教育行政管理體制改革范文

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一、教育行政管理體制改革的背景

根據烏拉圭談判的《貿易服務總協定(GeneralAgreementonTradeinServices)GATS》中的12項服務中的第5條——教育服務,凡是承諾開放教育市場的國家,除了政府徹底資助的教育活動外,凡帶有商業性的教育活動,所有協定簽署國都有權參加包括各級各類教育與培訓服務的商業競爭。教育服務貿易有四種提供方式:1)跨境交付;2)境外消費;3)商業存在;4)自然人的流動來具體實施[1]。我國在教育貿易服務中的具體承諾涉及到對于出國留學和培訓、接受其他成員國來華留學生沒有限制;對于高等教育、成人教育、高中階段教育、學前教育和其它教育我們做出了有限開放市場的承諾;允許其他成員國來華開辦合作辦學性質的教育機構或進行其他形式的合作辦學,并允許外方在合作辦學機構中控股;其他成員國在我國要以商業存在方式開展教育服務,只能以合作辦學方式進行,不能獨立在中國境內向我國公民提供教育服務;在中國境內的中外合作辦學必須遵守《中外合作辦學條例》的規定;外籍個人教育服務提供者受到中國學校和教育機構的聘用或邀請,可以到中國提供教育服務[2]。以上條款說明教育正在向開放貿易的趨勢發展,從基礎教育一直到高等教育和成人教育,市場都在不同程度地介入并產生影響,一個世界性開放的教育市場在中國悄悄發展。作為調控教育市場的中樞機制——教育行政管理體制,必然與WTO規則發生沖突,不得不進行深層次的改革,以適應教育市場的發展,適應世界教育發展的趨勢。

二、教育行政管理體制面臨的挑戰

1.全能、集權式的管理職能

根據教育市場發展的需要,特別是WTO規則的要求,教育行政管理職能轉變還沒到位,行政管理中的“錯位”、“越位”、“缺位”的問題十分突出,效率低下。

第一,現有的教育行政管理人員觀念陳舊,缺乏服務觀,無法洞悉教育市場,無法充分利用本國民間教育資源和國際教育資源。雖然教育行政管理必須服務于教育,培植教育市場,保障社會、民營資本和企業走進學校,卻由于各級教育行政管理權力的擴張和地方、部門土政策,制約了企業走進學校,民營資本向教育領域的流通;另外,由于缺乏較完善的教育法規,設置人為障礙,擴大不公平競爭,等等,這些都不符合WTO確定的非歧視、公平競爭等項基本原則。第二,教育行政管理,特別是地方教育行政管理部門,由于體制缺陷和利益驅動,對學校教育、學校走向社會、企業辦學校既當“裁判員”又當“運動員”的問題普遍存在,其結果直接導致了地區教育封鎖、“條塊分割”、管理權限過度集中、資料信息壟斷、教育籌備資金困難,以及在政策執行上的“上有政策,下有對策”。這些問題的存在客觀上擴大了教育不公平以及教育資源的不合理配置和低效使用,不利于全國教育發展,不利于學校教育現代化和教育終身化體系的構建,阻礙教育市場的形成。第三,雖然我國各種社會組織,如教育協會、民間教育機構、社區教育服務、教育網站、教育人才市場等,已有了相當規模的發展,承接了相當部分原由教育行政管理部門行使的職能,但教育行政管理部門仍然承擔了大量的本可以由社會組織行使的職能。這些管理者還是官本位思想意識濃厚,缺乏服務意識,缺乏正確的教育管理觀。

2.滯后的管理方式

根據WTO規則的要求,管理必須實行公開、公正、透明度。但是許多教育行政管理部門習慣以“內部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作,“暗箱工作”、“隨意裁決”等問題時有發生。在行政管理過程中,屢屢出現內部文件的權威大于部門法規政策,部門和地方規定大于國家法律法規的現象,甚至有時依據內部決定或領導口頭指示就可以改變或變通既定規則的執行。教育行政管理部門對學校事務進行具體的干預,行政審批事項過多過細,辦事程序過于煩瑣。有些行政部門和地方熱衷于行使權力,承擔責任卻不足,而且出現了行政管理機關權利部門化、部門權利利益化、不當利益合法化的非正常現象,進而導致濫用權利、權錢交易、以權謀私、以權設阻等消極腐敗問題,損害了教育行政管理部門的公共形象。

