增強和改進縣域教育行政執(zhí)法思考范文

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教育行政執(zhí)法是指各級政府及其教育行政部門和其他相關行政部門以及法律法規(guī)授權的組織,依照法定職權和程序,針對特定對象適用法律法規(guī)(主要是指教育法律法規(guī))并影響其權利和義務的具體行政行為。[1]教育行政執(zhí)法是貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)的重要途徑,是國家有效管理教育事業(yè)的重要手段,是教育行政機關依法行政的主要形式,是促進教育事業(yè)全面、協調和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此,必須高度重視并大力加強教育行政執(zhí)法。教育行政執(zhí)法,重點和難點是縣級教育行政執(zhí)法。2006年以來,筆者曾多次深入廣西壯族自治區(qū)扶綏縣,對該縣的教育行政執(zhí)法工作進行了全面、系統(tǒng)、深入的考察和研究。2011年3-5月,筆者協助廣西壯族自治區(qū)教育廳對“十一五”期間廣西市縣兩級(14個地級市,7個縣級市,56個縣,12個民族自治縣,34個市轄區(qū))教育行政執(zhí)法工作進行了一次全面的調查研究,對縣級教育行政執(zhí)法工作的基本情況有了較為全面、準確的認識和了解,深感必須采取有力措施加強和改善縣級教育行政執(zhí)法。

一、必須高度重視并認真做好縣級教育行政執(zhí)法工作

首先,做好縣級教育行政執(zhí)法工作是整個教育行政執(zhí)法工作的重要基礎。在我國行政體制中,縣級地方政府數量多、分布廣、組織機構及其職能設置比較完整。縣級地方政府直接面向基層,與老百姓面對面打交道。一般來說,省里問題比較宏觀和間接,相比之下,縣的情況最具體、最基本、最直接,也最具有代表性。因此,研究解決好全國性的問題或全省性的問題,應當重視研究解決好縣里的問題,甚至應當首先研究解決好縣里的問題。教育行政執(zhí)法也是如此,要研究解決教育行政執(zhí)法的全局性問題和普遍性問題,切實把整個教育行政執(zhí)法工作做好,必須首先把基層教育行政執(zhí)法工作做好,特別是要把縣級教育行政執(zhí)法工作做好。其次,做好縣級教育行政執(zhí)法工作是基礎教育行政執(zhí)法工作的基本前提。在我國各級各類教育中,基礎教育涉及的人口最多、牽涉面最廣、情況最為復雜,具有非常重要的地位和作用。沒有扎實的、高質量的基礎教育,就不可能有高質量的高等教育、職業(yè)教育、成人教育和其他教育,就不可能構建完備的現代化教育體系。辦好基礎教育能更好地滿足廣大人民群眾的教育需求,是得民心、順民意的“民心工程”,也是代表最廣大人民群眾根本利益的具體體現。根據《中華人民共和國義務教育法》和《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》的規(guī)定,我國基礎教育,特別是義務教育實行“國務院領導,省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主管理”的體制。事實上,縣級政府的教育職能主要是管理基礎教育。因此,做好縣級教育行政執(zhí)法工作是做好基礎教育行政執(zhí)法工作的基本前提。第三,做好縣級教育行政執(zhí)法工作是農村教育行政執(zhí)法工作的根本保障。農村教育是促進農村經濟和社會發(fā)展的基礎,在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全局性的重要作用,是廣大農村全面建設小康社會的重要保證。按照我國教育行政管理體制,農村教育,特別是農村義務教育實行“以縣為主”管理體制,這就決定了縣級政府是貫徹落實有關農村教育法律法規(guī)和方針政策、全面推進農村教育改革發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和主要力量。可見,做好縣級教育行政執(zhí)法工作是農村教育行政執(zhí)法的根本保障。

