農村土地權利沖突及對策范文

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一、我國農村土地權主要沖突

（一）公法和私法制度沖突土地權利是土地法律制度的核心內容。土地法律制度的根本目的是土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調整對象是土地的歸屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。這些關系的調整往往涉及到公法和私法的適用選擇。公法的規定是強制性的，如優帝《學說編匯》中所說“公法的強制規范不得由個人之間的協議而變更”。而私法規范則是任意的，可以由當事人意志而更改，它的原則是“對當事人來說，‘協議就是法律’”［6］。當以“追求公共利益”為價值導向的公法與追求“個人利益最大”的私法在適用選擇時，利益博弈結點上的利害關系人便成為了制度沖突結果承受者。從土地使用管理制度上來看，我國號稱是世界上最為嚴格的土地用途管制制度國家，然而，實踐上，這些制度并沒有產生預期的效果，甚至存在失靈和負面影響。根據2006年全國土地利用變更調查結果，截止2006年10月31日我國耕地面積從1996年1．3億公頃銳減到1．27億公頃，平均每年減少83萬公頃。另外，據不完全統計，截止到2005年，我國失地或部分失地農民的數量在4000～5000萬人左右，且這一數字以每年200～300萬人的速度遞增。照此速度，在未來20～30年的時間里，我國失地農民將會增至1億人以上。這些數字變化與我國土地征收等政策無不相關，在這些巨大的數字背后，我國因征地問題引發的社會沖突已非常尖銳，這些問題不僅僅只涵蓋失地農民的安置和農民土地權利保護缺失問題，某種程度上已上升到整個社會和制度重建層面。而我國土地權利問題不僅僅是土地公有或私有學術之爭的問題那么簡單，筆者認為，如何調動農民的積極性，以最少的資本進行最優的土地資源配置和收益分配，實現農民和農地的共同發展是公法和私法制度安排的關鍵。

（二）農民要求發展與土地制度安排的沖突新型農民對發展有不同的定義和要求。農民市民化、農地非農化、農業規?；?、農業經營多樣化、生產要素資本化是當前社會經濟發展的規律和趨勢，也是農民發展權、農村土地發展權的重要體現。我國的土地制度，自20世紀末以來主要存在以下幾方面的問題：一是憲法規定下的土地制度城鄉二元化結構，使得國有土地所有權和農村集體土地所有權法律地位存在巨大差異，致使農村土地在資本化過程中真正受益人權益得不到保護；二是政府征用農民的土地，給予的征地補償標準往往采取一刀切的方式，而沒有考慮到農村土地地域、農村經濟發展狀況以及市場條件等綜合因素，使失地農民（有自愿失地和被動失地之分）權益受到不同形式和不同程度的侵害；三是現有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、減人不減地”）造成了大量農民雙重身份（以沿海城市和大中城市尤為突出）并存的現象，引發社會矛盾；四是農村金融制度環境與土地制度脫節，農民地權融資工具匱乏，使農民發展經濟受限。在上述沖突中，比較典型的例子城市里的小產權房，這個因土地發展權與制度安排相左的畸形產物。據報道，全國小產權房所占土地面積有66億平方米。北京的小產權房占整個本地市場的18％左右，已售和在建的小產權房很快會超過1000萬平方米；西安已占到25％～30％；深圳的小產權房幾乎占全市住宅總量近一半。這組驚人的數字承載的土地權利矛盾尖銳程度可見一斑，土地制度安排需與土地發展權并重。椰林說“權利就是受到法律保護的一種利益。所有的利益并不都是權利。只有為法律所承認和保障利益才是權利。”小產權房一方面是利益驅使，農民對土地使用權的違法使用；另一方面，也是以鄉政府等為代表的公權力機關的權利濫用。這些房子流入市場，造成對市場機制的破壞和市場參與人的選擇權利侵害。

（三）土地增值實際收益人與權利人沖突土地是農民從事生產的要素，當其因諸因素合力實現增值時，到底誰是土地增值的實際收益人？根據我國的土地制度規定，農村土地屬于集體，農民承包土地經營權。國家為了公共利益可以將農村集體土地收歸國有，轉變為國有建筑用地進行售賣。在我國城市化進程中，農村土地被征收后產生了巨大的土地增值收益，但是，土地的權利人———農民卻幾乎在收益分配體系之外。另外，在現行的財稅體制和政府官員晉升考核制度下，地方政府本就具有增強本地財政預算、顯示政績的動機，財政困難的現實也迫使地方政府想方設法增加財政收入，而現行土地收益產生和分配機制提供的巨大利益空間則進一步誘發和強化了政府追求土地收益最大化的行為取向。1995～2005年間，全國每公頃土地出讓金收入由77．2萬元提高到355．3萬元，增長了3．6倍。根據世界銀行報告，當一個國家或地區的人均GDP大于1000美元后，農村土地的商業運作和市場價值開始顯現。2003年我國人均GDP首次突破1000美元，到2007年已達2700美元。今后農村集體土地的財（資）產屬性將更加顯現［10］。孟德斯鳩指出“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限”。與此同時，在以土地為核心的土地產業鏈中，還滋生了灰色的收益群體，即土地腐敗過程中的權力失控官員。從土地權利角度出發，這些“收益人”的存在與法律追求的價值是相背離的，并且造成法律關系定性錯位。

