缺陷產品與行政處罰論文范文

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一、缺陷產品召回制度的準確定位

自產品召回制度被引入我國以來，無論是學界還是立法與執法實務界，對產品召回的功能與法律屬性均缺少基礎研究，導致產品召回在立法和執法中的偏差。只有明確產品召回所涉及的權利、義務、責任的基本屬性，才能準確把握召回在產品質量責任體系和政府質量監管體系中的功能、作用與地位。

(一)產品召回是企業基于民事義務而衍生的行政責任作為一種新的法律制度，產品召回是企業的法定義務還是法律責任?是民法上的義務還是行政法上的義務?是私法調整的范疇還是公法調整的范疇?違反義務者應承擔民事責任還是行政責任?這些問題是對產品召回制度進行準確定位的基本問題。對召回制度的法律屬性，王利明教授曾有精辟的論述，他認為“召回不是生產者的法律責任，而是一種法定義務”，“法律責任是行為人不履行義務而承擔的不利后果，這種后果體現了法律對行為人的否定性評價和制裁”［1］。企業主動或按主管部門的要求實施缺陷產品召回時，是企業在履行法律為其設定的普遍性義務，是一種有利于社會的正常商業行為，體現了企業對社會和消費者負責任的態度，不能理解為對企業作出了法律意義上的否定性評價、實施了法律制裁，由此可見，產品召回顯然是一種法定義務而非法律責任。至于這些義務與責任的歸屬，則兼具民事與行政的雙重屬性。產品召回義務主要是民事義務，責任卻主要是行政責任。產品召回義務因平等民事主體間的合同和交易行為而產生，是基于民事法律關系而產生的義務［2］。召回制度的作用對象是民法所規范和保護的對象，履行義務的手段如停止侵害、修理、更換、退貨等均是民法中的救濟手段，召回義務具有典型的民事義務的特征。除民事義務外，企業也承擔一定的質量信息收集、產品風險評估、召回計劃報批等行政義務，但這些義務只是召回民事義務的附加性義務，不能否定召回作為一種民事義務的實質。企業拒不履行產品召回義務應承擔的責任主要是行政責任。首先，從所保護利益的指向上看，民事責任立足于保護單個民事主體的利益，產品召回的主要目的是保護不特定多數人的利益和公共利益，已超越民事責任所保護的利益范疇。其二，責任啟動的方式不同。民事責任是一種消極的責任，當事人不主張就不會有人被追責。產品召回則由政府主動介入并要求企業實施，是一種積極的責任。第三，救濟的途徑不同。民事責任為事后救濟，主要通過訴訟實現。召回是一種預防性措施，對可能存在的風險預先予以消除，通過政府主動管理和執法來實現，與民法中的救濟途徑完全不同，可見，召回不是民事責任。當生產者不履行召回義務時，主管部門有權責令生產者召回，此時，民事義務轉換為行政義務，違反了行政義務必然要承擔相應的行政責任，這種行政責任主要是通過給予行政處罰來體現的。生產者承擔行政責任的同時，并不免除其應承擔的民事責任，對產品存在的缺陷，生產者仍應采取檢查、維修、退貨、換貨的違約責任方式進行缺陷消除，對未召回缺陷產品導致的損害承擔更嚴厲的侵權賠償責任①，因此，召回引發的責任是以行政責任為主的混合責任。上述情況表明，召回是基于生產者的民事義務而衍生的行政責任，正是這一有別于傳統產品責任制度的特質，使召回制度成為一種基于發揮市場機制作用的政府產品質量監管制度，成為同時彌補產品質量面臨的市場失靈和政府監管失靈的有效工具，成為建設以市場為導向的政府質量安全監管體制的重要手段。以下的討論，都是圍繞召回制度的這一特質進行的。