二、必須全面準確地認識和了解縣級教育行政執(zhí)法的現狀

總的來說,當前縣級教育行政執(zhí)法工作取得了很大成績,積累了寶貴經驗。但是,也存在不少問題和矛盾。

(一)當前縣級教育行政執(zhí)法工作取得的主要成績。一是教育行政執(zhí)法的工作機制初步確立。我國目前基本形成了以縣級教育行政部門為核心的,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、財政局、物價局、人力資源和社會保障等職能部門在內的,較為齊全的教育行政執(zhí)法機構體系。教育行政執(zhí)法人員的配備方面基本得到保障,形成了較為穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍。大多數縣(市、區(qū))通過制定實施《教育工作目標責任制》,進一步完善了各教育行政主體的教育行政管理職能。自“兩基”攻堅以來,各縣(市、區(qū))逐步建立健全了教育行政執(zhí)法的相關規(guī)章制度;二是教育行政執(zhí)法的環(huán)境得到改善。在“兩基”攻堅和“兩基”鞏固提高工作中,各縣(市、區(qū))始終把教育法制的宣傳普及作為教育行政執(zhí)法環(huán)境建設的重要手段來抓并取得明顯效果。通過大眾媒體宣傳報道教育工作的重要決策與重要活動,大力宣傳教育系統(tǒng)中涌現出來的先進事跡和教育工作取得的巨大成就,為教育行政執(zhí)法提供了良好的輿論環(huán)境。隨著各地依法行政、依法治教的不斷推進,尊師重教蔚然成風;三是嚴格教育行政執(zhí)法。在教育行政執(zhí)法中,各執(zhí)法部門能夠以事實為依據、以法律法規(guī)為準繩,基本上能夠做到嚴格依法執(zhí)法。通過公開執(zhí)法事項和執(zhí)法結果,增加教育行政執(zhí)法的透明度,提高了教育行政執(zhí)法效率。各縣(市、區(qū))根據工作實際,以專項督查、專項治理、聯合執(zhí)法等多種形式開展了執(zhí)法活動;四是教育行政執(zhí)法彰顯服務理念。各縣(市、區(qū))在教育行政執(zhí)法過程中能夠根據建設服務型政府的要求,把提供優(yōu)質、高效的服務放在教育行政執(zhí)法工作的重要位置,彰顯出教育行政執(zhí)法的理念;五是教育行政執(zhí)法促進了教育事業(yè)的改革和發(fā)展。從廣西情況看,各縣(市、區(qū))通過加強教育行政執(zhí)法,有力地促進了“兩基”工作,基礎教育質量有所提高,辦學條件得到一定改善,教職工工資得到保障,教育事業(yè)呈現良好發(fā)展勢頭。

(二)當前縣級教育行政執(zhí)法工作存在的主要問題。一是教育行政執(zhí)法主體的意識還需增強。教育行政執(zhí)法主體的守法意識、參與意識、權利意識、平等意識、服務意識不夠強;二是教育行政執(zhí)法體制不夠健全。教育行政執(zhí)法機構不健全,部分執(zhí)法人員未取得行政執(zhí)法人員資格,教育行政執(zhí)法獎勵機制有待建立健全;三是執(zhí)法行為不夠嚴格和規(guī)范。部分縣(市、區(qū))的教育預算不能按規(guī)定執(zhí)行,部分教育經費被挪用。一些縣(市、區(qū))政府越俎代庖,越權行使師資配置權;四是存在執(zhí)法趨利現象。當前,縣級教育行政執(zhí)法趨利最為重要的表現形式就是教育政策變異和觀賞性執(zhí)法;五是重實體輕程序。從總體上來說,縣級教育行政執(zhí)法“重實體輕程序”的情況比較嚴重。比如,教育行政主體在作出教育行政處罰前,應當先履行告知程序,但在實際操作中行政主體往往只罰不告,隨意性較大。此外,還存在著推行行政執(zhí)法責任制和考評制進展緩慢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育行政執(zhí)法存在空白、執(zhí)法人員素質參差不齊等問題。當前縣級教育行政執(zhí)法實踐中存在的問題和矛盾,究其原因主要有兩個方面:一方面,是整體性的原因。我國社會主義法治國家建設是選擇自上而下的路徑,這就決定了各級政府的依法行政工作都是在上級政府的統(tǒng)一部署下推進的。另一方面,是具體性原因。比如,法治觀念不夠正確,行政執(zhí)法制度沒有建立或完善,教育行政立法滯后,縣級財政困難,教育行政執(zhí)法的監(jiān)督缺失,等等。

三、必須采取有力措施加強和改善縣級教育行政執(zhí)法

(一)完善教育行政執(zhí)法體制。按照權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的要求,各地應建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的教育行政執(zhí)法體制,這是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的前提和基礎。完善縣級教育行政執(zhí)法體制,應當認真做好以下四個方面的工作:一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。各地要嚴格按照有關法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,做好教育行政執(zhí)法主體資格認定工作。對于不合法的執(zhí)法主體,要堅決予以取消;二是梳理和公布教育行政執(zhí)法依據。縣級教育行政執(zhí)法依據包括現行有效的法律、法規(guī)和規(guī)章等。經梳理的教育行政執(zhí)法依據報縣政府審定后,在縣政府網站和教育局網站等載體上公布;三是合理下放教育行政執(zhí)法權限。各地應當將更多原屬于省、市的教育行政執(zhí)法的權限合理地下放到縣教育行政執(zhí)法機關,將原屬于縣的教育行政執(zhí)法的權限適當地下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;四是實行合理的教育行政執(zhí)法財政保障體制。任何行政執(zhí)法活動的組織實施都需要開支和消耗,我們必須把實行合理的行政執(zhí)法財政保障體制作為基礎性工作來抓。從縣域的實際情況看,應當建立起教育行政執(zhí)法財政保障體制,推行教育行政執(zhí)法所需正常經費由財政全額保障,嚴格實施“收支兩條線”管理及收、罰繳分離制度,實現行政執(zhí)法權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。

