺。在實踐中，為了加強對本行政區域內的保安服務業的管理，天津、廣東、廣西、河南、遼寧、云南等十幾個省、市、自治區的人大常委會或人民政府，都先后制定了地方性法規或地方性政府規章。

我國關于保安服務業方面的法規不統一，還沒有出臺以保安服務業為調整范圍的專業性的保安服務法律或法規，保安服務業的法制建設任務很重，尤其是保安服務業方面的立法工作需要進一步加強。

（二）中國保安服務業法律化存在的主要問題

1.無法可依從總體上說，我國的保安服務業還處在無法可依的狀態。迄今為止，尚沒有就保安服務業制定專門性的法律乃至行政法規。有關的規范性文件只是對保安服務業的設立、經營、管理等作了若干比較原則的規定，缺乏可操作性。要解決保安服務業法律化的問題，必須在立法上下功夫。

2.保安服務業的法律性質不明目前公安部出臺的《關于保安服務公司規范管理的若干規定》中規定，保安服務公司是為社會提供專業化、有償安全防范服務的特殊性企業，是協助公安機關維護社會治安，預防和減少違法犯罪的重要力量。保安服務公司由公安機關統一領導、管理和組建。這些規定并沒有完全弄清保安服務企業的法律性質，只允許公安機關設立保安服務公司，實際上是政企不分的模式。應當根據《行政許可法》的規定，來重新界定保安服務公司的法律地位，依據特許經營權的思路來改造保安服務公司的企業性質，增強法律、法規對其的約束力。

3.保安服務的范圍相對較窄根據公安部目前的規定，保安服務不包括為個人的人身安全提供安全服務。而在實踐中，恰恰是個人對安全服務存在著廣泛的需求。如出現的私人保鏢和不合法地提供安全服務的情況，引發了一些不必要的法律糾紛。從對保安服務規范管理的角度來看，應當通過制度改革來將所有的安全服務行為都納入到法制軌道。

4.保安員的權利界定不清在社會上存在的保安服務方式很不規范，特別是保安人員所持有的安全設備和所采取的保安手段沒有得到有效控制，有的甚至在行使著公安人員的職權。所以，應當通過立法的方式和手段，使得客戶能夠明確了解自己的合法權益。保安服務業立法的缺位還導致保安服務企業與保安從業人員之間的權利義務關系不明確，不利于其從事保安服務工作。

5.管理中與其他法律、法規確立的制度相矛盾由于缺乏較高位階的專門性立法，造成了在實際管理中，保安服務業的管理同其他法律、法規確立的制度之間存在著矛盾。比較典型的是與《行政許可法》的矛盾，《行政許可法》出臺后，部委規章或者是規范性文件已經不能再設立行政許可項目，所以，保留公安部確立的保安服務的特許經營項目實際上與《行政許可法》的基本法律精神相違背。而這一矛盾只能通過加強保安服務業的立法來解決。由于缺乏保安服務業的專門立法，對保安服務業的認識不統一，也造成了國家有關政策、有關部門的規范性文件同地方法規之間，以及地方法規相互之間在具體制度上的矛盾。比如，按照國家的有關政策，保安服務只能由公安機關獨自開辦，[12]但是，各地方出臺的有關法規、規章中并沒有突出此類規定。這種地區間的差別往往會影響保安服務業在全國范圍內的市場化。

總的來說，我國的保安服務業經歷了從無到有、從不健全到逐步完善的過程，有關的規范性文件借助其靈活性，在我國保安服務業的健康發展過程中起到了積極的作用。但是，隨著保安服務業的進一步發展以及來自于國內外的種種壓力，現行的缺乏法律、法規的狀況所帶來的種種弊端也逐步暴露出來，并已很難適應我國保安服務業進一步發展的需要。為此，迫切需要結合我國的實際國情，進一步加快我國保安服務業的法制化進程。就現有的保安服務法律化的情況來看，保安服務公司與公安機關、保安服務公司與保安人員、保安服務公司與客戶、保安人員與居民等之間的法律關系并不是非常清晰，需要從法理上進行認真研究，在法律制度上設立起比較科學的管理機制。

（三）問題的原因分析

總結我國保安服務業二十幾年來的發展，之所以出現法律落后于保安服務業發展現實的局面，主要的原因如下：

1.國家對保安服務業不適當的政策管理對保安服務業的政策規制過于嚴厲，導致了保安服務業的發展規模受到體制的限制以及保安服務公司自身的法律地位不能完全獨立。一方面，導致其他性質的保安服務企業或者是保安服務業務的存在和發展缺少制度上的合法性，另外一方面，也導致了公安機關開辦的保安服務公司長期以來其法律地位無法明確，相關的法律、法規也無從確立保安服務公司資產的權屬機制以及相關的權利和義務。保安服務公司被社會公眾和客戶視為“二公安”，保安服務公司自身的職能也被限制在以社會效益為主、以實現輔警功能為中心，經濟效益不是保安服務公司關注的重要問題。此外，由于保安服務公司的成立受到政策的限制，保安服務也很難真正地按照市場的要求運作。這種狀況從某種程度上也影響保安服務業相關的法律關系的發育和成熟。

