海洋污染評估范文

《法制博覽雜志》2014年第十一期

一、我國工業(yè)廢水污染補償中存在的問題及其結(jié)癥

海洋環(huán)境受到嚴重污染后，政府會采取措施，對相關(guān)責任人實施懲罰。懲罰通常都重點立足于解決海洋環(huán)境污染問題，卻缺乏對受影響居民的損害補償。即使居民獲得了相應補償，也因沒有具體的補償措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我國現(xiàn)有的環(huán)境污染治理模式是“先污染后付費”，污染的集體或個人并沒有承擔相應的責任，而是以金錢補償對海洋環(huán)境造成的損害。這導致了污染者缺乏責任意識，降低了污染補償?shù)男剩涎恿司葷鷷r間，使海洋環(huán)境的污染越來越嚴重，給海洋環(huán)境乃至整個社會發(fā)展造成了嚴重的影響，不利于社會的和諧發(fā)展。筆者通過分析我國工業(yè)廢水污染的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了海洋環(huán)境污染損害的補償存在以下幾方面問題:

第一，污染損害評估標準不明確，公平性缺失。工業(yè)廢水污染對海洋環(huán)境的影響程度是追究污染責任者所應承擔責任的重要依據(jù)。工業(yè)廢水污染對環(huán)境造成了嚴重損害。一方面，污染物進入海洋后，造成海洋環(huán)境的破壞，使海水富營養(yǎng)化，對海洋生物的繁衍和發(fā)展產(chǎn)生直接的影響，同時也產(chǎn)生了諸如滸苔等很多環(huán)境問題。另一方面，污染物也間接的影響著人們正常的生活，危害人類健康。近年來，改革開放政策不斷深入人心，我國的經(jīng)濟體制也實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的跨越，沿海居民越來越重視灘涂養(yǎng)殖，從以前的養(yǎng)魚、蝦、蟹到養(yǎng)殖更具有經(jīng)濟價值、具有觀賞性的水生動植物。這些養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，使水產(chǎn)市場更加繁榮，同時增加了養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟收入，豐富了人民群眾的飲食生活，也給一部分人創(chuàng)造了就業(yè)機會。①然而我國近幾年發(fā)生的海洋環(huán)境污染現(xiàn)象切斷了部分以海產(chǎn)養(yǎng)殖為生的居民的物質(zhì)來源，對居民產(chǎn)生影響。由于工業(yè)廢水污染為海洋環(huán)境帶來的損害無法直接衡量，導致了工業(yè)廢水污染沒有明確的補償標準，居民的利益得不到合理的補償，造成各地的補償規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏公平性。

第二，補償違規(guī)現(xiàn)象嚴重，影響管理成效。政府在污染損害補償工作中屬于監(jiān)督者和管理者，同時也是海洋環(huán)境污染的間接責任者。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定對海洋環(huán)境進行監(jiān)督和管理的機構(gòu)，即環(huán)保、海事、漁業(yè)等環(huán)境保護部門，各部門對各自負責的水域進行分工管理。根據(jù)規(guī)定，各地環(huán)境保護局定期匯報污染排放情況，同時，中國環(huán)境總站也每年至少兩次報污染源排放情況，每年應不少于兩次，以便政府及環(huán)保部門及時對環(huán)境問題進行處理，并受害居民的損失。該規(guī)定使政府定期掌握污染情況，以便及時作出應對措施，并方便查看整改效果。但各地的環(huán)境保護部門報告頻率極低，并未按照規(guī)定報告，這反映出政府部門對海洋污染的重視程度不足、監(jiān)督力度不強，且監(jiān)測結(jié)果缺乏第三方的監(jiān)督的問題。同時，地方政府官員私吞補償款的現(xiàn)象日益增多，本應獲得補償款的居民無法得到補償，違規(guī)現(xiàn)象嚴重。可見，我國工業(yè)廢水污染補償缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，政府部門忽略了本應承擔的監(jiān)管失責的責任，忽略了作為環(huán)境污染的間接責任者應盡的責任和義務。另外，在工業(yè)廢水污染治理中，主要污染責任者都執(zhí)行“先污染后付費”的政策，這種政策一方面使排污者產(chǎn)生錯誤的意識，認為排污是應享有的權(quán)利，付費就是承擔的責任。因此，排污者并沒有關(guān)注污染后對國家和社會的補償問題，在排污時無所顧忌，使得海洋環(huán)境污染更為嚴重。而政府在宣傳海洋環(huán)境保護時注重強調(diào)減少排污，并沒有強調(diào)造成污染的主要責任者在整個損害補償中的責任和義務，使得在海洋污染損害追究責任時，排污者相互推諉。另一方面，由于海洋環(huán)境污染的潛伏性強，周期長，“先污染，后付費”的政策使得海洋環(huán)境問題出現(xiàn)時責任主體不明確，無法對主要責任者進行處罰。