3.缺少法律制約的管理過程

教育行政管理過程執法混亂,行政行為不規范,亂收費、亂攤派、亂設卡等問題屢禁不止,教育局、教育委員會、教育人事機關、教育勞動服務處、教師評審機構、基礎教育科、教育法制股等熱點部門的執法不規范問題較為突出。目前我國教育法規主要包括:基礎教育法、職業技術教育的部門法、高等教育法、成人教育法、殘疾人教育法、社會教育法、義務教育法、教師法、教育經費法[3]以及《中外合作辦學條例》等。這些法律法規主要是規范學校的行為和管理,對行政管理行為實行制約,但沒有涉及或觸及不深WTO規則給教育帶來的沖擊和發展的法律,沒有與國際教育法規慣例接軌。同時,教育行政管理監測方法不科學,統計數據缺乏透明度和可靠性。“上級壓下級,層層加碼,馬到成功;下級騙上級,層層加水,水到渠成,”以及“數字出官、官出數字”的現象時有發生。

三、教育行政管理體制應對WTO規則的措施

1.轉變管理職能

按照WTO規則的要求,教育行政管理部門對教育管理要由全能向有限轉變,從微觀行政管理向宏觀調控轉變,從集權走向集權與分權相結合轉變。教育行政管理組織的工作與學校工作應是宏觀調控與微觀實施的關系。教育行政管理組織主要是通過制定政策、方針、法規、計劃對學校進行規范、指導,通過檢查、督導、評估以及提供教材、教學計劃、信息等對學校施加影響和為學校服務。而學校在堅持教育方針、政策、法規和執行教學計劃的情況下,組織具體的教育、教學活動及由此對學校所進行的常規性管理,教育行政管理組織不得干預。教育行政管理部門要適應教育面向市場的需要,不再對學校的微觀管理進行行政干涉,從教育參與者向“教育市場”秩序維護者轉變,使學校真正成為參與國內外教育市場的競爭主體。在各級各類學校進入教育市場的進程中,教育部門在國務院的授權下有義務促成全國統一的教育市場,保證WTO規則在全國范圍內的統一實施。教育行政管理部門要保障外國企業、團體、個人投資中國教育,聯合辦學,創造一個統

一、公正、法制下的自由市場環境;同時,在國際教育市場要主動維護國內不同學校投資主體的權益,積極參與國際教育市場規則的制訂和修改,努力爭取入世的正效應。

另一方面,教育部門應當強化宏觀調控職能、服務職能,維護教育合理、持續發展職能,增強與社會的融合程度,為教育事業發展和各種教育競爭創造良好的外部環境。教育行政管理部門要有意識地培養和借助社會中介組織,為教育行政管理職能的轉移提供承接載體,以形成“小教育行政,大教育部門”、“小教育機構,大服務”、“小教育機構,大面積提供教育機會”的格局。

2.更新管理方式

我國的教育行政管理權力最終應趨于相互靠攏、相互協調,向均權化發展,促使中央與地方行政管理權限逐步走向合理分配。教育行政管理授權體系無論是外部授權還是內部權力分配,都要做到程序合法、職權分明、權責一致、權利明確、內容全面,杜絕行政管理權力的絕對人格化;監督權的授予要實現責、權、利動態平衡的預防性法律機制的調節。權利的分配要求我國在中央或地方都設有專門的主管教育的行政機構,以盡量維持教育行政專業部門適度的獨立性。在教育部門實行管理機構的專業化和管理人員的專業化,教育部才能制訂完善的依法行政的管理體制,強化系統內部的層級監督制度,通過相應的行政復議制度、行政檢查制度、追究行政責任制度保證教育法規在全國的統一實施,實現管理過程的透明性、可預見性、公開性。