2.政府對保安服務業的監管過于謹慎隨著市場經濟的不斷發展，社會公眾對自身安全需求急劇提高，產生了對商業性保安服務的需求。但是，由于政府在退出傳統的安全服務領域的過程中，并沒有建立起一套健全和有效的安全服務機制，對于許多重要的安全服務形式，政府仍然無法放棄直接管理和控制的手段，這些領域涉及到銀行押運、武裝防護、技術防護、重點防護以及特殊安全服務等等，政府基本上采取了行政特許的手段來嚴格控制保安服務的市場準入，導致保安服務公司的服務業務范圍受到嚴格限制。由此導致了政府管理部門與保安服務企業之間的管理與被管理關系相對簡單，政府只要通過嚴格掌控少數保安服務領域的準入審批機制，就可以解決保安服務業領域的主要問題。所以這種相對簡單的管理模式，也導致了有關保安服務業的制度和法律出臺慢，甚至個別領導還沒有認識到要依靠制度和法律來規范保安服務市場的重要性。

3.保安服務業與公安機關的關系過于緊密保安服務公司在所有權關系以及在服務功能上與公安機關存在著千絲萬縷的聯系。在所有權歸屬、干部管理、利潤分配、輔警協警等方面，保安服務公司起到了“準公安機關”的作用。將保安服務公司從公安機關徹底分離雖然在理論上探討過，在政策中也強調過，但在實際中卻很難做到。要從體制上徹底理順保安服務公司與公安機關之間的關系非常困難，這也就導致了很難在現有的體制框架內，將保安服務公司的法律地位、保安服務公司與公安機關之間的關系、保安服務公司的企業功能等法律問題徹底地加以澄清，因此，模糊不清的法律實踐也阻礙了保安服務業走向制度化和規范化的進程。

4.保安服務業缺少競爭在相當長的時間內，我國的保安服務市場缺少必要的外部競爭機制和市場壓力。保安服務業基本上是自生自長的，加上國內非正規性質的保安服務企業根本不可能在同一層次上與正規的保安服務公司之間開展公平競爭，所以，保安服務業的市場秩序一直沒有得到有效確立。保安服務市場的不成熟、保安服務業對制度化和法律化的要求不緊迫，導致了有關保安服務業的立法工作相對滯后。

5.其他原因由于保安服務市場涉及面廣，導致了許多部門從本部門的利益和管理體制出發，對保安服務業做了不同性質的規定，影響了政府主管部門對保安服務市場進行統一的監督和管理。事實上，保安人員自身素質的參差不齊，導致正規渠道培訓出來的保安人員在保安服務市場并不具備特別強的競爭力，客戶在市場上可以自由選擇的局面也導致了正規的保安服務公司的發展受到影響，同時也助長了保安服務市場的不規范。

總之，造成目前我國保安服務業法律化方面存在各種各樣的問題的原因非常復雜。既有政策方面的，也有制度方面的；既有管理方面的，也有社會方面的；既有保安服務企業內部的原因，也有目前存在著正規與非正規保安服務市場并行造成的需求與供給的矛盾、管理與脫管之間的矛盾；既有產權關系不清造成的制度松弛，也有缺少內外部的競爭壓力，無法建立真正有效的市場運行機制的問題等。這些原因是長期存在的，需要從政策、制度、市場和社會等各個方面來入手，進行全面和系統的改革才能收到實效。保安服務業的法律化首要的問題就是立法。

三.保安服務業立法的必要性及立法范式的提出與思考

（一）立法的必要性

1.自身發展的需要國有國法，行有行規。沒有規矩，不成方圓。每一個行業都應當有自己的行業規矩，現代文明中最重要的規矩就是法律。當一個行業發展到一定程度和規模時，其性質、地位、權利義務等都需要有一系列完整的法律去確認，其后的健康發展更是需要法律去規制和指引。一部完整的法律作為行業行為規范，是作為維護社會治安重要力量的我國保安服務業自身發展的需要。

2.經濟發展的需要“穩定壓倒一切?！卑l展經濟需要穩定的環境，經濟發展到一定程度再發展時更是需要環境的穩定。穩定，不僅指國際局勢的穩定，更主要的是指國內社會治安環境的穩定。社會治安穩定是發展經濟的基本條件，更是經濟持續再發展時為其保駕護航的武器。穩定的社會治安，是社會各支力量維護的結果。除公安機關外，最重要的力量就是保安服務業。保安服務業立法不僅是自身發展的需要，更是經濟持續發展的需要。