(二)規(guī)范教育行政執(zhí)法行為。進一步規(guī)范教育行政執(zhí)法行為,是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的核心內容。從縣域教育行政執(zhí)法特點看,應當從以下幾個方面加強教育行政執(zhí)法行為規(guī)范化建設:一是規(guī)范教育行政審核審批行為。各地應嚴格實行教育行政審核審批法定制度,凡是教育行政審核審批項目的設定,必須有法律、法規(guī)和規(guī)章依據;嚴格實行教育行政審核審批公示制,將教育行政審核審批的件、程序、時限、收費標準等向社會公示;嚴格實行行政審核審批首辦負責制,行政機關第一個接待當事人的工作人員為第一責任人,負責引導當事人辦理需在本機關辦理的所有的審核審批手續(xù);嚴格實行行政審核審批交待訴權制,對不予審核審批的事項,應書面告知當事人;二是規(guī)范教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處要按職權范圍逐級報批并制定法律文書后方可執(zhí)行。各地應實行教育行政執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法制,所有行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中必須先出示證件表明身份后再開展工作;實行教育行政執(zhí)法告知訴權制,在實施教育行政收費、教育行政處罰、教育行政強制之前,必須依法告知當事人陳述、申辯權和聽證權利;實行重大教育行政執(zhí)法案件事后備案監(jiān)督制,凡重大教育行政執(zhí)法案件應在作出行政決定后及時向政府法制機構備案;三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為。規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為,關鍵要做到“五不準”:不準下罰款指標,不準以罰代刑,不準向相對人拉贊助,不準以任何理由向當事人謀取利益,不準搞捆綁式服務;四是規(guī)范教育行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。教育行政執(zhí)法人員要樹立為教育事業(yè)改革發(fā)展服務的意識和公仆意識,依法維護公民的受教育權利。在執(zhí)法活動中,必須公平、公正,對所有當事人一視同仁,正確行使自由裁量權,嚴格執(zhí)行回避制度;五是追究不規(guī)范教育行政執(zhí)法行為的責任。不規(guī)范教育行政執(zhí)法行為情節(jié)輕微且未給當事人造成損失的要酌情予以處理;情節(jié)較重并給當事人造成較為嚴重影響的,除要進行責任追究并予以嚴肅處理外,縣法制機構還要依法吊銷直接責任人員的執(zhí)法證件,責令部門進行整改;情節(jié)特別嚴重并給當事人造成嚴重損害的,除吊銷執(zhí)法證件外,要將案件移交紀檢、監(jiān)察機關,建議紀檢、監(jiān)察機關追究直接責任人和主管負責人的行政責任。事件責任人構成犯罪的,移交司法機關處理。

