教育行政審批制度改革范文
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教育領域行政審批制度改革是伴隨著教育事業不斷深化改革和加快發展的進程而提出并不斷加大力度的，是與教育管理體制改革與制度創新緊密相連的。這一改革基本上是按照適應社會主義市場經濟發展需要、構建教育公共管理體制和建設教育法治的角度展開的。
縱觀近年來教育行政審批制度改革的進程，可以分為三個階段：
第一階段，從1993年到2000年，教育行政審批制度改革的主要特點是下放審批權。教育體制改革的重點是分權，即合理劃分中央和地方政府管理教育事業的職權。黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制以后，加快行政管理體制改革同時提上了重要議程。1993年中共中央國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》提出，建立適應社會主義市場經濟體制和政治、科技體制改革需要的教育體制。要求深化高等教育體制改革，中央進一步簡政放權，擴大省（自治區、直轄市）的教育決策權和包括對中央部門所屬學校的統籌權；進一步擴大高等學校的辦學自主權；要轉變政府職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。這些規定實際上對教育行政部門提出了抓緊進行行政審批制度改革的要求。黨的十五大對經濟體制改革和政治體制改革提出了新的要求，客觀上要求深化教育體制改革，推進行政審批制度改革。
這一階段教育行政審批制度改革的主要成果體現在：一是高等職業學校審批權的下放。根據1998年國務院批準的教育部“三定”方案，經國務院授權的省級人民政府，可以審批設立實施專科學歷教育的普通高等學校。同年通過的《高等教育法》進一步予以明確。2000年國務院辦公廳發文（國辦發[2000]3號）將師范、醫藥類之外的高等職業學校的審批權下放給省級人民政府。二是將省屬本專科院校的本專科專業設置審批權，下放給各省級教育行政管理部門。三是將省屬本科院校學士學位授予單位的審批權和已定為碩士學位授予單位的省屬高等學校的碩士學位授予點的審批權，下放給經國務院學位委員會批準授權的省、自治區、直轄市學位委員會。
第二階段，從2001年到2003年，教育行政審批制度改革的主要特點是取消審批事項。教育體制改革的重點是放權或者還權，即按照政事分開、依法治校的原則依法落實學校的辦學自主權。2001年1月國務院轉發了監察部、國務院法制辦、國務院體改辦、中央編辦制定的《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，全面啟動了國務院各部門和地方政府的行政審批制度改革工作。2001年10月24日，國務院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，就加快推進行政審批制度改革工作進行部署。實施意見和電視電話會議強調，行政審批制度改革的主要目標是，建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政審批制度。行政審批制度改革的效果如何，不僅要看減少了多少審批項目，更重要的是看是否通過改革實現了制度創新。按照國務院統一部署，教育部加大了行政審批項目的清理力度。
這一階段教育行政審批制度改革的主要成果體現在：一是取消了一批針對學校的行政審批。2002年底和2003年初，國務院兩次發文（國發[2002]24號、國發[2003]5號）決定取消一批行政審批項目。在國務院兩個文件中，第一批取消教育行政審批項目10項，第二批取消教育行政審批項目15項。25個被取消的行政審批項目中，有20項與各級各類學校有關。其中，最重要的兩個項目是“高等學校在本科專業目錄內設置、調整核定的學科門類范圍內的本科專業審批”和“部分特殊專業及特殊需要的人員以外高等學校應屆畢業生就業計劃核準”。二是在行政審批制度改革中更加重視行業組織和中介機構的作用。在國務院國發[2003]5號文件中，決定將5項教育行政審批項目由審批改變為移交行業組織和中介機構的管理。其中包括高等教育規劃教材建設審批與優秀教材的推薦、中等職業教育國家規劃教材的立項與審定、對外漢語教師資格審查等。
第三階段，從2004年至今，教育行政審批制度改革的主要特點是規范審批權。2003年8月十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》，并于2004年7月1日正式實施。《行政許可法》是在總結行政審批制度改革的基礎上起草的，是對現行行政審批制度的重大改革和創新。《行政許可法》對行政許可的設定、實施、監督都做出了具體規定。2004年3月，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出要用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標。行政許可法和全面推進依法行政實施綱要頒布和實施后，教育行政審批制度改革進入了一個全新的時期。
