規(guī)范性研究的內(nèi)部行政程序論文范文

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一、內(nèi)部行政程序規(guī)定在我國的現(xiàn)狀與問題分析

（一）內(nèi)部行政程序在我國的存在現(xiàn)狀在有法的效力層級上規(guī)定內(nèi)部行政程序的，主要有以下四類法律文件規(guī)定：第一類，借由行政組織法性質(zhì)的相關(guān)法律給予的規(guī)定，例如：《中華人民共和國地方各級人民代表和地方各級人民政府組織法》第四章14個條文中規(guī)定內(nèi)部行政程序的有6個，《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》25個條文中規(guī)定內(nèi)部行政程序的有11個，《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》33個條文中規(guī)定內(nèi)部行政程序的有9個。第二類，借由公務(wù)員法給予規(guī)定，例如：《中華人民共和國公務(wù)員法》107個條文中規(guī)定內(nèi)部程序的有34個，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第五、第六章共用13個條文規(guī)定內(nèi)部行政程序。第三類，借由監(jiān)督法給予規(guī)定，例如：《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第五章專門用15個條文規(guī)定監(jiān)察程序，《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》第四章專門用16個條文規(guī)定監(jiān)察程序。第四類，借由程序法規(guī)定，由于我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，所以，有關(guān)內(nèi)部程序是規(guī)定在地方性的行政程序規(guī)定中，如《湖南省行政程序規(guī)定》178個條文中涉及內(nèi)部行政程序的就有43條，《山東省行政程序規(guī)定》139個條文中涉及內(nèi)部行政程序規(guī)定的有41條。其他行為法法律文件基于實際需要也會少量輔助規(guī)定，例如處罰法、許可法、強制執(zhí)行法等。至于不具有法的形式效力淵源上的各級各類規(guī)范性文件中，有關(guān)內(nèi)部行政程序規(guī)定的文件數(shù)則是海量。涉及內(nèi)部程序制度類型更是多種多樣，就筆者查閱過的有關(guān)內(nèi)部行政程序規(guī)定有，第一類為適用隸屬關(guān)系的：命令程序、指導(dǎo)程序、建議程序、審核程序、批準(zhǔn)程序、決定程序、交辦程序、請示程序、報告程序、授權(quán)程序、考核程序、備案程序、監(jiān)督程序、追責(zé)程序等；第二類為適用非隸屬關(guān)系的：協(xié)商程序、協(xié)助程序、轉(zhuǎn)辦程序、委托程序、權(quán)限爭議解決程序等；第三類為保障性程序：主體資格認(rèn)定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度等。