(二)產品召回已成為國際通行的政府產品質量監管模式美國的汽車產品質量監管已非常成熟，采用了所謂的“自愿認證，強制召回”監管模式［3］。這種模式有以下特點:一是市場準入的門檻低，沒有嚴格的許可條件及發證審查。企業自我聲明車輛符合聯邦標準等相應的汽車安全標準，政府僅進行形式認證就允許從事汽車生產。二是不以生產環節為監管重點。在正常情況下，政府主管部門不對生產者的生產過程進行日常監管，也不對未投入流通的產品進行抽樣檢驗。三是以召回為手段開展監管和執法。政府主管部門會對上市銷售的整車及零部件進行抽查，如果發現存在不符合認證標準的問題，或者在事故分析、消費者舉報中發現某類汽車可能存在缺陷，則通知或責令制造商對涉嫌的缺陷產品進行調查、評估、召回。四是以民事賠償為主要懲戒手段。美國已發展出嚴厲的民事賠償制度，在主管部門或法院的主持下，產品事故的責任人可能會支付超出實際損害數倍乃至上百倍的懲罰性賠償，以達到懲戒、制裁效果。雖然美國《國家交通及機動車安全法》也設置了“行政罰”和刑事處罰②，但只是針對企業違反產品召回義務以及召回的附加性義務而設置的，法律沒有授權政府主管部門對生產缺陷產品的企業直接作出行政處罰從而形成以自愿認證為準入條件，以產品召回為監管和執法手段，以民事賠償為制裁措施的汽車產品政府監管模式。從美國《消費品安全法》、歐盟《通用產品安全指令》等國外產品責任法的規定來看，除食品、藥品等少數特殊產品外，政府產品質量的監管執法模式大多如此。可見，產品召回是歐美發達國家最主要的政府產品質量監管方式，沒有作用、地位與之相近的其他監管和執法方式，這些國家不存在產品召回與行政處罰的沖突和矛盾。

(三)召回制度只能是我國產品質量監管制度的一個組成部分自改革開放以來，針對落后的產品質量狀況和經濟、技術基礎，我國逐步建立起了一套獨有的政府產品質量監管模式。有別于主要發達國家的做法，我國的產品質量監管、執法突出政府的主導作用，強調以生產環節為重點，對生產者實施全方位、全過程的嚴格監控，采取了一系列針對生產經營過程的直接干預措施，如日常監管巡查、定期或不定期產品質量監督抽查、要求企業建立和實施各種質量管理制度等;在食品等行業，甚至要求實現全產業鏈的無縫監管;對企業存在的各種產品質量問題，強調通過行政處罰實施嚴格制裁，達到維護經濟秩序和懲戒違法行為的目的。中西方兩種監管模式的優劣難定，但已經導致了產品召回在我國角色模糊、地位尷尬、作用有限等后果。在中外政府職能和產品質量監管模式存在根本性差異的條件下，如果只注重學習借鑒國外產品召回的具體做法，將產品召回制度與我國現行監管體系設計成兩套獨立并行的系統，會不斷產生沖突。在現行監管體系不可能推倒重建的情況下，必須將產品召回制度作為現行監管體系的一個組成部分來設計和構建，才能發揮產品召回制度潛在的重要作用。必須將召回制度融入現行監管體系的原因還在于，離開現有行政執法體系的支持，產品召回制度在我國很難順利實施。企業是否愿意實施召回是基于對召回成本與收益的判斷［4］，即是主動召回的損失大，還是不召回的損失大。①國外絕大多數召回均由企業主動提出、自愿實施，召回的產品數量大、品種多，召回使用頻繁，與各國完善的產品責任法律制度有很大的關系。例如，在美國，不主動履行缺陷汽車召回義務時，可能受到最高不超過1500萬美元罰款的“民事處罰”以及15年以下監禁的刑事處罰②，一旦引發事故，將招致大額民事賠償。面對巨大的違法成本，生產者愿意以更小的代價主動實施召回。我國沒有高效的民事、刑事處罰制度和司法體系，只能以行政處罰作為促使企業實施召回的強制性保障。③

二、產品召回與行政處罰的基本關系形態

召回制度在我國不能形成一種獨立的質量監管執法模式，只能作為現行質量監管體系的組成部分來發揮作用，這就使召回和行政處罰的關系顯得重要而復雜。對于已經和今后可能出現的兩者關系，可以歸納為:平行的關系、遞進的關系、交叉的關系、聚合的關系和補充的關系。