這里需要強調一點,我國加入WTO,對教育行政信息處理能力提出了更高要求。教育部門應建立相應的政務公開制度,增加教育部門法規和決定的透明度和公開度。行政官員利用完整的內部網和中央數據庫鏈接所有部門,使它們能協同工作,并且和其它公共部門很好地相連,在網上滿足與政府和公民的互動需要,實施數字化民主,使自身的工作更為透明化[4]。同時構建全新工作方式的電子教育行政管理系統,實現管理的規范性、易用性、服務多樣性、互動性和安全性[5]。加快教育行政管理信息化、網絡化建設進程,進一步提高行政管理效率,減少行政管理成本。只有這樣,才能按照國際教育服務條例,改進教育行政審批制度,大幅度篩選和減少行政審批事項,改進審批方式,規范審批程序和時限,將不必要的“審批制”改為“注冊制”、“登記制”或“備案制”,逐步與國際慣例接軌。

3.建立與WTO規則對接的教育法律體系

首先,要抓緊清理、修改或廢止與WTO規則和政府承諾不相符合的教育法律法規,制定相應的教育法規,做到廢、改、立同步進行,建立健全符合WTO規則要求的教育法律體系。教育政策法規的制定和執行將會更加公開、透明;將改變教育行政部門對學校的管理方式,向對教育活動運行與提高效率更為有利的登記制改變,借助法規深化教育行政管理職能的轉變,進一步擴大學校的辦學自主權;建立和完善調研決策系統、宏觀監測系統和支撐服務系統,加強協調與服務。其次,維護教育法律法規的統一性和權威性。從法律上打破教育行政條塊分割、地區封鎖;地方政府和部門新出臺的各種入世應對措施也應注意保持與教育部規定的一致性;在執法過程中,教育部需要加強協調監督,采取有效措施確保政令暢通,推動全國統一的自由的教育市場形成。最后,教育部應當設立或指定咨詢點,為國內的教育提供有關法律信息服務,對于WTO成員國咨詢的問題在規定的時間內提供權威性答復。

4.轉變管理觀念,做好培訓人員和人力資源開發的工作

(1)更新觀念。加入WTO,教育行政管理的環境發生了變化,“游戲規則”有了改變,教育行政管理觀念也需要跟上形勢的變化,及時更新。教育行政管理人員應培養教育全球觀、產業觀和服務觀,利用市場來配置教育資源促進教育發展;培養競爭意識,以適應國際激烈競爭;增強效率觀念,以適應國際辦事效率;強化質量意識,以適應國際質量標準;提高服務意識,以適應國際服務水平;加強法律意識,以適應國際規則。同時,應摒棄單純教育行政制觀念,樹立服務觀念;摒棄隨意裁量觀念,樹立依法行政觀念;摒棄傳統效率觀念,樹立現代成本效益觀念等。

(2)加強公務員培訓。WTO規則體系的內容廣泛而具體,勘稱一部“國際行政法典”。入世,必須及時對教育行政公務人員加以培訓,才能適應新形勢下教育行政管理的需要。因為國家教育行政公務人員代表國家教育行政從事教育公共事務管理,行使教育行政管理權力,履行教育公務。[6]所以,教育部應當制定專項培訓計劃,對公務員,特別是教育經濟與法律部門的公務員進行WTO知識的培訓,盡快造就一批熟悉WTO教育服務規則,善于運用WTO教育服務規則的行政管理人員。

(3)開發人力資源。加入WTO面臨教育市場化、教育國際化、教育現代化的挑戰,同時高新技術的加速發展,國際化的投資和融資,全速推進人力資源配置走向市場。而我國目前在人才的培養體制和吸納人才政策等方面都存在諸多不足,不僅難以吸引國外教育行政高級管理人才,而且國內人才也大量外流。因此,必須從戰略上高度重視人才問題,采取措施,建立適合我國國情的人才培訓、吸引、使用機制,使人才資源的開發與國際通行做法接軌[7]。