（二）內(nèi)部行政程序現(xiàn)行規(guī)定的實例分析規(guī)定內(nèi)部行政程序的各級各類規(guī)范文本數(shù)量不可勝數(shù)，逐一分析幾無可能。故筆者試以代表組織法的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》為樣本，以行政程序構(gòu)成要素系統(tǒng)論為分析依據(jù)，在分析該法規(guī)定的內(nèi)部程序制度基礎(chǔ)上，歸納并回應(yīng)現(xiàn)行內(nèi)部行政程序存在的問題。行政法學(xué)界主流的認(rèn)識是，“行政程序就是行政行為的步驟、順序、時間、方式要素構(gòu)成的行為過程”。這就是標(biāo)準(zhǔn)的“四要素說”。構(gòu)成行政程序的四要素是彼此聯(lián)系，相互作用的一個能動性系統(tǒng)，通過整體的能動性系統(tǒng)來實現(xiàn)程序的核心功能，“程序的公正性的實質(zhì)是排除恣意因素，”。任何一個子系統(tǒng)發(fā)生變化，必將影響整個系統(tǒng)的變化。變化可能是量變，也可能是質(zhì)變。為積極發(fā)揮程序系統(tǒng)的正向功能，反規(guī)避的程序保障性制度設(shè)定也就必不可少。1.步驟是“行政行為的構(gòu)成‘元素’，是組成行政程序過程的環(huán)節(jié)”。行政程序正是在這一個又一個的步驟組成中存在的，也就是這一個又一個的步驟聯(lián)系中成為一個過程和流程的”[6]。環(huán)節(jié)即為步驟，指向是將行政行為作為過程的分解，例如一個處罰行為可被分解四個環(huán)節(jié)：取證、聽取意見或聽證、決定，告知，這里的取證或決定即作為處罰行行為這一行為過程的環(huán)節(jié)。仔細(xì)觀察，這里的環(huán)節(jié)或曰步驟依然可以再細(xì)分，例如，就取證而言，就有表明身份、調(diào)查、核實等更為細(xì)化的環(huán)節(jié)。一個步驟到底要細(xì)密化到什么程度才能既保障行政權(quán)力行使的基本公正性又不損害行政的必要效率？這就對程序的步驟提出一個嚴(yán)肅的命題。步驟的細(xì)密化程度，既受人類認(rèn)識能力的限制又受認(rèn)識需要的制約，就其客觀存在而言是無窮盡的。就法律意義而言，步驟的細(xì)密度實質(zhì)上是授予于程序內(nèi)裁量權(quán)的自由度，在這意義上講，細(xì)化的程度取決于程序制定者的法律價值取向。但有一點是可明確的，“絕對的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開始”。2.方式“指實施和完成某一行為的方法及行為的結(jié)果是以書面的方式還是以口頭的方式作出等”。在這個定義中，行為結(jié)果的呈現(xiàn)是以書面的、口頭的、電子化的又或是公開的、秘密的，總之要有一種外在呈現(xiàn)方式，即便是秘密的，至少也要有一個人知曉。故是不難理解的；但是對行為的方法及其外現(xiàn)的把握就不那么容易確信。集體討論決定、領(lǐng)導(dǎo)個人決定、個人審批等，是不是屬于這里的行為方法，如果屬于，則與步驟之間區(qū)別何在？為解決這個難題，筆者試著借用運動和靜止的辯證關(guān)系給出解答：步驟是在程序運動中考察運動過程中的環(huán)節(jié)；方式是在相對靜止下描述的環(huán)節(jié)外化形式。方式的形式意義指向的是步驟的外在表現(xiàn)形式。其功能性意義在于，經(jīng)過該步驟可被驗證。步驟的細(xì)密度必定有相應(yīng)的方式表現(xiàn)，兩者不可分離。方式的公開性也就必然體現(xiàn)程序的透明度。3.時間要素指向的是期限，擴大點還包括時效。程序是行為的程序，任何一個行為必在一定的時間和空間中進行。客觀上，程序和時間不可分離，但允許人們基于不同的認(rèn)識需要而隱去時間因素。例如：批準(zhǔn)需在8個工作日內(nèi)完成，8個工作日就是期限；8個工作日未作答復(fù)則為默示否決，這就是時效。時間要素的意義，首要在于促進行政權(quán)行使的效率。故對時間要素的理解不存爭議。4.順序意指若干步驟之間于時間上的先后關(guān)系，此步驟在先，彼步驟在后。理解上，順序本身是明確的，順序的要旨是促成程序構(gòu)成的科學(xué)、理性。在完成對行政程序構(gòu)成因素系統(tǒng)的界定基礎(chǔ)上，將這一分析工具運用于《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定的內(nèi)部行政程序制度，試著歸納出內(nèi)部行政程序有關(guān)規(guī)定本身的缺陷?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》共33個條文，其中涉及內(nèi)部程序的規(guī)定有9個條文，分別為：第9條規(guī)定審核程序、批準(zhǔn)程序、備案程序；第10條規(guī)定協(xié)商程序、決定程序、爭議解決程序；第13條規(guī)定審批程序；第16條規(guī)定審核程序、批準(zhǔn)程序；第18條規(guī)定審批程序；第21條規(guī)定監(jiān)督程序；第22條規(guī)定處理程序；第23條規(guī)定上報程序；第26條規(guī)定處分程序。從對內(nèi)部程序的步驟和方式的規(guī)定看，所有的程序步驟規(guī)定都只是停留在那么一個“概念”上，而沒有從方式上進一步給予明確。事實上，對內(nèi)部程序規(guī)定做這樣的“技術(shù)處理”幾乎是所有涉及內(nèi)部行政程序規(guī)定的慣用方法。為保證分析的有效性和普遍適用性，可以于該法規(guī)定中任取一程序制度進行系統(tǒng)化的分析，但為了直觀的需要，暫取樣該法第9條規(guī)定中規(guī)定的審核程序。何謂審核？審核是指“即審查、核實申請是否符合有關(guān)法律規(guī)定的條件”。首先，就步驟而言，該條文規(guī)定“……由本級政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級人民政府批準(zhǔn)”；審核由2個步驟構(gòu)成，分別為:申請的提出、審查核實。其次，就方式看，該條規(guī)定實在看不出審核的外在方式。再次，就順序看，提案在前審核在后。最后，就時間看，未有明確期限規(guī)定，是一天或是十年八年未知。但不是說審核沒有時間，有審核行為就必有時間，哪怕就是一瞬間，不影響時間所指的期限存在。以程序構(gòu)成要素系統(tǒng)論綜合分析：①步驟的細(xì)密化程度依賴于可見的方式判斷。該條規(guī)定的方式就“大有文章”，到底是以什么方式？實踐操作理性告訴人們，審核的方式有兩種：一是初審，也稱之為形式審，即書面審查文字材料所提供的信息符合法定標(biāo)準(zhǔn)條件即可；二是實質(zhì)審，實質(zhì)審需要全面調(diào)查核實書面材料信息的真?zhèn)?，以達到審核人理性經(jīng)驗上的確信標(biāo)準(zhǔn)。不同的審核方式，其外化并能為人所感知的客觀存在是不一樣的。由前文論述可知，方式是步驟的外化表現(xiàn)形式，意義在于可驗證性，可證明性。它能有效的限制恣意的產(chǎn)生，指向裁量權(quán)的限縮。沒有方式的明確規(guī)定，“含糊的、概括的或是模棱兩可的制定法引發(fā)了自由裁量權(quán)?！逼浜蠊簿筒谎远?，“自由裁量權(quán)沒有任何實際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物?！边@里的審核方式可能只是最為膚淺的簽字和蓋章。內(nèi)部程序規(guī)范行政權(quán)力公正、合理運行的核心功能散失殆盡。②順序是合理的，先提案后審核，而非相反規(guī)定。③時間上，沒有明確的審核期限規(guī)定，雖然從行為邏輯上可以判斷，判斷點在于是否報上級政府的批準(zhǔn)。讓筆者驚嘆的是，不僅是該條沒有明定審核程序的期限，而是整部法律文件不見期限規(guī)定。無期限，效率不可知，裁量權(quán)幾乎絕對。④程序的保障性制度規(guī)定缺失。孤立地的考慮單個具體制度，這樣的判斷很多時候是不公允的。但就整部規(guī)定內(nèi)部行政程序的文件而言，這樣的制度裝置是不可或缺的。更需特別指出的是：有關(guān)編制的審核，事關(guān)行政權(quán)、人事權(quán)、財權(quán)的配置，涉及巨大利益的分配。但審核程序中為何授予如此“絕對”的程序性裁量權(quán)？是否可以從中推知該條文制定者的“用心良苦”？無論如何，在形式上，可以明確理解為，制定條文的技術(shù)過于粗糙。