3.履行入世承諾的需要根據我國加入WTO時的承諾，已于2006年底向WTO成員國保安服務企業有條件地開放了國內保安服務市場。由于缺乏保安服務業的專門性法律規定，對保安服務企業的服務范圍、地位、職責、從事業務過程中的權利義務等均沒有權威性的規定，在國外保安企業全方位進入國內保安服務市場的情況下，就不能有效地規制其行為。這對我國的保安服務業造成了嚴重的沖擊。所以，為了給保安服務業提供一個公平的競爭環境及更好地履行入世承諾，應當盡快制定保安服務業法律。

4.構建和諧社會的需要社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如：社會治安等關系群眾切身利益的問題比較突出。構建和諧社會，社會治安良好是基本條件，而現今，社會治安問題已成為阻擋構建和諧社會主要的和基本的問題之一。所以，對保安服務業立法，用法律規制和指引整個行業，使其更好地、更有法可依地維護社會治安，是構建和諧社會的需要。[13]

5.完善中國法律體系的需要我國現時期法律的體系面貌比以往變化很大。就宏觀框架來看，它作為以成文法為傳統的國家的法律體系，首先是以公法、私法、公私混合法即社會法三大部分構成的整體。將來出臺的保安服務業法應當屬于公法的部門法──行政法的骨干性法律，而且它還應當是整個法律體系中的重要法律。所以，保安服務業立法也是完善我國法律體系的需要。[14]

（二）中國保安服務業立法應遵循的原則

保安服務業立法應遵循的原則是指在整個保安服務業立法過程中，包括立法目的、立法規范、立法內容、立法技巧等許多方面應嚴格遵循的基本準則。我認為，我國保安服務業立法應遵循的基本原則有以下幾個：

1.立法合法性原則立法要符合法律的規定。遵守憲法，“憲法是萬法之法，也是其他所有法律和法規直接或間接的立法基礎。背離憲法的規定，立法必然紊亂?！盵15]遵守立法法等其他有關法律規定的方式、程序，如：聽證制度，它可以讓民眾行使自己的權利、參與討論、集思廣益，使立出的法反映民眾的意志，更好地維護民眾的權益。

2.為社會主義市場經濟服務的原則常言道，市場經濟就是法制經濟。我國一系列的政策均圍繞社會主義市場經濟而進行，我們的法律制度和法律制度建設也必須直接為社會主義市場經濟服務。所以，我們的保安服務業立法自初建時起就必須具有高起點、高質量，堅持為社會主義市場經濟服務，不僅使其具有久遠的生命力，而且盡快為社會主義經濟建設創造更大的經濟與社會效益。

3.滿足社會對安全需要的原則隨著社會主義市場經濟的建設和人們生活水平的提高，社會對安全需要明顯增強，無論從數量還是質量上，均對保障自身安全提出了更高的要求，這就必然促進社會安全需求的增加。因此，在保安服務業立法時要順應社會對安全需求增加的時代需要，最大限度地滿足社會各個方面的安全需要。

4.有利于建立社會公共安全保障體系的原則建立社會公共安全保障體系一直是我國社會治安綜合治理追求的目標，保安服務業作為社會公共安全保障體系的重要組成部分，在立法中當然要考慮如何更加有利于社會公共安全保障體系的建立。只有這樣，才能進一步充分發揮保安服務業在整個社會公共安全保障體系中的重要作用，也才能夠最終保證社會公共安全保障體系的建成及社會公共安全保障任務的順利完成。

5.有利于保安服務業發展的原則可以說這是保安服務業立法的宗旨和根本，保安服務業立法的根本或最終目的就是為了有利于保安服務業健康、穩步發展，如果達不到此目標，也就失去了保安服務業立法的真正意義。因此，保安服務業立法的全部過程和保安服務業立法的全部內容必須充分堅持和體現有利于保安服務業發展的原則。只有這樣，才能有利于我國保安服務業的興旺、發達，才能促進我國保安服務業的迅速發展。

6.遵從市場經濟規律的原則在我國現階段，保安服務業存在的唯一重要形式就是經濟實體──保安服務公司，因此保安服務業生存和發展的重要基礎和根本途徑就是按市場經濟規律辦事，否則將沒有生存和發展的前途。所以我們在保安服務業立法內容和立法精神上必須充分體現遵守經濟規律和按市場經濟規律與價值規律辦事的原則。