(一)平行的關系平行的關系是指缺陷產品只處于生產、銷售、消費三個環節中的某一個環節時，只單獨適用召回或者行政處罰進行處理，召回和行政處罰處于平行狀態。具體而言，有以下幾種情況:第一種情況:當產品已交付消費者，處于消費或使用狀態時，只適用召回進行處理，不應同時適用行政處罰。《汽車召回條例》等法規、規章中雖然沒有明文規定，但實際上已采納這一原則，這種安排有利于鼓勵企業實施主動召回。召回是為了防范和化解風險，以較小的社會總成本避免大規模的實際損害發生，相較于已有的民事救濟手段和行政執法手段更具優勢，法律制度應充分肯定和鼓勵。如果在企業主動召回缺陷產品后再作行政處罰，相當于對應作肯定的行為作出一個否定性的評價，這是自相矛盾的。《藥品召回管理辦法》對此有不同的規定④，“企業違法造成上市藥品存在安全隱患，依法應當給予行政處罰”，但“采取召回措施主動消除或減輕危害后果的，按《行政處罰法》從輕減輕處罰，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，即召回只是作為依法從輕、減輕、免除處罰的情節。《藥品召回管理辦法》的規定是不適當的，對主動召回只作了規則層面的判斷，沒有作價值層面的判斷。在召回制度實施得較好的國家，生產者主動實施召回后，一般都不再給予其他的制裁和處罰［5］。第二種情況:生產者生產的產品存在缺陷但尚未出廠銷售，只能適用行政處罰以追究生產者的責任。此時，沒有可供召回的產品，當然不可能進入召回程序，《產品質量法》、《食品安全法》等法律法規對此已有明確規定。第三種情況:用何種方式處置銷售者手中的缺陷產品較為復雜。根據《汽車召回條例》第3條的規定，“召回是汽車產品生產者對其已售出的汽車產品采取措施消除缺陷的活動”，在這一規定中，“生產者已售出的汽車產品”會讓人產生兩種理解，我們只能結合《產品質量法》對銷售者產品質量責任的規定以及國際通行做法來理解和適用。《產品質量法》已明確規定，對銷售者銷售影響安全、健康的不符合國家強制性標準的產品或者以次充好、以假充真、以不合格產品冒充合格產品的行為，應給予行政處罰。從國外的相關規定來看，《歐盟通用產品安全指令》設置了“召回”與“撤回”兩種處置程序⑤，召回針對已交付消費者的缺陷產品，撤回針對已上市銷售但尚未售出的產品，其第8條還規定主管部門有權“在需要進行各種安全性評估的時期內，檢查、控制或臨時禁止產品的供應、供貨或產品上架”等適當的措施，已相當于我國的行政執法行為。美國對已出廠未交付的缺陷汽車的處理，則是由制造商以出廠價格加上交通費和合理的賠償回購該車輛，即用“回購”的方式處理。無論是“撤回”還是“回購”，都沒有對銷售者手中的產品適用召回程序。我國對銷售者未售出的產品也應直接適用行政處罰程序，利用行政執法手段更能及時有效地控制風險、消除危害。

(二)遞進的關系召回與行政處罰的遞進關系，僅限于生產者拒不履行召回義務的情形。在生產者應召回而拒不主動召回、不完全召回時，政府主管部門應當責令企業實施召回;企業如果仍不實施召回，由主管部門依法給予行政處罰。《汽車召回條例》第24條就為汽車生產者拒不召回的行為設定了較重的行政處罰，對企業不履行警示、通知、公告、備案、報告等召回附加義務的行為，《汽車召回條例》也設定了相應的行政處罰。①此時，行政處罰依據其強制力和制裁性作為召回實施的最終保障手段，企業的責任隨召回義務的不履行程度而遞進。平行與遞進的關系是召回與行政處罰的基本關系形態，我國現有的召回立法是按照這兩種關系狀態來設定規則的。但這兩種關系不能涵蓋現實生活中召回與行政處罰關系的全部形態，對其他關系形態的遺漏，是我國召回立法不足和僵化的直接原因。

