民族人權保護歷史發展考察范文

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一、早期國際人權保護中的少數民族優惠政策

以戰后1948年的《世界人權宣言》作為國際人權運動興起的標志，國際社會對少數民族權利保護明顯可以分為前后兩個階段。第一個階段受自由主義價值觀影響，人權哲學奉行人權是個人權利的主張，強調通過對公民個體身份保護來協調個人、社會、國家之間的關系。在國際人權立法上體現為強調法律面前，人人平等，反特權、反歧視，“少數人”身份被刻意淡化而作為與所有其他人無差別的公民或“人”的個體納入法律制度體系。因這一階段反歧視是少數人人權保護的基本手段，筆者稱之為少數人人權保護的“反歧視保護階段”。這一階段居于支配地位觀點認為不宜通過賦予某類群體特殊的權利來直接進行保護，這樣會導致“群體”的政治風險，而應通過保障所有個體成員的基本公民權利來間接保護文化上的少數人，以至于他們究竟具體屬于哪些特定文化群體則不在考量范圍之內。因為，一國之內憲法對公民的基本權利如言論自由、結社自由、思想自由、良心和信仰自由等的確認和保護，實際已經賦予了公民個人通過行使這些權利和自由而走向他自己所認同或愿意加入的“群體”之路。換言之，這種觀點認為，只要作為公民個體成員的權利和自由得到了充分保障，就無需賦予少數人群體的權利。少數人保持文化特征的群體訴求應當被否定，從而為公民個人權利所取代。在這種理論魔影之下，《聯合國憲章》起草時因拉丁美洲國家和美國的反對，一戰就已經出現的“少數者保護”概念被“防止歧視”取代，沒有出現“少數者”，而強調的是“基本人權，人格尊嚴與價值，平等權利”;1948年12月10日聯合國大會通過的第217A(III)號決議雖然表達了對少數者保護的關注，但《世界人權宣言》最終也沒有出現有關“少數人”的直接規定，而僅僅通過禁止基于“種族、膚色、性別、語言、宗教等”區別對待來強調“尊嚴和權利上一律平等”的價值。

為了克服這種公民個體碎片化的權利失衡，國際法與國內法共同構建了一個公民身份的開放系統，所有的人都被不加區別地納入公民身份的平等管理，而所有的公民權利，都不分種族、民族、宗教、語言、出身等因素地被平等賦予。實際上，二戰后的聯合國的世界人權體制取代了之前的國際聯盟的“少數民族方案”，少數民族的集體權利被否定。但顯然，這種僅僅強調法律面前，人人平等的權利保護模式不能有效解決社會中的少數者、殘疾者等社會弱勢群體及少數民族為代表的少數群體的權利平等問題，為了防止強勢集團濫用優勢，國際社會同時訴之于另一項制度———反歧視制度———的構建。雖然平等權保護與禁止歧視的法律原理互通，實踐中也常被看成平等原則的兩面，但從制度發展的歷史考察，筆者認為兩者的功能上還是有著較大的區別的。平等權保護著重于靜態上的權利宣告，而反歧視則著重于動態的權利救濟。所以，這一時期少數者權利保護主題之下，平等權保護與禁止歧視是其展翅騰飛的兩翼。當然，因反歧視晚于“法律面前，人人平等”的緣故，使其成為的國際人權立法中的顯著“增長極”。這一階段由《世界人權宣言》拉開帷幕后，接連通過或制定了12個防止歧視的聯合國通過的國際宣言、公約、議定書，即，《消除一切形式種族歧視國際公約》《聯合國消除一切形式種族歧視宣言》《歧視就業及職業公約》《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》《反對體育領域種族隔離國際公約》《取締教育歧視公約》《設立一個和解及斡旋委員會負責對取締教育歧視公約各締約國間可能發生的任何爭端尋求解決辦法的議定書》《消除對婦女一切形式歧視公約》《同酬公約》《消除對婦女歧視宣言》《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》《關于新聞工具為加強和平與國際了解、促進人權、反對種族主義、種族隔離及戰爭煽動作出貢獻的基本原則宣言》《種族與種族偏見問題宣言》。在這些法律文件中，因前文分析的原因，前期法律文件幾乎沒有出現有關少數人的專項規定，而是僅有相關的歧視禁止條款，比如《世界人權宣言》的第1、7條、《聯合國憲章》的55條、《消除就業和職業歧視公約》第1條等。直到60年代以后，有關民族、種族團體概念才開始進入法律文本，針對少數人特別措施(包括優惠政策)，也只有到這個時期，才不再被視為有違平等原則而獲得了法律上合法性。所以，少數民族優惠政策大致肇始于上世紀中葉，其直接的法律淵源體現在1958年國際勞工組織通過的《消除(就業與職業)歧視公約》(第111號公約)關于“歧視”及歧視例外的相關系列規定。該公約第1條將“歧視”將解釋為，基于種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統或社會出身等原因而實施的“區別(dis-tinction)”“排斥(exclusion)”“限制(restriction)”“優惠(preference)”四種基本行為。1965年12月21日聯合國大會第2106A［XX］號決議通過《消除一切形式種族歧視國際公約》1條第1款也將“種族歧視”定義為:“基于種族、膚色、世系或民族或人種的任何區別、排斥、限制或優惠，其目的或效果為取消或損害政治、經濟、社會、文化或公共生活任何其他方面人權及基本自由在平等地位上的承認、享受或行使”。但該公約第1條第4款對少數民族優惠作了例外處理:“專為使若干須予必要保護的種族或民族團體或個人獲得充分進展而采取的特別措施以期確保此等團體或個人同等享受或行使人權及基本自由者，不得視為種族歧視，但此等措施的后果須不致在不同種族團體間保持各別行使的權利，且此等措施不得于所定目的達成后繼續實行”。接著，該公約第2條第2款中進一步明確指出，“締約國應于情況需要時在社會、經濟、文化及其他方面，采取特別具體的措施確保該國少數人群體獲得充分發展與保護”。這一規定，是少數民族優惠政策國際法域排除歧視性質而取得合法性的最直接淵源。1987年聯合國人權委員會《關于執行＜經社文權利國際公約＞的林堡原則》指出，“采取特殊措施(包括優惠政策)，其目的僅僅是為了使某些需要保護的群體或個人取得適當的進步以便確保這些群體或個人平等地享受經濟、社會和文化權利，這不應該被認為是歧視。”但這一階段整體來看，國際社會對少數民族優惠政策的態度是消極的，表現為并未對該政策的實施做出任何強行要求或積極鼓勵，其合法性確認也主要是從保障少數人政治、法律、經濟的平等發展視角進行，并未將其上升到少數人特殊文化訴求層面。

