民族地區(qū)教育實(shí)施機(jī)制應(yīng)用范文

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[摘要]政府的教育主管部門(mén)和民族事務(wù)主管部門(mén)是民族地區(qū)教育行政的主要負(fù)責(zé)部門(mén)。文章分析二者的主要職能及其相互關(guān)系，探尋如何完善民族地區(qū)教育行政制度的實(shí)施機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；教育行政制度；實(shí)施機(jī)制

教育行政擔(dān)負(fù)著在宏觀上配置教育資源的重任。為了提高行政效率，促進(jìn)民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，研究民族地區(qū)教育行政制度的實(shí)施機(jī)制有重要的意義。教育的主管部門(mén)和民族事務(wù)的主管部門(mén)是民族地區(qū)教育行政的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，這里僅就二者的主要職能及其相互關(guān)系等，探尋完善民族地區(qū)教育行政制度的實(shí)施機(jī)制的對(duì)策。

一、民族地區(qū)教育行政制度實(shí)施機(jī)制

(一)民族地區(qū)教育行政制度實(shí)施機(jī)制的概念

“機(jī)制”英語(yǔ)為mechanism，意為“機(jī)器的構(gòu)件及其運(yùn)作”。有研究者認(rèn)為，“機(jī)制”一詞來(lái)源于希臘，原意是指機(jī)器、機(jī)械的構(gòu)造和工作原理?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中關(guān)于“機(jī)制”有三層含義：一是指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理；二是機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系；三是指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律。根據(jù)“機(jī)制”一詞最原初的意義引申，筆者認(rèn)為在行政管理學(xué)的范疇里，“機(jī)制”可以理解為管理的組織機(jī)構(gòu)與其運(yùn)作規(guī)范的總和。所謂“運(yùn)行機(jī)制”、“實(shí)施機(jī)制”與“機(jī)制”實(shí)際上是同一個(gè)概念。因此，民族地區(qū)教育行政制度實(shí)施機(jī)制就是民族地區(qū)教育行政管理組織機(jī)構(gòu)與其運(yùn)作規(guī)范的總和。

教育事業(yè)涉及社會(huì)生活的諸多方面，多個(gè)行政系統(tǒng)都參與了教育事業(yè)的管理。1992年10月，國(guó)家教委、國(guó)家民委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》指出：“民族教育是我國(guó)整個(gè)教育事業(yè)的重要組成部分，也是民族工作的重要內(nèi)容?！痹谖覈?guó)，“民族教育”的語(yǔ)義常常統(tǒng)括了少數(shù)民族教育和民族地區(qū)教育。事實(shí)上民族地區(qū)教育包含了大部分的少數(shù)民族教育。因此，民族地區(qū)教育行政制度實(shí)施機(jī)制的主要部分是政府的教育主管部門(mén)的組織系統(tǒng)和民族事務(wù)主管部門(mén)的組織系統(tǒng)與其運(yùn)作規(guī)范的總和。

(二)兩個(gè)行政系統(tǒng)在民族地區(qū)教育方面的主要職責(zé)

1教育主管部門(mén)的主要職責(zé)

教育部是主管教育事業(yè)和語(yǔ)言文字工作的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，教育事業(yè)自然包括民族地區(qū)的教育，但教育部主要職責(zé)中仍然特別地標(biāo)示了對(duì)民族地區(qū)教育的管理。教育部主要職責(zé)的第六條是“統(tǒng)籌和指導(dǎo)少數(shù)民族教育工作，協(xié)調(diào)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的教育援助”，并設(shè)置了“民族教育司”(一度為“民族地區(qū)教育司”)專司其職。省(區(qū)、市)和市(州、盟)的教育主管部門(mén)，也有類似的職責(zé)規(guī)定和民族教育處(科)的設(shè)置。這些專司其職的司、處、科構(gòu)成了教育主管部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)民族地區(qū)教育實(shí)施機(jī)制的特殊保障部分。

2民族事務(wù)主管部門(mén)的主要職責(zé)