二、農村土地發展權下理性的法律制度環境構建

在解決土地權利問題引發的沖突機制上，不少發達國家已經建立了成熟的土地發展權制度，土地發展權構想最初源于采礦權許可與土地所有權分離而單獨出售和支配。土地發展權觀念始于英國，發展于美國。目前發展權制度典型的代表為英國模式和美國模式。在英國制度模式下，土地發展所產生的土地增值主要由國家與開發土地的所有人收益。在美國制度模式下，土地發展所產生的土地增值主要歸土地所有人。這兩種模式雖然從機制上差別較大，但是，在土地增值產生的收益分配公平價值取向上異曲同工。任何制度的安排都沒有絕對的公平，大多數時候只是相對公平或為各方利益的博弈找到妥當的平衡點。土地發展權制度便為土地權利產生的沖突提供了這個平衡點的理論支持。國外的土地發展權制度值得我們借鑒。黨的十八大對提高農民生活水平、保障農民權利提出了更多的要求和改善措施，這些舉措進一步為農民土地合法利益提供了保障，同時也為理性的法律制度環境構建提出了要求。世界上存在一個根本的理性，法就是這個理性和各種事物的關系，同時也是各種事物之間的內在關系。一個社會由各種各樣的制度所構成的制度體系可以分為制度環境和制度安排兩個結構層次。制度環境意義上的制度，是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律基礎規則。這些規則的約束具有普遍性，是制定其他規則的基礎。針對我國農村土地權利沖突，筆者結合我國的土地利用現狀和土地管理制度，認為在我國發展和完善農村土地發展權主要意義在于：一是農村土地發展權是農村土地資本化的重要途徑和前提條件；二是農村土地發展權是社會公平調整的重要手段和保障，是公私法沖突上的重要調整手段；三是農村土地發展權是進行農村土地增值收益分配的重要平衡點和各方相對公平的保證。構建基于農村土地發展權的權利保護制度，可以從以下幾個方面進行制度安排：

（一）明確農村土地權利的主體和客體，實現土地所有權和使用權分離，強化使用權，淡化所有權將農村土地權利的主體和客體、權利義務以及權屬分類按照民法傳統的理論進行調整和明晰，便于闡明使用權和所有權兩項土地權利下的民事法律關系的調整范疇。對于所有權的分離而言，發生分離的客體應該是能夠在相當時間內產生一種收益，并可以隨時確定其所在，而土地在最大程度上具有這樣兩種特性。在現有制度下，淡化所有權，強化使用權的制度設計理念，無疑是土地權利保障制度安排的起點。

（二）明確土地增值收益群體和收益分配機制，建立和完善相適應的行政管理制度不患寡而患不均一直是中國歷代土地政策分配制度的難點。這里的“均”不是絕對的平均，是一種相對的均衡和公平。明確土地增值的收益群體，確立土地增值收益分配機制保護目標，建立配套的土地增值收益分配行政監督和管理制度，提供用于農民發展（提供就業、技能培訓、自主創業、規?；r業生產經營等）和農村土地實現可持續發展的收益，確保農民能長期分享土地增值的權利。

（三）制定不同價值標準和征地補償標準，建立相對公平的地權機制我國農村土地因地理位置、土地質量、土地規模、城市化進程等諸多因素影響，不同區域的農村土地具有不同的發展價值，而在實踐中，土地補償標準并沒有體現這些價值的差異性。另外，我國現行法律法規規定的征地補償標準對于農民的生產生活保障要求而言需要提升的空間較大，出讓土地市場價格和土地增值亦存在巨大差異。這些都需要綜合考慮全國土地資源的標準，實行同地不同價、同價不同源的模式，保障農民土地權利。

（四）確定農村土地發展權產權機制，規范程序和管理模式由于歷史和政策等原因，使得我國農村土地產權狀況復雜、土地權利關系混亂、界定條件模糊等現狀客觀存在，這些問題對于實現農村土地制度合理有效的安排和科學構建產生了諸多負面的效應，所以，建立農村土地產權制度，規范程序和管理模式，是農村土地發展權建立和發展的基礎。產權明確便于土地增值收益的分配和管理制度的調整。

三、結語

我國農村因土地權利之爭引發了諸多的沖突，這些沖突最終解決在于社會公平機制的建立和收益分配制度的完善，農村土地發展權發展為上述需求找到了新的突破點。發展我國的土地發展權是調和當前各類土地權利沖突、堅持農村土地集體所有制度、保障土地資本化土地增值收益相對公平分配、平衡各方利益的一個可行性思路。界定和構建土地發展權制度可以提高農村土地使用效率，為土地資本化提供空間。實現農村土地發展權需以理論研究和制度構建為前提，土地確權和土地信息登記系統的建立為條件支持，土地增值價值公平分配機制為保障，農村土地資本化為途徑。土地發展權是一種土地資源合理使用的權利，應進行更多的科學系統的研究。

作者：李紅娟單位：華中師范大學國際法研究所