二、少數人權利特殊保護階段的優惠政策

第二階段是少數民族人權的特殊保護階段，其標志是少數人“差別權利”的提出及特殊保護措施的確立。無可否認，二戰后自由主義的人權觀念確實有效推動了反特權、反歧視的發展，保障了人人“受到平等對待的權利”。然而，這種注重形式平等的“法律面前，人人平等”的權利模式，其成效局限在有限的政治(僅限于個體政治，不包括群體政治)、法律領域，對經濟、社會領域的權利平等的要求和少數人群體文化上特殊訴求，要么表現為無能為力，要么表現為在某種程度上加劇了既有的不公正。少數人人權保護的現實困境，促使國際社會不斷地反思與求索，越來越多的人認識到僅僅強調人的形式平等是不夠的，對特定的少數人群的尊重和承認，不歧視、不同化之外，承認文化多樣性并存，也應是平等對待道德原則的內容。當這種道德義務因國際社會的共識和倡導而轉化為成文的法律時，弱勢群體實現了作為人類的共同需求，平等原則被賦予了新的內涵，即對少數者、弱勢者的特別關照。世界上許多國家對少數民族權利的特殊保護便基于這樣的理念和方式而產生。在這種國際共識之下，少數人所被賦予一種非政治性的特別人權———差別權利。“這種權利有別于人人已經能夠根據《公民權利和政治權利國際公約》所享有的其他一切權利，“是對普遍的、個人人權的補充。”學界不同時期對其有著不同的稱呼，如“少數人群體權利”(minoritygroup一rights)、少數人權利(minorityrights)、“特定權利”或“特別權利”(specificrights)。其直接的國際法淵源是《公民權利和政治權利國際公約》第27條的規定，即:“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利”。該條以特別規定的形式，確認了少數人享有的“不得否認”的保持文化特征的權利，奠定了國際社會對少數人權利實施特殊保護的法律基礎。然而，該條款中“不得否認”的消極姿態和并未規定國家采取“積極措施”的義務的立法事實，造成了一些國家的誤解。后來，聯合國人權委員會做出了關于第27條的一般性評論:“盡管27條是用消極語言來陳述的;然而該27條款確實承認存在一項‘權利’并要求不得否認它。因此國家一方有義務防止對此項權利的否認和違反，確保此項權利的存在和行使。積極保護措施不僅要求國家一方無論是立法、司法還是行政當局，不得從事對此項權利的違反行為，而且要禁止國家內的其他成員對此權利的侵犯行為”。因此，這項新解釋，充分確認了對少數者采取積極措施的必要性，而且把國家責任擴大到國家管轄范圍內的非國家當局的行為，代表著聯合國對少數者權利保護的重大姿態轉變。此后，1992年聯合國大會通過的《少數群體權利宣言》將少數人權利內涵進行了擴展:該宣言第1條“各國應在各自領土內保護少數群體的存在及其民族或種族、語言或文化上的特征”確定了國家對“少數群體(Minori-ty)”的積極保護義務，保護對象也從《公民權利和政治權利國際公約》的“群體成員(Personsbelongto)”擴大到了“少數群體”;在義務方式規定上，采用了直接、肯定的規定，如2.1條規定:在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人有權私下和公開、自由而不受干擾或任何形式歧視地享受其文化、信奉其宗教并舉行其儀式以及使用其語言。第4.2條還包含了一項國家的積極義務:“各國均須采取措施，創造良好條件，以使少數者能夠表現其特征，發展其文化、語言、宗教、傳統和習俗。”宣言第4.5條進一步規定:“各國應當考慮實行適當的措施”，以使少數人個體“全面參與其國內的經濟進步和發展”。這些規定，完全不同于《公民權利和政治權利國際公約》第27條“不得否認”這樣的表述，使少數人權利特別保護具有清晰的依據和標準，也使少數民族優惠政策幾乎成為法律的直接規定，其法律正當性變得沒有任何異議。所以，少數人特別保護原則在國際人權文件確立后，“在實踐中許多國家都有對少數人和其他弱勢群體的優惠政策和特別措施，沒有一個國家從法律上禁止所有這些基于民族或性別之上的特別保護。”