(三)切實把加強基礎教育行政執(zhí)法作為重點。基礎教育行政執(zhí)法是縣級人民政府教育行政執(zhí)法的重點,要圍繞以下幾個方面加強和改善基礎教育行政執(zhí)法。第一,完善基礎教育行政管理體制。一方面,要依法完善義務教育行政管理體制。根據新的《義務教育法》的規(guī)定,縣級政府要按照省級政府確定的比例承擔經費并具體管好用好資金,要依法將義務教育的各項經費全部納入預算,建立健全科學規(guī)范、高效快捷的資金撥付制度,科學合理地分配資金,確保資金及時足額到位。同時,要做好義務教育學校的規(guī)劃、設置、布局調整等工作。另一方面,要完善基礎教育辦學體制。基礎教育要以政府辦學為主,積極鼓勵社會力量辦學,實現基礎教育辦學主體和投資主體多元化。第二,強化基礎教育經費的投入和管理。要認真落實《教育法》的有關規(guī)定,確保教育經費“三個增長”(用于教育的財政撥款增長高于財政經常性收入的增長,在校學生人數平均教育費用逐步增長,教師工資和學生人均公用經費逐步增長)。將義務教育經費納入財政預算,及時足額撥付義務教育經費,確保學校的正常運轉和校舍安全,確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。嚴格執(zhí)行“一保(保證農村中小學教師工資發(fā)放)、二控(嚴格控制學校收費項目和標準)、三監(jiān)管(加強對教師工資發(fā)放和教育收費情況的監(jiān)督檢查)”的經費制度。第三,促進基礎教育健康發(fā)展。一是實現義務教育均衡發(fā)展。各地應合理配置教育資源,縮小義務教育城鄉(xiāng)差距,實現義務教育均衡發(fā)展。二是促進高中階段教育協調發(fā)展。各地應努力擴大高中規(guī)模,保持普通高中與中等職業(yè)學校的合理比例,促進高中階段教育協調發(fā)展。三是加快農村基礎教育發(fā)展。各地應加大對農村基礎教育的投入,堅決落實農村義務教育完全免費并補助寄宿生生活費等政策,不斷提高普通高中學生中農村學生的比例。第四,規(guī)范中小學師資隊伍建設。各地應認真落實《教師法》的規(guī)定。中小學教師資格,由縣級以上地方人民政府教育行政部門認定。取得小學教師資格,應當具備中等師范學校畢業(yè)及其以上學歷;取得初級中學教師資格,應當具備高等師范專科學校或者其他大學專科畢業(yè)及其以上學歷。第五,加強教育督導工作。各地應通過加強教育督導,強化對教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督、指導,保證教育法律法規(guī)的全面實施。同時,通過加強教育督導,對縣政府及其教育行政等部門履行發(fā)展教育的行為、教育發(fā)展水平、教育質量等進行監(jiān)督、檢查、指導、評估,督促縣政府及其教育行政等部門切實履行教育管理職責。

(四)建立健全教育行政執(zhí)法責任制。建立健全教育行政執(zhí)法責任制,就是要全面貫徹落實中央和地方有關推行行政執(zhí)法責任制的規(guī)定和辦法,結合縣域實際把落實行政執(zhí)法責任制作為當前改進教育行政執(zhí)法工作的重中之重。建立健全教育行政執(zhí)法責任制是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的關鍵環(huán)節(jié)。從目前縣級教育行政執(zhí)法責任制的實施情況看,要著重做好以下幾個方面的工作:一是建立健全教育行政執(zhí)法責任制的各項工作制度。各地要制定和完善《縣教育行政執(zhí)法責任制度》和《縣推行教育行政執(zhí)法責任制實施方案》等工作制度以及《縣教育行政執(zhí)法資格主體制度》、《縣教育行政執(zhí)法責任制考核評議辦法》和《縣教育行政執(zhí)法過錯責任追究實施辦法》等配套制度。二是依法界定教育行政執(zhí)法職責。縣教育局是縣級教育行政執(zhí)法的主體,依法界定縣級教育行政執(zhí)法職責關鍵是依法界定縣教育局和相關職能部門的行政執(zhí)法職責。三是切實做好教育行政執(zhí)法責任制的考核評議工作。《縣教育行政執(zhí)法責任制考核評議辦法》制訂以后,應當據此對縣教育局行政執(zhí)法責任制的實施情況進行認真的考核和評議。考核評議的內容包括行政執(zhí)法基本管理情況、行政執(zhí)法公開情況、行政執(zhí)法實施情況和行政執(zhí)法監(jiān)督情況。四是嚴肅追究教育行政執(zhí)法過錯責任。縣級教育行政執(zhí)法過錯責任的追究,主要是針對教育行政執(zhí)法機關在實施行政處罰時認定事實不清、適用依據錯誤、程序錯誤、措施不當、處罰文書不當的,超越職責范圍實施執(zhí)法行為和行政處罰的,非法要求履行義務、違規(guī)濫罰的,行政執(zhí)法管理、行使職權中其他違法違紀行為等。

(五)嚴格按照法定程序行使權力、履行職責。行政執(zhí)法程序的主要作用在于,通過程序之公正獲得結果之公正。從當前縣級教育行政執(zhí)法的現狀看,嚴格按照法定程序行使權力和履行職責是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的迫切需要和根本保證。首先是要建立健全縣級教育行政執(zhí)法程序制度。各地要建立健全縣級教育行政執(zhí)法行政許可程序制度(一般包括受理、審查、決定、告知與告示四個程序)、縣教育行政執(zhí)法行政檢查程序制度(一般包括準備、表明身份、檢查、處理、歸檔五個程序)、縣教育行政執(zhí)法行政處罰程序制度(一般包括立案、調查、審查、告知、處理、傳達、結案七個程序)和縣教育行政執(zhí)法行政復議程序制度(一般包括申請、受理、審理、決定、歸檔五程序)。與此同時,要嚴格按照行政執(zhí)法程序實施教育行政執(zhí)法。具體要求是:第一,教育行政執(zhí)法要公開,就是教育行政機關在實施教育行政執(zhí)法時,除涉及國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外,必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項。第二,教育行政執(zhí)法須公正。教育行政機關在教育行政執(zhí)法過程中通過認真落實好聽證制度、回避制度、職能分離制度和不單方接觸制度,保證達到公平公正的目的。第三,教育行政執(zhí)法允許當事人參與。教育行政執(zhí)法機關在實施教育行政執(zhí)法過程中,除法律有特別規(guī)定外,允許當事人參與教育行政執(zhí)法程序。第四,教育行政執(zhí)法有效率。行政執(zhí)法的全過程或其各個階段受到法定時間限制。