國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家民委總的工作職責(zé)的規(guī)定是：“國(guó)家民委承擔(dān)著執(zhí)行黨和國(guó)家的民族政策，努力促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化、科技等事業(yè)的發(fā)展，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的重要任務(wù)?！逼渲械谑畻l規(guī)定：“在國(guó)家教育主管部門(mén)的總體規(guī)劃指導(dǎo)下，研究民族教育改革發(fā)展問(wèn)題并提出意見(jiàn)和建議，幫助解決民族教育中的特殊困難，配合教育主管部門(mén)承辦對(duì)民族地區(qū)的教育援助和國(guó)家民族教育扶持的有關(guān)事宜。”省級(jí)及其以下各級(jí)民族事務(wù)主管部門(mén)，也有類似的職責(zé)規(guī)定。

從上述的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)規(guī)定，可見(jiàn)在民族地區(qū)教育管理中，教育的主管部門(mén)負(fù)有主導(dǎo)的責(zé)任，而民族事務(wù)主管部門(mén)則負(fù)有配合的職責(zé)。

(三)民族地區(qū)教育行政實(shí)施機(jī)制的特點(diǎn)

1組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與非民族地區(qū)相同

民族地區(qū)教育主管部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能與非民族地區(qū)基本相同。例如，對(duì)應(yīng)教育行政的主要工作領(lǐng)域，各自治區(qū)教育廳設(shè)有負(fù)責(zé)教育人事、教育督導(dǎo)、教育評(píng)價(jià)、教育事業(yè)財(cái)務(wù)等工作的處室；對(duì)應(yīng)教育業(yè)務(wù)行政的主要工作，設(shè)有負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育管理、職業(yè)技術(shù)教育管理、成人教育管理、高等教育管理、社會(huì)力量辦學(xué)管理等處室。這些行政管理機(jī)構(gòu)與其運(yùn)作規(guī)范的總和，構(gòu)成了民族地區(qū)教育行政制度實(shí)施機(jī)制的主要方面。

我們將這些賦有具體管理職能的機(jī)構(gòu)，稱為教育的組織、實(shí)施管理機(jī)構(gòu)。它們分別對(duì)各級(jí)各類的教育事業(yè)(基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育、高等教育、社會(huì)力量辦學(xué)等)的組織和實(shí)施實(shí)行行政管理，提供一般的保障(教育人事、教育事業(yè)財(cái)務(wù)、教育規(guī)劃等方面的管理服務(wù))。

2兩個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部都有特殊保障機(jī)構(gòu)

從中央到地方的教育主管部門(mén)均有主管民族地區(qū)教育的司、處、科等特殊保障機(jī)構(gòu)，與教育一般保障管理機(jī)構(gòu)的司、處、科并列。前者作為綜合的管理部門(mén)，后者則是賦有具體的管理職能的部門(mén)。

從中央到地方的民族事務(wù)主管部門(mén)，都設(shè)置了賦有教育管理職能的司、處、科作為特殊的保障機(jī)構(gòu)，具體地配合教育主管部門(mén)綜合地管理全國(guó)或各自轄區(qū)內(nèi)的民族地區(qū)教育事業(yè)。

這種設(shè)置的方式，說(shuō)明中國(guó)政府對(duì)民族地區(qū)教育事業(yè)的高度重視，在主觀愿望上是很好的組織設(shè)計(jì)，目的是通過(guò)“雙重特殊保障”機(jī)制，使憲法和民族區(qū)域自治法中的相關(guān)精神在民族地區(qū)教育領(lǐng)域真正落到實(shí)處。建國(guó)之后一段時(shí)期民族地區(qū)教育事業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾得到的種種實(shí)惠，在相當(dāng)大程度上是這個(gè)機(jī)制成功運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果。