（三）內(nèi)部行政程序現(xiàn)行規(guī)定中存在的問題通過上述的抽樣分析，在行政程序構(gòu)成要素系統(tǒng)論的觀點指導(dǎo)下，對現(xiàn)行內(nèi)部行政程序規(guī)定中存在的共性問題進行歸納：第一，程序步驟的細(xì)密度不夠，賦予行政權(quán)力行使者過度的程序本身的裁量權(quán)，也可稱之為程序性裁量權(quán)過度。如此，也就帶來程序于實踐運行中的可操作性差，一個理性的第三者面對這樣過于簡單化的程序規(guī)定實際不知該如何按程序辦事。第二，程序外在表現(xiàn)形式的可驗證性不足。這一規(guī)范的缺失，導(dǎo)致行政權(quán)力運行過程的程序透明度不高，權(quán)力濫用的可能性增強。第三，期限規(guī)定大多含糊。期限規(guī)定的含糊不清，自然也就降低了權(quán)力運行的及時性，從而影響行政權(quán)力運行的效率和公正性，同時也給行政權(quán)力濫用提供了更多的土壤。第四，缺失反規(guī)避程序手段的規(guī)定。程序的遵守與否不僅取決于權(quán)力主體自身的需要程度，同時也取決于外部的強制的強度。對于易于的行政權(quán)力而言，保障性的程序制度設(shè)置必不可少。例如：行政記錄案卷制度、程序的效力阻截制度、程序責(zé)任追究制度等，能從不同的角度強化權(quán)力的行使者遵循程序。第五，現(xiàn)行規(guī)定中，各程序制度之間的系統(tǒng)的協(xié)同配合性差，從而削弱了程序系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。當(dāng)然，共性不否決個性，就某部具體的有關(guān)內(nèi)部行政程序規(guī)定的文件而言，上述問題存在的差異性也是客觀的。但就整體而言，內(nèi)部行政程序步驟的細(xì)密度、內(nèi)部行政程序方式的可驗證性、內(nèi)部行政程序的制度保障性三個方面存在的問題更加突出。

二、內(nèi)部行政程序的程序制度完善

通過借用程序的構(gòu)成要素系統(tǒng)思維，對現(xiàn)有內(nèi)部程序制度進行規(guī)范上的分析，意在明確現(xiàn)有內(nèi)部行政程中存在的問題，從而覓得完善現(xiàn)有內(nèi)部程序制度的路徑，同時也為行政權(quán)力正當(dāng)行使提供可靠、有效的規(guī)范依據(jù)。“追求正義（公平），可謂是法律人的崇高目標(biāo)。然而在現(xiàn)代社會，何為公平和正義，卻是眾說紛紜，莫衷一是。因此，法律人輸送正義，要依據(jù)（大體可視為正當(dāng)?shù)模┈F(xiàn)行法律?！币虼耍疚牡淖詈笕蝿?wù)是在前文歸納的問題基礎(chǔ)上，討論如何在規(guī)范意義上對現(xiàn)有的內(nèi)部程序制度加以完善。