(六)加強對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督。孟德斯鳩認為:“任何擁有權力的人,都易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。”[2]154為了防止權力被濫用,必須加強對權力的有效制約和監(jiān)督,確保權力發(fā)揮正面和積極的作用。加強對教育行政執(zhí)法權力的監(jiān)督,是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的必然要求和根本保障。從縣級教育行政執(zhí)法的現狀看,要重點加強以下四項監(jiān)督:一要突出權力監(jiān)督。在我國監(jiān)督機制的架構中,人大及其常委會作為國家權力機關,它的監(jiān)督是最高層次和最具法律效力的。縣(市、區(qū))人民政府要認真做好有關教育規(guī)范性文件的審查工作,建立起政府及其教育行政部門及時向人大報送教育規(guī)范性文件的制度。另外,要抓好執(zhí)法檢查、個案監(jiān)督、對“兩制”實施的監(jiān)督,支持司法機關對重大違法案件進行查處等有效形式監(jiān)督教育行政執(zhí)法。二要強化民主監(jiān)督。人民政協的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分,縣級教育行政執(zhí)法機關要完善教育行政執(zhí)法民主監(jiān)督機制,暢通民主監(jiān)督的渠道。行政執(zhí)法機關及其工作人員要密切與人民政協的聯系,加強工作協調和配合,提高民主監(jiān)督的質量和成效。要切實發(fā)揮政協提案、建議案在民主監(jiān)督方面的作用,對政協的提案和建議案要認真辦理,及時給予正式答復。三要接受群眾監(jiān)督。各地要加強對教育行政法律法規(guī)的宣傳力度,采取多種形式將有關法律、法規(guī)、規(guī)章廣泛宣傳,使其家喻戶曉,深入人心,為依法行政、公正執(zhí)法創(chuàng)造良好的社會氛圍。同時,要全面實行教育行政執(zhí)法公示制,將教育行政執(zhí)法的依據、程序公之于眾,并告知當事人不服執(zhí)法決定的申訴方式,以增加教育行政執(zhí)法的透明度。四是要加強輿論監(jiān)督。由于輿論監(jiān)督的公開性,往往會產生一種其他監(jiān)督形式所無法替代的特殊效應。要加強對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督,就要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的特殊作用。

(七)提高教育行政執(zhí)法人員的能力和水平。教育行政執(zhí)法是教育行政執(zhí)法機關及其工作人員具體適用法律的活動,執(zhí)法人員能力和水平的高低,直接影響執(zhí)法水平的高低。從縣級教育行政執(zhí)法的現狀看,提高教育行政執(zhí)法人員的能力和水平,是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的現實需要和重要保障。首先,加強政治思想教育,提高教育行政執(zhí)法人員的思想素質。行政執(zhí)法人員的政治思想素質,是執(zhí)法人員認真履行職責,自覺依法執(zhí)法的思想保證,關系法律法規(guī)能否正確執(zhí)行,因此,需要加強執(zhí)法人員的政治思想教育,提高其思想素質。其次,加強學習和培訓,提高執(zhí)法人員的業(yè)務素質。教育行政執(zhí)法人員要自覺加強學習,使自己的法律知識水平和依法辦事能力有一個較大的提高,不斷增強依法行政的責任感和使命感,自覺而堅定地做遵守法律、執(zhí)行法律、維護法律的模范。各地要組織教育行政執(zhí)法人員進行專門的培訓,通過培訓提高教育行政執(zhí)法人員業(yè)務素質、能力和水平。第三,嚴格獎懲制度,激勵執(zhí)法人員認真履行職責。在教育行政執(zhí)法過程中,各地對于表現突出或者有特殊貢獻的要給予獎勵,這有助于調動執(zhí)法人員的積極性和創(chuàng)造性。對于故意或過失造成違法和失職的要給予處罰或處分,只有這樣才能防止和糾正執(zhí)法人員的違法失職行為。嚴格獎懲制度的目的,在于激勵教育行政執(zhí)法人員認真履行職責。