3現(xiàn)行機(jī)制存在的問(wèn)題

(1)教育主管部門(mén)中特殊保障機(jī)制功能的模糊性。在這個(gè)機(jī)制中，綜合的特殊保障機(jī)構(gòu)與專業(yè)的組織、實(shí)施機(jī)構(gòu)，在職能與管理對(duì)象方面是交叉的。專業(yè)的組織、實(shí)施機(jī)構(gòu)的職能與管理對(duì)象是明確的。而綜合的特殊保障機(jī)構(gòu)的職能與管理對(duì)象是模糊的。在一些自治區(qū)對(duì)民族教育處職能的規(guī)定中，非專門(mén)的表述、不確切的字眼如“會(huì)同”、“協(xié)調(diào)制訂”、“統(tǒng)籌規(guī)劃并指導(dǎo)”、“參與指導(dǎo)”等比比皆是。對(duì)此類表述如沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則或工作流程的規(guī)定，對(duì)其確切的職能、職責(zé)很難把握。一些自治區(qū)的教育廳甚至沒(méi)有對(duì)民族教育處的職能作出明確的文字規(guī)定。這種情況顯然已不能很好適應(yīng)當(dāng)前實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和管理法治化的要求。

(2)民委系統(tǒng)特殊保障機(jī)制功能的弱化傾向。趙麗華博士論述了自治區(qū)級(jí)民委職能的缺陷：“自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì)與自治區(qū)人民政府的其他職能機(jī)構(gòu)在管理民族事務(wù)方面存在交叉、重疊的職能，具體表現(xiàn)在民族教育、民族文化、民族體育、民族經(jīng)濟(jì)等方面。因此，自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì)與自治區(qū)政府的其他職能機(jī)構(gòu)都是管理民族事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)?！逼浣Y(jié)果是“民族事務(wù)委員會(huì)的職能被分化、弱化”，“自治區(qū)人民政府因其具有的自治權(quán)而成為管理自治區(qū)民族事務(wù)的綜合管理主體。也就是人們常說(shuō)的‘自治區(qū)民委是小民委，自治區(qū)政府是一個(gè)大民委’……導(dǎo)致自治區(qū)民委只剩下‘宣傳、教育、協(xié)調(diào)’的綜合職能，并處于‘大到無(wú)所不管，小到無(wú)事可做’的窘?jīng)r”。即便是綜合性的職能也未能得到充分的發(fā)揮，“由于自治區(qū)民委與其所協(xié)調(diào)的職能部門(mén)是平級(jí)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，自治區(qū)民委已經(jīng)停止實(shí)行委員制，因此，在實(shí)際行使協(xié)調(diào)職能過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到各種阻力，影響其協(xié)調(diào)職能的充分發(fā)揮”。

這些論述是就整個(gè)自治區(qū)民委的職能而言的，自然包括了對(duì)教育方面的管理職能。這個(gè)分析有一定代表性，國(guó)內(nèi)民族地區(qū)的一些研究者也持有類似的觀點(diǎn)，其價(jià)值在于說(shuō)明了一個(gè)普遍的事實(shí)。

二、完善民族地區(qū)教育行政制度的實(shí)施機(jī)制的對(duì)策

完善民族地區(qū)教育行政制度的實(shí)施機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，下面僅就這個(gè)機(jī)制的主要部分及其主要關(guān)系提出意見(jiàn)和建議。

(一)理順民族地區(qū)地方政府的教育管理職能

1理順兩個(gè)行政系統(tǒng)管理職能的關(guān)系。如何謂之“順”?根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)教育部和國(guó)家民委的職責(zé)規(guī)定，筆者認(rèn)為，就大的方面而言，教育主管部門(mén)屬于教育的組織、實(shí)施的行政管理機(jī)構(gòu)，而民族事務(wù)主管部門(mén)屬于教育的特殊保障機(jī)構(gòu)。二者關(guān)系如下：教育主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)包括民族地區(qū)教育事業(yè)在內(nèi)的全國(guó)教育的行政管理。民族事務(wù)主管部門(mén)統(tǒng)一對(duì)民族地區(qū)教育在涉及民族問(wèn)題方面的監(jiān)督指導(dǎo)。就整個(gè)教育事業(yè)而言，這兩個(gè)行政系統(tǒng)的管理是交叉的，即同一教育機(jī)構(gòu)或同一教育活動(dòng)，在不同的方面接受兩個(gè)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)或管理。但二者的分工有所側(cè)重。前者管理學(xué)校的辦學(xué)方向和教育方針的貫徹情況，進(jìn)行教學(xué)研究和教學(xué)改革以及檢查評(píng)估教育與教學(xué)的質(zhì)量等；后者則關(guān)心民族政策的貫徹，提供或幫助解決教育的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，以及為民族地區(qū)教育事業(yè)輸送干部等。