(三)交叉的關系缺陷產品同時存在于生產、銷售、消費等多個環節時，召回與行政處罰處于交叉的關系。對生產、銷售環節的缺陷產品應適用行政處罰，對交付消費者或用戶的缺陷產品應適用召回，這在理論上已比較明確，但實際實施過程中卻出現大量的問題。我國產品質量立法較為陳舊，沒有涉及召回這種新的監管執法方式;在召回的立法中，召回與行政處罰被設計成兩個絕對平行、相互獨立而封閉的體系(對拒不召回實施行政處罰除外)。立法上的相互割裂，加上部門的權力分割與利益的影響，導致召回與行政處罰無法根據實際需要交替適用、協同實施、互為支撐。一方面，在執法部門查處的生產、銷售假冒偽劣產品案件中，幾乎從未對已交付消費者、用戶的缺陷產品發出警示、啟動召回，消費者的利益沒有通過政府執法活動得到有效保護。另一方面，召回主管機構在實施汽車、玩具等產品召回時，很少安排或通報當地執法部門對生產、銷售環節的缺陷產品及時進行查處，違法企業沒有受到必要的處罰。召回與行政處罰缺少必要的交叉與銜接，影響了政府產品質量的執法力度，留下了較大的監管漏洞，使產品召回與行政處罰這兩種監管手段的作用不能充分發揮。立法機構和主管部門需要盡快厘清并處理好兩者的交叉關系，作出相應的明確規定，形成完整的產品質量責任體系和監管、執法體系。

(四)聚合的關系聚合的關系，是指在特定條件下，企業既應承擔拒不履行產品召回義務而產生的行政責任，又承擔因生產、銷售假冒偽劣產品而產生的行政責任，是一種特殊的責任競合。此時，生產者既存在拒不履行召回義務的違法行為，也存在生產、銷售假冒偽劣產品的違法行為，對這兩種行為設置的行政處罰構成要件、制裁目的全然不同，是兩個獨立的違法行為，應分別予以定性與處罰，不能相互替代或吸收。②企業因生產、銷售假冒偽劣產品而接受行政處罰時，主動對已售出的缺陷產品實施召回，被召回的產品是否應納入涉案的問題產品進行處罰?答案應該是否定的。不將已通過召回處理的產品作為涉案物品，有利于保護消費者的利益，有利于降低行政成本，有利于增加政府監管的合理性。筆者認為，不僅不應將已通過召回進行處理的產品納入處罰的范圍，如果召回達到了消除危害后果等效果，還應在決定行政處罰時，依照《行政處罰法》的規定，將召回的情況作為從輕、減輕的情節予以考慮。

(五)補充的關系補充的關系，存在于產品召回與行政處罰的方法、手段層面，是在分別實施召回與執法過程中手段與方法上的相互補充、借用。目前存在4個方面的補充關系:一是手段的互補。召回的程序規定過于簡單，缺陷調查偏重于技術調查，調查的強制性和時效性明顯不足，在企業不配合或者弄虛作假時，無法及時查明真實情況。如果此時啟動行政處罰程序，使用行政處罰案件調查的手段與方法，能夠更有效地查明缺陷的存在及其程度、范圍。二是規則的互補。對一些沒有具體規定的產品召回附加性義務，如風險警示義務、產品缺陷跟蹤義務、真實標注義務等，可以依據現有的產品質量法律規定來督促企業實施。三是證據的共用。召回程序與執法程序中形成的大多數證據可以共用，如檢驗報告、鑒定結論及調取的各種物證、書證，從而可以避免重復調查、檢驗。四是信息的共享。產品召回的相關信息和行政處罰的信息應當充分共享，最好能在同一信息平臺上運行。以上5種關系，可以比較全面地反映現階段產品召回與監管、執法體系的相互關系，從以上關系出發，我們可以更好地設計產品質量與召回的法律制度，更加有效地執行和實施這些制度。