（一）程序要素系統(tǒng)化的路徑內(nèi)部行政程序作為程序規(guī)則集成而言，是由一個一個具體的程序制度構(gòu)成。一個具體的程序制度又由四個既獨立又相互聯(lián)系的因素構(gòu)成，即步驟、方式、順序、時間構(gòu)成，同時這四個要素之間是彼此聯(lián)系、相互配合，從而于程序制度的整體上發(fā)揮程序的功能。因此，完善內(nèi)部程序制度就必須遵循程序構(gòu)成的要素。這四個因素當(dāng)中最具有彈性的為步驟和方式要素，順序和時間主要的是從科學(xué)理性和效率意義上考慮，當(dāng)然也有限制程序裁量的作用，但對順序時間而言不是主要的。1.步驟因素即為以步驟的細(xì)密度衡量一個程序制度的操作性與程序性裁量權(quán)的強弱。步驟的細(xì)密度意義并不僅僅在于操作性，更重要的制度意義是在于控制裁量權(quán)，限制程序主體的恣意。之所以這樣說，“行政程序的步驟不是一個純粹的客觀的現(xiàn)象或存在，而最終是由法律設(shè)計出來的，是代表著人們追求某種價值目標(biāo)的愿望，步驟總是與人們對這種程序目標(biāo)的要求相適應(yīng)的”，因此程序制度的完善首先來自于程序制度制定者程序意識的升華。提升程序制定者的程序意識，特別是程序的公正性與行政權(quán)行使的效率性之間的辯證關(guān)系，破除程序?qū)π首璧K的陳舊觀，就有了極為重要的意義。只有在這樣的程序意識指導(dǎo)下，才有可能設(shè)置滿足最底公正性的、必要而又合理的程序步驟。2.程序的方式因素指向的是程序步驟的外在表現(xiàn)，意義在于步驟經(jīng)過的可驗證性。這就意味著步驟總要以某種可驗證的方式呈現(xiàn)。這樣人們就有了對步驟的經(jīng)過進行評價的客觀對象，程序的公正性是否確實得到遵守就有了客觀的基礎(chǔ)。所以，內(nèi)部行政程序完善的客觀標(biāo)準(zhǔn)就在于對程序方式的完善，使得實現(xiàn)程序步驟的方式一定要盡可能明確。方式限制著裁量、限縮著恣意。

（二）程序制度自我保障性的路徑內(nèi)部行政程序要得到確實的遵守，就必須有相應(yīng)的激勵機制和反規(guī)避程序機制，正是在這個意思上，程序制度需要保障性制度設(shè)置。程序限縮的是程序主體的恣意，所以就必然遭到恣意主體的反擊，也即對程序的形式規(guī)避與實質(zhì)規(guī)避。如何確保程序得到確實的遵守？在程序既定的情況下，程序主體之所以遵循程序無非來受制自于程序主體內(nèi)外兩個方面因素的影響：1.程序主體自身因素?！吧媸侨魏涡姓C關(guān)管理者關(guān)注的頭等大事”，對程序的遵守如若有利于行政機關(guān)的生存，則遵守程序的意識也就必然被激發(fā)。反應(yīng)在內(nèi)部行政程序制度構(gòu)建上，要有遵循程序免責(zé)規(guī)則的明確設(shè)定。第4期殷玉凡：內(nèi)部行政程序的規(guī)范性研究2.程序主體外部因素。即通過設(shè)置相應(yīng)的程序性約束性規(guī)則，強化程序主體對程序的遵守。反映在內(nèi)部程序制度的規(guī)定上，即為完善主體資格認(rèn)定程序、回避程序、行政記錄制度、程序行為效力阻截制度、期限制度、追責(zé)程序等，以反制對程序的規(guī)避。具體的程序制度完善遵循上述程序要素系統(tǒng)的路徑。

三、結(jié)語

為形成良好的公共行政秩序，有效保護公民權(quán)利，內(nèi)部行政程序于中國有著自身獨特的地位和作用。但這種作用的實現(xiàn)與否與實現(xiàn)程度，關(guān)鍵在于能否構(gòu)建系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有著最低限度公正性并得以確實遵守的內(nèi)部行政程序。

作者：殷玉凡單位：中國政法大學(xué)研究生院法學(xué)院