以對(duì)民族學(xué)院(大學(xué))的管理為例，民族學(xué)院的干部培訓(xùn)部分更多地應(yīng)接受民族事務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)，而它的學(xué)歷教育的系(科)的專業(yè)業(yè)務(wù)工作就應(yīng)更多地接受教育主管部門(mén)的指導(dǎo)。民族事務(wù)主管部門(mén)更多地關(guān)心民族學(xué)院師生的待遇、民族政策的落實(shí)、為民族地區(qū)建設(shè)和少數(shù)民族文化的發(fā)展與繁榮服務(wù)的問(wèn)題等，而教育主管部門(mén)則更多地關(guān)心其教育和教學(xué)質(zhì)量以及與之相關(guān)的教師的專業(yè)技術(shù)進(jìn)修、職稱的評(píng)定和晉升問(wèn)題等。對(duì)民族地區(qū)普通中小學(xué)的管理亦同此理。民族事務(wù)主管部門(mén)更多地關(guān)心民族團(tuán)結(jié)、師生待遇、地方對(duì)學(xué)校的支持等教育的外部關(guān)系問(wèn)題，以及涉及到教學(xué)用語(yǔ)等一類特殊的問(wèn)題；而教育主管部門(mén)則更多地過(guò)問(wèn)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量、國(guó)家教學(xué)計(jì)劃的執(zhí)行情況、招生和考試的業(yè)務(wù)等。

以上分析的只是有關(guān)學(xué)校教育的情況，在教育事業(yè)的其他方面亦同此理。論文百事通

因此，兩個(gè)行政系統(tǒng)對(duì)民族地區(qū)教育的管理功能可以做這樣大致的劃分：民族事務(wù)主管部門(mén)主要起保證和監(jiān)督作用，而教育主管部門(mén)主要起組織和實(shí)施作用。前者對(duì)教育活動(dòng)中是否落實(shí)了黨和國(guó)家的民族政策，是否采取了有利于少數(shù)民族的特殊措施等進(jìn)行監(jiān)督，并協(xié)調(diào)政府的其他職能部門(mén)和社會(huì)力量對(duì)教育予以支持，保證民族地區(qū)教育事業(yè)的健康發(fā)展；后者則主要保證教育方針與政策的貫徹，組織和實(shí)施教育活動(dòng)，使教育機(jī)構(gòu)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)和切實(shí)提高教育的質(zhì)量。

2理順教育主管部門(mén)內(nèi)部的管理職能。在教育主管部門(mén)內(nèi)部，“組織、實(shí)施管理機(jī)構(gòu)”與“特殊保障機(jī)構(gòu)”一般關(guān)系的原則，與上述兩大行政系統(tǒng)之聞的關(guān)系原則基本一致，亦即按照“監(jiān)督、保證”和“組織、實(shí)施”兩類不同的功能做更細(xì)的分解。例如主管民族地區(qū)教育的司、處、科分別與管理高等教育、普通教育、成人教育等職能的司、處、科，管理財(cái)務(wù)、規(guī)劃、基本建設(shè)的司、處、科等并列。前者屬于“綜合部門(mén)”，它們?cè)诓煌膶哟魏鸵?guī)模上對(duì)民族地區(qū)教育進(jìn)行保證與監(jiān)督，在某種程度上支配民族地區(qū)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、處理與民族有關(guān)的特殊問(wèn)題；而后者則屬于“職能部門(mén)”，它們?cè)诓煌膶哟魏鸵?guī)模上進(jìn)行著教育活動(dòng)的組織和實(shí)施。對(duì)前者來(lái)說(shuō)，因其是教育主管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它的監(jiān)督和保證作用應(yīng)該比外部的監(jiān)督和保證作用更加專業(yè)、更加具體、更加及時(shí)。它不僅是對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，也可以是與職能部門(mén)的行政管理活動(dòng)過(guò)程的同步的實(shí)時(shí)監(jiān)督和保證。