第三，污染處罰力度小，影響補償進程。我國先后通過了《海洋環(huán)境保護法》、《防治陸源污染物損害海洋環(huán)境管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，其中都對海洋污染防治進行了規(guī)范。《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定了造成海洋環(huán)境污染損害的責任者或單位應繳納罰款，這雖然使得環(huán)境污染補償有法可循，但卻缺乏相應的強制措施，忽略了責任者若并未按規(guī)定繳納罰款，相關(guān)責任人是否承擔的法律責任的問題。此外，《民法通則》中也有關(guān)于海洋環(huán)境污染補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，其中并非所有的海洋環(huán)境污染行為都應承擔責任，這就使得一些不法分子鉆漏洞，通過私人方式用遠低于法律規(guī)定的賠償金額補償當?shù)鼐用瘢颖芟嚓P(guān)環(huán)境主管部門的問責。②大部分的法律或規(guī)定僅明確了原則性的海洋污染損害賠償制度，但卻缺少具體的賠償措施，法律或規(guī)定的操作性不強。另一方面，我國法律規(guī)定的工業(yè)廢水污染補償措施較為模糊，對主要責任者的處罰過輕。海洋環(huán)境污染給國民經(jīng)濟帶來了嚴重的影響，但大多數(shù)海洋污染造成的損害僅通過繳納罰金即可免責，罰金的數(shù)額遠不能彌補對環(huán)境造成的惡劣影響。只有造成嚴重損害的，才予以刑事處罰，使得補償缺乏強制性。

二、解決工業(yè)廢水污染補償中存在問題的對策

工業(yè)廢水污染使居民的利益造成了損失，也使我國在補償問題上陷入困境，除了在法制方面的滯后外，與我國長期以來對海洋權(quán)益的漠視也有很大關(guān)系。只有建立健全海洋環(huán)境保護法律體系，使全社會形成愛護海洋環(huán)境的環(huán)保觀念，才能更好地維護我國的海洋權(quán)益、保護好海洋生態(tài)環(huán)境。筆者認為，針對現(xiàn)階段我國在工業(yè)廢水污染補償中存在的問題，應立足于法律、政府監(jiān)管等幾方面。在重大海洋環(huán)境污染事件的預防和應急方面，我國政府的基本應對措施已初步成型，但在保障成果方面還存在著不足。政府應真正做到有效管理，提高管理成效，同時認清自己是間接責任者，做好污染損害的補償問題，保障沿海居民的利益，從而保證沿海經(jīng)濟與海洋環(huán)境的和諧發(fā)展。本文致力于探究工業(yè)廢水污染補償機制，重點探討如何在發(fā)展的同時兼顧海洋環(huán)境保護，發(fā)現(xiàn)我國工業(yè)廢水污染補償體系中存在的問題并加以解決，完善海洋環(huán)境污染補償機制，著力于解決我國海洋污染事件頻繁發(fā)生，卻得不到妥善處理的問題。

一、我國工業(yè)廢水污染補償中存在的問題及其結(jié)癥

海洋環(huán)境受到嚴重污染后，政府會采取措施，對相關(guān)責任人實施懲罰。懲罰通常都重點立足于解決海洋環(huán)境污染問題，卻缺乏對受影響居民的損害補償。即使居民獲得了相應補償，也因沒有具體的補償措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我國現(xiàn)有的環(huán)境污染治理模式是“先污染后付費”，污染的集體或個人并沒有承擔相應的責任，而是以金錢補償對海洋環(huán)境造成的損害。這導致了污染者缺乏責任意識，降低了污染補償?shù)男剩涎恿司葷鷷r間，使海洋環(huán)境的污染越來越嚴重，給海洋環(huán)境乃至整個社會發(fā)展造成了嚴重的影響，不利于社會的和諧發(fā)展。筆者通過分析我國工業(yè)廢水污染的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了海洋環(huán)境污染損害的補償存在以下幾方面問題:

第一，污染損害評估標準不明確，公平性缺失。工業(yè)廢水污染對海洋環(huán)境的影響程度是追究污染責任者所應承擔責任的重要依據(jù)。工業(yè)廢水污染對環(huán)境造成了嚴重損害。一方面，污染物進入海洋后，造成海洋環(huán)境的破壞，使海水富營養(yǎng)化，對海洋生物的繁衍和發(fā)展產(chǎn)生直接的影響，同時也產(chǎn)生了諸如滸苔等很多環(huán)境問題。另一方面，污染物也間接的影響著人們正常的生活，危害人類健康。近年來，改革開放政策不斷深入人心，我國的經(jīng)濟體制也實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的跨越，沿海居民越來越重視灘涂養(yǎng)殖，從以前的養(yǎng)魚、蝦、蟹到養(yǎng)殖更具有經(jīng)濟價值、具有觀賞性的水生動植物。這些養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，使水產(chǎn)市場更加繁榮，同時增加了養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟收入，豐富了人民群眾的飲食生活，也給一部分人創(chuàng)造了就業(yè)機會。①然而我國近幾年發(fā)生的海洋環(huán)境污染現(xiàn)象切斷了部分以海產(chǎn)養(yǎng)殖為生的居民的物質(zhì)來源，對居民產(chǎn)生影響。由于工業(yè)廢水污染為海洋環(huán)境帶來的損害無法直接衡量，導致了工業(yè)廢水污染沒有明確的補償標準，居民的利益得不到合理的補償，造成各地的補償規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏公平性。