三、缺陷產品召回制度之完善構想

(一)完善產品質量責任制度產品召回制度的作用大小，在很大程度上依賴于一個國家產品責任制度的完善程度。20世紀80年代的《工業產品質量責任條例》首次提出產品質量責任的概念，確立了我國獨有的產品責任制度，確立了責任人的民事責任、行政責任和刑事責任3種責任方式［6］。從形式上看，我國產品質量責任的責任形式最為齊全，責任體系最為完備，但由于實施中一直沒有處理好民事責任和行政責任的關系，其實際效果并不理想。國外的產品責任以民事責任為主，我國的產品質量責任以行政責任為主，民事責任被忽視甚至被排斥。民事責任是產品質量責任中的基礎性責任，以補償性為特點;行政責任和刑事責任是派生性責任，以懲戒性為特點。責任人理應先行承擔補償性責任，然后承擔懲戒性責任。如果越過補償性責任直接承擔懲戒性責任，生產者、銷售者沒有承擔全部的責任，消費者成為質量問題的凈受損者，政府部門在實質上承擔了部分企業責任，最終將導致產品質量責任無法落實。進入2000年以來，有關部門不斷加大對質量違法行為的行政處罰和刑事處罰力度，但仍然不能遏制質量問題頻發的態勢，政府部門仍然被指責為監管執法不力，這在很大程度上是由于責任配置的混亂造成的。產品召回的引入正好可以對民事責任的缺位加以彌補，更加符合我國公眾對政府轉變職能的期待。召回制度是政府用行政性手段，以公權為后盾督促企業履行民事義務、落實民事責任的一種新的產品質量監管執法模式，與傳統民事責任相比，變事后救濟為主動預防，可以顯著降低消費者個人和社會的維權成本;與傳統的行政執法相比，首先補償消費者的損失，促使生產者直接對消費者負責，通過消費者的積極維權加大對違法者的制裁力度。在企業成為真正的產品責任主體后，政府則退居中立的裁判者地位。因此，建立和運行產品召回制度，將對產品質量責任體系的完善發揮關鍵作用。

(二)完善召回的法律體系本文的重點不是召回法律體系的完善問題，這里只簡單提及。召回的法律體系應從5個方面予以完善:一是建立產品召回的通用程序。《特別規定》及《侵權責任法》等對產品召回作出了原則性規定①，但對于召回管轄的主體和層級、涉及的產品范圍未作限制性規定，很可能造成實施中的混亂。二是設立產品缺陷認定的通用標準。已有的缺陷認定標準本身就不統一，如《食品安全法》53條將缺陷食品定義為“不符合食品安全標準”的食品，以符合性為唯一標準;《汽車召回條例》則確立了符合性及“其他危及人身、財產安全的不合理危險”的二元標準。②應盡快明確缺陷認定的通用標準，特別是“其他不合理危險”的認定方法和技術規范。三是進一步明確主動召回和責令召回的相互關系。目前的召回立法對主動召回和責令召回相互轉換與銜接的規定比較生硬，啟動責令召回比較困難。四是改變單一的“召回管理”立法模式，立法重點不宜全部放在調整召回的管理關系上［2］358－62，在以后制定更高層級的法律規范時，應全面規范涉及召回的基本權利義務關系，全面設定相應的民事責任、行政責任和刑事責任。五是進行拓寬召回范圍的研究。我國不但存在嚴重的產品缺陷問題，也存在嚴重的質量欺詐問題，如偽造冒用廠名、廠址、質量標識、商標等。這些問題同樣大范圍地侵犯消費者權益，可否采用召回的方式加大對制假者的制裁力度，值得研究。

(三)完善召回管理體系召回管理體系主要是召回的工作機構設置及職能分工問題。本文不涉及召回管理機構、召回技術機構、召回的專家庫及行政執法機構之間的相互關系，僅就縱向的職能分工進行探討。縱向的職能分工可以考慮按以下原則辦理:一是以省級管轄為原則，國務院主管部門管轄為例外。如果召回管理的層級太低，執法機構的專業能力和獨立性不足，從而無能力協調大范圍內的召回活動;如果召回管轄層級過高，大量的地方執法資源就會閑置，召回管理的力量就會顯得不足，不利于召回與其他執法手段的協同實施。確定大多數產品由省級管轄最為有利，國務院主管部門對汽車等產業集中度高、產品復雜程度高、市場影響力大的特定產品進行管轄。二是召回管轄權與案件管轄權相一致的原則，這樣更有利于缺陷調查的開展和召回實施情況的監督。三是統一缺陷產品信息管理的原則。召回的實施，有賴于建立全面完整的產品質量問題信息、產品傷害和死亡信息的收集與分析系統，結合行政處罰案件信息、監督抽查信息和舉報投訴信息等，才能進行科學、精確的風險分析和缺陷認定。筆者認為，應由國務院的相關主管部門建立全國統一的信息系統和基礎數據庫，以支撐各地召回工作的實施。

作者：胡亞非楊鵬單位：重慶市質量技術監督局