(二)確保民族事務(wù)主管部門(mén)管理職能的到位

教育主管部門(mén)的教育管理責(zé)任是不言而喻的。在實(shí)踐中，特別需要關(guān)注的是民族事務(wù)主管部門(mén)的教育管理職能是否真正到位。

1樹(shù)立正確的管理觀念。

(1)處理好主導(dǎo)與配合的關(guān)系。政府的管理對(duì)象——國(guó)家和社會(huì)，是以整體的形態(tài)存在的。為了管理上的方便，人們依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)、從不同的角度將其區(qū)分為不同的領(lǐng)域(如分為不同的行業(yè)或產(chǎn)業(yè))，相應(yīng)地建立了不同的行政管理部門(mén)實(shí)施管理。這些領(lǐng)域，就其主體或核心的部分而言是明確而清晰的，但邊沿地帶卻是交叉的。相應(yīng)地政府的各個(gè)部門(mén)就其核心的職責(zé)或職權(quán)來(lái)說(shuō)是清晰明確的，但不同的部門(mén)的職能邊界之間也是交叉或模糊的。只能盡量地使之清晰明確，絕對(duì)的清晰或明確是永遠(yuǎn)辦不到的。即使人為地加以法定，也很難一勞永逸地解決問(wèn)題，因?yàn)槭澜缡前l(fā)展的，社會(huì)的實(shí)踐永遠(yuǎn)走在法律法規(guī)的前面。政府各部門(mén)之間的職能存在某種程度的交叉、一個(gè)領(lǐng)域的行政管理涉及到不同的政府部門(mén)等情形不可避免，也是正常的和必要的，舍此政府就不可能對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施有效的管理。此外，政府除了設(shè)置針對(duì)特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的專門(mén)部門(mén)外，還設(shè)置了一些不針對(duì)特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的綜合部門(mén)。這類綜合部門(mén)主管某一項(xiàng)事業(yè)，這些事業(yè)雖然構(gòu)成了特定的管理領(lǐng)域，但并非與特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)相聯(lián)系，民委行政系統(tǒng)就是這樣一個(gè)綜合部門(mén)。民族事務(wù)并不與特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)相聯(lián)系，甚至不與特定的區(qū)域相聯(lián)系(非民族地區(qū)同樣存在民族事務(wù)的管理)。教育主管部門(mén)與民委行政系統(tǒng)都是政府的有機(jī)組成部分，它們?cè)诟髯灾鞴艿念I(lǐng)域居主導(dǎo)的地位，在其非主管的領(lǐng)域則居于配合的地位。就民族地區(qū)教育管理而言，教育主管部門(mén)居于主導(dǎo)的地位，而民委的行政系統(tǒng)居于配合的地位。配合管理也是一種職權(quán)，也必須工作到位

(2)完整地看待管理權(quán)的概念。政府是一個(gè)完整的行政管理體系。所謂“完整”，根據(jù)管理的封閉原理，指任一系統(tǒng)內(nèi)的管理手段必須構(gòu)成一個(gè)連續(xù)封閉的回路，才能形成有效的管理運(yùn)動(dòng)，自如地吸收、加工和作功。相應(yīng)地一個(gè)管理系統(tǒng)可以分解為指揮中心、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和反饋機(jī)構(gòu)等。政府的有關(guān)部門(mén)除了按照管理對(duì)象而設(shè)置之外，還可以按照管理回路中的功能區(qū)分來(lái)劃分。這在廣義的政府領(lǐng)域中表現(xiàn)得最為清晰，如西方國(guó)家的“三權(quán)分立”，我國(guó)的人大、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的職能劃分亦屬此列。在狹義的政府領(lǐng)域中，部門(mén)的職責(zé)也有按管理功能劃分的情況，典型的如監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)等，均不針對(duì)特定的具體的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)。所以并非只有指揮、執(zhí)行或直接經(jīng)營(yíng)等才是行政管理。必須樹(shù)立起這樣的觀念：要保證民族地區(qū)教育行政制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，所有這些行政管理職能都是必需的。不能把行使指揮、執(zhí)行、直接的經(jīng)營(yíng)等職能視為有實(shí)權(quán)，而將行使其他的職能視為無(wú)實(shí)權(quán)、虛軟。一般說(shuō)來(lái)專門(mén)的部門(mén)多行使指揮、執(zhí)行、直接的經(jīng)營(yíng)等職能，而綜合的部門(mén)多行使決策、協(xié)調(diào)、支持、配合、保證、咨詢、教育等職能。