三、優惠政策在不同階段的實施特點及法律效力

需要補充解釋的是，上文有關的歷史回顧并非證明優惠政策產生于國際少數人人權保護的第二階段，而是說，在第二階段獲得了廣泛的認同性和合法性，形成了道德與法律上的無可置疑。但就少數民族優惠政策制度本身而言，筆者的初步觀察是，在世界范圍內其制度推廣和實施高潮時期主要集中在上個世紀的60－80年代，而到了“特殊保護”階段后，反而呈現式微之勢。筆者認為這種現象或許與兩個不同階段的少數人人權訴求核心差異有關。第一階段人權訴求核心是“平等權”，強調的是權利平等、機會平等，共同領域的競爭公平成為關注重點，“平等”價值的高度關注，以及對二戰種族迫害的反思及實施這種無線狀“平等保護”導致的現實反差和社會矛盾，促使各國進行積極的制度探索，如當年的美國，紛紛承認或實際開始了對少數人等弱勢群體的糾偏行動，國際國內的合力之下，少數民族優惠政策迎來一個高潮。而第二階段少數人人權訴求的核心是“差別權利”，強調的文化承認、文化尊重與文化存續，關注重點是少數人的文化保護與文化促進，而這方面主要表現為分立領域，再加上第一階段優惠政策的廣泛實施已大多客觀改善了少數人共同領域的不利競爭局面，所以，少數民族優惠政策在特殊保護階段反而呈現式微之勢。其次，在少數民族優惠政策的國際法效力問題上學界一直存有誤解，認為少數民族優惠政策不具有國際法的約束效力，有關該政策機制的落實，主要取決于所在國的“政治覺悟”。其理由是:其一，在第一階段的反歧視保護范式中，少數民族優惠政策是作為一種解決平等問題的糾偏措施，其國際法立法規范是倡導性質的;其二，該政策在人權特殊保護階段據以確立法律文件———《少數群體權利宣言》———本身是否屬于國際習慣法及其法律效力學界尚有爭議。對此有關國際人權保護實踐予以了否定，條約監督機構確立了該政策的約束力，甚至提出“特別措施”可以是強制的，這體現在2001年對美國公約履行報告的建議中。當時美國提出:公約條款只是允許締約國為了保護某些種族、民族、群體而采取肯定行動，而不是必須采用肯定性行動。委員會對此予以了糾正:“應該強調的是，如存在的連續的差別待遇，締約國必須采取特別措施。它是公約第二條第二款規定的義務”。此外，也還可以從國際人權機構對挪威在公共領域的公司董事會、國有公司成員組中實行婦女不低于40%配額的贊賞，側面表明對“積極行動”的支持。在這方面，區際人權保護也發揮了重要作用，如歐盟設置了違規訴訟程序(infringementproceed-ings)，對不實施“積極行動”的成員國有權進行督促，甚至起訴。

四、結語

小結:以國際少數民族人權保護為視角，少數民族優惠政策可以分為兩個階段，反歧視保護階段與差別權利保護階段。在第一階段，少數民族優惠政策的合法性取得來源對少數民族現實不利處境，其主要的價值理念體現為對“實質平等”的追求，其制度原理是“同等情況同等對待，差別情況差別要求”，但這一階段，因未能將少數民族權利保護提升到一個“差別價值”高度，導致少數民族優惠政策的道德合法性未獲得廣泛認同，從而導致了政策實施的爭議和困境;在第二階段，因少數民族差別價值和差別權利已被論證成并廣為接受，少數民族優惠政策作為“平權措施”價值提升為少數民族“差別價值”的保障，其制度原理體現為在“共同領域的平等促進以保障其民族差別特征的維護和延續”，其道德的合法性因差別價值、差別權利的提出而無可爭議，同時，作為一種少數民族人權保護的措施，其國家實施的義務性出現了強化特征，當然，因實際社會中少數民族權利訴求變化的原因，有關少數民族優惠政策實際實施處于式微之勢。

作者：杜社會單位：貴州民族大學