7.瞻前性原則我國現代保安服務業只有二十多年的發展史，可以說是一項方興未艾的事業，尤其是我國社會主義市場經濟體系才剛剛建立，許多地方尚存在著許許多多有待完善的方面。因此我們在保安服務業立法時，必須堅持瞻前性原則，不僅注意到我國保安服務業的現實，也應兼顧到保安服務業將來的發展。只有這樣，才能使保安服務業立法具有持續性、連續性和強大生命力，也才能夠使我國社會主義保安服務業長期穩定和持續健康地發展。

（三）中國《保安法》的框架結構與內容體系

我國保安服務業立法應該是廣義上的，具體包括綜合立法、專項立法、國務院法規、地方性法規等。這里主要敘述保安服務業專項立法──《保安法》的框架結構與內容體系。我個人認為應當包括以下八個部分：

1.總則主要包括保安服務業立法的主要依據、指導思想和立法宗旨，以及保安服務業的性質、任務、地位、領導體制、管理機關等內容。

2.保安員主要包括保安人員的招聘、培訓、管理和使用等管理制度。具體包括招聘保安員的條件、程序、錄用標準與原則；培訓的層次和種類劃分，以及培訓的標準、崗位證書制度、職業資格制度等。管理和使用制度包括統一領導、保安人員級別與工資相結合的等級管理制以及保安員的職別晉升制度等。還應包括具體規定保安人員的法律地位、職責權限、行為規范、裝備、福利和職業保障等內容。

在對保安員進行規范的過程中，要協調好《保安法》同其他法律、法規中規定的一致性，如《勞動法》、《保險法》等。使《保安法》不僅是保安服務業的依歸，也是保安人員的一部權益保障法。

3.保安公司主要內容包括保安企業的性質、設立原則條件和程序、業務標準、業務范圍以及保安服務公司的經營原則和管理方式等。在對保安服務公司規范的過程中，要處理好《保安法》與我國現行《公司法》之間的關系，明確保安服務公司與一般商事主體的關聯與區別。

4.涉外保安服務主要規定境外保安服務企業進入我國從事經營活動的條件、業務范圍、權利義務以及我國保安服務企業到境外從事經營活動應滿足的條件等。在對涉外保安服務規定中，要注意處理好《保安法》與入世協議和承諾內容的關系，使《保安法》扮演好內外兼顧的角色。

5.保安服務業的監督指導主要指公安機關對保安服務整個行業的監督指導，包括公安機關與保安服務企業之間的關系、公安機關的職權、行使權力的方式和手段、及自身的責任等。

需要注意的是，公安機關與保安服務業是指導與被指導的關系，不存在行政上的隸屬上下級關系。這也是政企分開在保安服務業的表現和實踐，所以尤為重要。

6.保安服務業的自律性組織主要指保安業協會，包括中央和各級地方保安業協會的性質、宗旨、工作任務、組織機構、設立原則及工作方式等。

加強保安服務業的自治建設，在《保安法》、《行政許可法》、《公司法》等中規定保安服務業有一定的自治權力，使其成為行政建設過程中，行政權下放的載體之一。

7.法律責任規定法人、非法人單位、自然人等主體違反保安法的行為模式和法律后果。

法律責任規定的到位與科學關系到《保安法》實施與實效的問題，所以在規定法律責任時要注意對弱勢群體──保安員合法權益的合理保障等，做到張弛有度。

8.附則主要規定的是對保安法的某些用語含義做的解釋及保安法的施行日期。

結語

一個快速發展的社會必須要有一個健全的法制環境，健全的法制環境不僅是培育健康的社會發展力的基本酵母，而且，它本身就是推動社會發展的一種力量。迄今為止的研究表明，立法是政府健全法制的最主要和最直接的方式。

立法代表著一種理想的生活圖景，包含著人們對于其生活世界的公序良俗所抱之期望和向往，承載著人類追求健康和優良生活方式的使命，是人們通往優良生活之世界，并實現其美好信念、愿望和價值期望的最佳通道。借助于立法這種方式，政府不僅可以高效地管理保安服務業的發展，而且能夠為社會生活提供一種理想的安全環境。如果政府放棄用立法的方式對保安服務業進行高效監管，實際上也就等于輕視了社會治安問題，一旦政府輕視了社會治安問題，社會治安狀況將惡化，不僅威脅人們的日常生活，而且勢必危及政府存續的根基。

當然，任何一個局部的探析都不會是一種絕對的真理。將局部的探析置于全局探析之中，總會發現其存在局限性，即便這種局部的探析本身可能是周密的。況且，每個人的學識也都是有限度的。本文探析的只是中國保安服務業立法的一種可能視角，其間可能頗多謬誤。我真切地希望能有專門的學者為中國保安服務業立法提供一條全新的思路，從而幫助中國保安服務業走上健康的發展道路。