這一階段的教育行政審批制度改革的主要成果體現在：一是《行政許可法》得到了全面貫徹實施，2005年教育部制定了規章《實施教育行政許可若干規定》，全面規范了教育行政許可的設定、實施程序和監督。二是取消了不符合《行政許可法》設定的行政審批15項。其中最重要的有4項，即實施高等教育學歷文憑考試試點學校的資格審批、普通高等學校畢業生就業調整改派計劃審批、學校招收外籍學生和港澳臺學生資格審批、中外合作辦學機構頒發外國學歷、學位證書的資格審批。三是對一批確需保留的教育行政審批項目，以國務院決定形式設定行政許可予以保留。其中最重要的有：利用互聯網實施遠程學歷教育的教育網校審批、自費出國留學中介服務機構資格認定。
二、教育行政審批制度改革的重大意義
第一，有利于合理界定中央與地方教育行政管理職責，發揮地方政府辦學的積極性。通過下放高等職業學校的審批權和省屬高校有關管理權等審批事項，進一步加大了地方政府對高等教育的統籌權，改變了長期以來的中央承擔過多管理權的局面，極大地推動了地方政府辦學積極性，對推進高等教育實現大眾化產生了重要影響。
第二，有利于依法理順教育行政部門與學校的關系，進一步推進教育行政管理體制改革。政府與學校的關系問題，一直以來都是教育體制改革的重要內容。從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》到1993年《中國教育改革和發展綱要》，再到1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》均指出，政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死、包得過多的問題。要求必須改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，進一步依法擴大學校的辦學自主權。通過深化行政審批制度改革，特別是實施行政許可法，在規范政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關系上，確立了公民、法人或者其他組織自主決定優先的原則，對于依法理順教育行政部門與學校的關系，是一個重要的指導原則。根據這一原則，取消了一大批審批項目，先后依法落實高等學校招生權、專業設置權、對外交流與合作辦學權等諸多方面權利，改革了長期以來實行的與計劃體制相適應、權力高度集中的教育行政管理體制，進一步理順了教育行政部門作為代行舉辦者職權與行政管理職權的兩種不同職能。實踐證明，加大行政審批制度改革力度，進一步落實了高等學校辦學自主權，得到了高等學校的積極擁護，激發了高等學校依法辦學的積極性，對于形成政府宏觀管理、學校依法自主辦學，自主辦學權與行政管理權的相互協調、相互制約的新體制產生了深遠的影響。
第三，有利于形成社會各界支持教育，促進公辦學校與民辦學校共同發展。長期以來，囿于傳統的教育觀念，對社會資金舉辦教育事業的審批和管理比較嚴。黨的十六屆三中全會決議指出，要“完善和規范以政府投入為主、多渠道籌措經費的教育投入體制，形成公辦學校與民辦學校共同發展的格局”。行政許可法進一步明確了市場競爭有效調節優先的原則。通過行政審批制度改革，取消和改變了一些不必要的審批項目，簡化了審批程序，比如將民辦學校招生簡章和廣告審批改為備案，將民辦學校的登記時間減少為5個工作日等。這些規定，有利于加大鼓勵民辦教育發展的力度。各級教育行政部門根據行政許可法的原則和精神，逐步改變單純的行政手段，而改為主要運用法制、規劃、政策指導和信息等方式管理民辦教育，從而吸引社會資金投入到教育事業，形成公辦學校與民辦學校共同發展的格局。
第四，有利于實施教育“引進來”和“走出去”戰略，推進教育對外開放上水平。我國加入世界貿易組織以后，特別是黨的十六大提出了要實施“引進來”和“走出去”戰略，對教育的對外開放提出了全新的要求。為適應這一新形勢，教育行政審批制度改革注意借鑒教育發達國家的經驗和做法，取消了那些阻礙教育對外交流和合作的審批事項，一方面有利于吸引外國優質教育資源進入中國，實現“不出國門”的留學，為國家培養大量的急需的人才，為廣大學生節約大量費用；另一方面有利于國內高水平大學“走出去”，到境外辦學，促進中國優秀文化向世界其他國家傳播，不斷提高中國的世界影響力，從而全面推進教育對外開放水平。
三、實施教育行政許可需要注意的幾個問題
行政許可法頒布和實施后，教育行政審批制度改革工作的重點任務就是貫徹實施《行政許可法》。2005年4月21日，教育部頒布了《實施教育行政許可若干規定》，對規范實施教育行政許可、推進依法治教起到了積極的推動作用。但是在實施教育行政許可的實踐工作中，還有一些問題值得進一步思考。