有論者撰文指出：“民委是干什么的?只是‘配合’、‘參與’、‘協(xié)助’嗎?在法制社會(huì)里，如果繼續(xù)下去的話，民委就失去了存在的意義?！薄懊裎ぷ麟m然參與面很大，但權(quán)力非常有限，從目前情況來(lái)看作用也非常有限。尤其在民族自治地方，由于政府本身充當(dāng)了‘大民委’的角色，因而作為政府一個(gè)部門(mén)的民委處于‘配合’、‘參與’、‘協(xié)調(diào)’的職能要求，只能在‘虛’而‘雜’的工作環(huán)境當(dāng)中徘徊。”這種觀點(diǎn)目前有相當(dāng)?shù)拇硇?，是沒(méi)有完整地看待管理權(quán)的典型表現(xiàn)。我們認(rèn)為，民委的教育管理職能總是處于配合、支持、監(jiān)督地位，是完全符合管理原理的。同理也可以推及民委的其他管理職能(如經(jīng)濟(jì)管理職能、文化管理職能等)。如果對(duì)諸多領(lǐng)域的行政管理，民委都要行使全面的管理權(quán)，則民委將會(huì)成為“準(zhǔn)國(guó)務(wù)院”、“準(zhǔn)省(自治區(qū))政府”等，從而使中國(guó)政府體系二元化。這從根本上不符合現(xiàn)行的民族區(qū)域自治的基本政治制度，會(huì)造成行政管理方面更大的混亂。

2轉(zhuǎn)變組織職能

(1)實(shí)現(xiàn)民委教育行政管理的職能化。民委系統(tǒng)在教育行政管理領(lǐng)域的職能是支持、監(jiān)督、配合、反饋等。所謂職能化，就是這些職能不能停留在一種“權(quán)力宣言”的形式，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律：法規(guī)和政策加以明確，授予行政權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的工作職責(zé)和法律責(zé)任等等。相關(guān)的法規(guī)必須有實(shí)施細(xì)則，具有可操作性，并形成一定的工作流程。對(duì)民族地區(qū)教育的管理，許多民族地區(qū)的民委做了卓有成效的工作，如對(duì)少數(shù)民族適齡兒童的升學(xué)率、輟學(xué)率的關(guān)注，對(duì)民族學(xué)校建設(shè)的關(guān)注等。這些關(guān)注通過(guò)調(diào)查研究、信息反饋、支持配合、批評(píng)督促、提出意見(jiàn)建議等方式，達(dá)到管理的目的。只是還沒(méi)有形成規(guī)范化的工作流程，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)行政管理的職能化。

(2)通過(guò)行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)現(xiàn)職能化。支持、監(jiān)督、配合、反饋、教育、宣傳等行政管理職能同樣需要依法而行，其法律責(zé)任同樣可以分解到各級(jí)民委的組織機(jī)構(gòu)和各個(gè)工作崗位，以行政執(zhí)法責(zé)任制的方式實(shí)現(xiàn)職能化。不同的法律其效力不同，不同法律地位的行為主體其職能作用也各有特點(diǎn)。以監(jiān)督職能為例，有社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等。民委的監(jiān)督作為行政監(jiān)督，在政府內(nèi)部進(jìn)行溝通，具有渠道暢通、便捷、信息失真小等特點(diǎn)，具有其他形式的監(jiān)督不可替代的優(yōu)越性。民委的監(jiān)督從民族政策的角度進(jìn)行，具有民族事務(wù)、民族政策方面的專業(yè)性，具有其自身特定的優(yōu)勢(shì)。作為民族問(wèn)題，民委本身可以在民族法規(guī)方面實(shí)施行政執(zhí)法。通過(guò)建立和完善民委系統(tǒng)行政執(zhí)法責(zé)任制，并切實(shí)地實(shí)行，許多教育方面的問(wèn)題可以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)并得到解決。