（一）關于教育行政許可的范圍。《行政許可法》第二條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。第三條第二款又規定內部行政審批不適用行政許可法。目前大部分教育行政審批項目均能按照以上定義予以界定。從法律角度看，《行政許可法》實施以后，鑒別教育行政許可的依據，主要看是否具有法定設立依據，即是否依據法律、法規、國務院決定和省級政府規章予以設立。但在實踐中，有一些教育管理工作是否屬于行政許可項目，還存在爭議。如教育成果獎的評定；國家級或部級教育研究基地的確定等，這些項目從形式上符合行政許可的基本特征，但這些一般都是由專家評審予以確定，行政部門的工作一般只是負責組織并將專家評審的結果予以。從長遠角度講，宜將此類評比和認定工作移交行業組織或中介機構負責。還有個別項目，如學校異地辦學、高等學校招生計劃的核準等事項是否要進行審批管理，理解上更是存在不同意見。可見，實踐中除了行政許可項目和內部行政審批項目外，還有相當一部分帶有行政審批特征的管理事項，急需從法律角度進行解釋。
（二）關于實施教育行政許可的內部程序。《行政許可法》對行政機關實施行政許可的外部程序規定得比較詳細，但是對行政機關內部程序沒有做具體規定。就行政管理而言，科學規范實施行政許可的內部程序，對于實施行政執法責任制、提高行政許可的效率很有意義。實踐中，以下問題值得重視：一是要根據行政許可法和《實施教育行政許可若干規定》的原則和要求，合理劃分受理、初審、復審、審定、送達等環節的職責，科學安排人員崗位，明確有關辦理時限，保證教育行政許可的依法、及時辦理。二是關于初審問題。《行政許可法》對初審是規定了明確的時限。一些地方在清理行政許可項目，對法律、行政法規和國務院決定確定的初審項目定為行政許可項目。但是，目前由于立法技術等不同原因，一些法律和行政法規設定的教育行政許可項目，沒有對初審機關的規定，導致一些地方對部門規章設定的初審一般不予承認，使初審工作難以落實。筆者認為，初審只是行政許可的一個環節，《行政許可法》第43條中“依法”不宜簡單地理解為法律、法規。對于規章規定的初審，有關依法行使初審、審查職責的教育行政部門，應當切實履行行政許可職責，依法提出審查意見，不宜把初審作為獨立的許可項目。
（三）關于備案。備案是否屬于行政許可，一直以來爭議很大。有人將備案分為程序性備案和實質性備案，認為后者就是一種行政許可；還有人將備案區分為事前備案和事后備案，認為前者帶有行政許可性質。筆者認為，就教育行政管理而言，備案只是一種行政管理方式，不具有行政許可性質。備案一般不涉及對行政許可結果的變更，不影響當事人所取得的許可權益。只有在一些特定情況下如下級機關越權行使審批權或者審批中明顯出現違法現象，才會出現變更和撤消的情形。這種情況在法律性質上，屬于上級行政機關依法履行層級監督職責所產生的法律后果，并不是另一種行政許可行為。因此，不宜把備案作為一種行政許可或行政審批形式。
（四）關于下放行政許可權。隨著教育行政管理體制改革的加快，管理重心將會繼續下移，需要根據改革形勢下放部分項目的審批權限。《行政許可法》對此沒有做出規定，如果都需要通過修改法律、法規或者以國務院決定形式下放，程序比較復雜。為此，需要研究一種與現行法律不沖突的簡易程序下放審批權。
四、關于深化教育行政審批制度改革的建議
（一）按照教育行政審批制度改革的原則、精神和行政許可法的要求，進一步轉變觀念，推進教育管理方式創新。總理在國務院主持學習《行政許可法》講座時指出，我們的“管理理念、管理職能、管理體制、管理機制、管理方式和政府工作人員的行為，必須有一個大的轉變。”加大教育行政審批改革力度，當前的重點是進一步轉變觀念，樹立教育法治意識，徹底改變過去在一些干部身上存在的政府本位、管理本位和權力本位的思想，切實轉變政府職能，加大制度創新力度，使各項工作都符合行政許可法和依法行政的要求。
（二）加強行政審批改革的配套制度建設。要通過立法和有關制度建設，完善取消項目的后續監管辦法和保留行政許可項目的規范工作。在配套制度建設過程中，應當重點研究有關標準、條件等，從而改變過去人為色彩較濃的管理方式的局面。
（三）加強對抽象行政行為的監督。各級教育行政部門要加強對抽象行政行為的法律審查，完善備案制度和定期評估制度，不斷提高抽象行政行為的質量。對于違法設定行政審批的規范性文件，要堅決依法廢止，從而從源頭上杜絕違法設定行政審批的現象。
（四）加強政務公開制度建設。要按照陽關政府和透明行政的要求，進一步規范教育行政許可公示制度，依法完善教育行政許可聽證制度，維護當事人的合法權益。有條件的教育行政部門，要積極推進建立行政許可“服務大廳”，實行“一站式服務”。
（五）加強對教育行政許可的監督。要進一步完善對實施行政許可工作人員的監督措施，明確行政許可監督機構和舉報方式。要根據行政許可的特點，依法建立檢查、備案、檔案管理、公眾查閱等制度，加強對被許可人從事行政許可事項活動的監督，改變一些教育行政部門存在的“重審批、輕監管”的現象。
（六）重視并加強教育行業組織和中介機構的培育和管理。行政審批制度改革的根本目的之一就是正確規范政府、社會和管理相對人的關系。當前要特別重視并加強對教育行業組織和中介機構的培育和管理，充分發揮行業組織和中介機構的作用，這是深化教育行政審批制度改革急需解決的一個重要課題。