3變革組織機(jī)構(gòu)

建議恢復(fù)自治區(qū)級(jí)民委的委員制。國(guó)家民委目前實(shí)行委員制，除專職委員外還有兼職委員單位，包括了國(guó)家發(fā)改委、教育部、科技部、財(cái)政部、人事部等20多個(gè)部門(mén)。國(guó)務(wù)院對(duì)各兼職委員單位規(guī)定有明確具體的職責(zé)，各兼職委員單位指派專人作為兼職委員。自治區(qū)級(jí)的民委宜建立與國(guó)家民委相應(yīng)的組織制度安排。這個(gè)建議是根據(jù)管理學(xué)的原理、結(jié)合地方民委組織機(jī)構(gòu)的工作特點(diǎn)提出的。

以決策的方式區(qū)分，領(lǐng)導(dǎo)體制有兩種形式：委員制與一長(zhǎng)制。兩種體制的特點(diǎn)不同，不同的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身的特點(diǎn)選擇領(lǐng)導(dǎo)體制。新晨

委員制是集體領(lǐng)導(dǎo)制。它的特點(diǎn)是通過(guò)會(huì)議來(lái)進(jìn)行決策，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，委員會(huì)的主任委員沒(méi)有決策權(quán)，許多事情要開(kāi)會(huì)才能作出決定。一長(zhǎng)制的特點(diǎn)是責(zé)任制和內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)。管理的基本原則是：“一定的人對(duì)所管的一定的工作完全負(fù)責(zé)?！币婚L(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任分明，行動(dòng)迅速，效率較高，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制和內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)。缺點(diǎn)是個(gè)人的智慧才能和經(jīng)驗(yàn)畢竟有限，考慮問(wèn)題難免不周，如果主要決策人選擇不當(dāng)，就有可能導(dǎo)致濫用職權(quán)，貽誤工作。委員制的優(yōu)點(diǎn)是發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，考慮問(wèn)題比較周詳，可避免個(gè)人專權(quán)；缺點(diǎn)是權(quán)力分散，責(zé)任不明，行動(dòng)遲緩，效率較低，有時(shí)因意見(jiàn)分歧，往往使問(wèn)題一拖再拖，貽誤工作。

什么情況下實(shí)行一長(zhǎng)制?行政性的、事務(wù)性的、執(zhí)行性的、技術(shù)性的、紀(jì)律性的、需要速?zèng)Q的一類事務(wù)的處理，宜采用一長(zhǎng)制，當(dāng)機(jī)立斷。什么情況下實(shí)行委員制?凡是方針政策、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃性的、立法性的、顧問(wèn)性的、咨詢性的、協(xié)調(diào)性的、學(xué)術(shù)性的、需要深入探討的一類事務(wù)的處理，宜采用委員制，慎重從事。

我們認(rèn)為委員制更適合民委組織的職能特點(diǎn)。民委是綜合性的管理部門(mén)，委員制是體現(xiàn)“綜合”的一種形式。民委實(shí)行委員制，以此作為吸納、綜合、協(xié)調(diào)各部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域力量參與民族事務(wù)管理的一種機(jī)制。兼職單位委員的制度安排，為民委在很大的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)提供一個(gè)工作平臺(tái)。民委“大至無(wú)所不管，小至無(wú)事可做”大致是一個(gè)事實(shí)。但“小至無(wú)事可做”是非常消極的，民族事務(wù)涉及社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，應(yīng)作“大至無(wú)所不管”的打算，因此行政上的設(shè)計(jì)應(yīng)為委員制，以盡其委員制之能事。

管理主體不是排他的，不同的部門(mén)可以從不同的角度去管理，有主管和配合的問(wèn)題。另外管理有不同的方式，不同的部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)運(yùn)用不同的方式進(jìn)行管理，可以是決策、執(zhí)行等，也可以是監(jiān)督、協(xié)調(diào)等。所以，在這個(gè)意義上，民族地區(qū)的民委“大至無(wú)所不管”是完全可以做到的，也是完全應(yīng)該做到的。這個(gè)“大至無(wú)所不管”當(dāng)然包括了對(duì)民族地區(qū)的教育事業(yè)的管理。