第二，補償違規(guī)現(xiàn)象嚴重，影響管理成效。政府在污染損害補償工作中屬于監(jiān)督者和管理者，同時也是海洋環(huán)境污染的間接責任者。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定對海洋環(huán)境進行監(jiān)督和管理的機構(gòu)，即環(huán)保、海事、漁業(yè)等環(huán)境保護部門，各部門對各自負責的水域進行分工管理。根據(jù)規(guī)定，各地環(huán)境保護局定期匯報污染排放情況，同時，中國環(huán)境總站也每年至少兩次報污染源排放情況，每年應不少于兩次，以便政府及環(huán)保部門及時對環(huán)境問題進行處理，并受害居民的損失。該規(guī)定使政府定期掌握污染情況，以便及時作出應對措施，并方便查看整改效果。但各地的環(huán)境保護部門報告頻率極低，并未按照規(guī)定報告，這反映出政府部門對海洋污染的重視程度不足、監(jiān)督力度不強，且監(jiān)測結(jié)果缺乏第三方的監(jiān)督的問題。同時，地方政府官員私吞補償款的現(xiàn)象日益增多，本應獲得補償款的居民無法得到補償，違規(guī)現(xiàn)象嚴重。可見，我國工業(yè)廢水污染補償缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，政府部門忽略了本應承擔的監(jiān)管失責的責任，忽略了作為環(huán)境污染的間接責任者應盡的責任和義務。另外，在工業(yè)廢水污染治理中，主要污染責任者都執(zhí)行“先污染后付費”的政策，這種政策一方面使排污者產(chǎn)生錯誤的意識，認為排污是應享有的權(quán)利，付費就是承擔的責任。因此，排污者并沒有關(guān)注污染后對國家和社會的補償問題，在排污時無所顧忌，使得海洋環(huán)境污染更為嚴重。而政府在宣傳海洋環(huán)境保護時注重強調(diào)減少排污，并沒有強調(diào)造成污染的主要責任者在整個損害補償中的責任和義務，使得在海洋污染損害追究責任時，排污者相互推諉。另一方面，由于海洋環(huán)境污染的潛伏性強，周期長，“先污染，后付費”的政策使得海洋環(huán)境問題出現(xiàn)時責任主體不明確，無法對主要責任者進行處罰。

第三，污染處罰力度小，影響補償進程。我國先后通過了《海洋環(huán)境保護法》、《防治陸源污染物損害海洋環(huán)境管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，其中都對海洋污染防治進行了規(guī)范。《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定了造成海洋環(huán)境污染損害的責任者或單位應繳納罰款，這雖然使得環(huán)境污染補償有法可循，但卻缺乏相應的強制措施，忽略了責任者若并未按規(guī)定繳納罰款，相關(guān)責任人是否承擔的法律責任的問題。此外，《民法通則》中也有關(guān)于海洋環(huán)境污染補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，其中并非所有的海洋環(huán)境污染行為都應承擔責任，這就使得一些不法分子鉆漏洞，通過私人方式用遠低于法律規(guī)定的賠償金額補償當?shù)鼐用瘢颖芟嚓P(guān)環(huán)境主管部門的問責。②大部分的法律或規(guī)定僅明確了原則性的海洋污染損害賠償制度，但卻缺少具體的賠償措施，法律或規(guī)定的操作性不強。另一方面，我國法律規(guī)定的工業(yè)廢水污染補償措施較為模糊，對主要責任者的處罰過輕。海洋環(huán)境污染給國民經(jīng)濟帶來了嚴重的影響，但大多數(shù)海洋污染造成的損害僅通過繳納罰金即可免責，罰金的數(shù)額遠不能彌補對環(huán)境造成的惡劣影響。只有造成嚴重損害的，才予以刑事處罰，使得補償缺乏強制性。

二、解決工業(yè)廢水污染補償中存在問題的對策

工業(yè)廢水污染使居民的利益造成了損失，也使我國在補償問題上陷入困境，除了在法制方面的滯后外，與我國長期以來對海洋權(quán)益的漠視也有很大關(guān)系。只有建立健全海洋環(huán)境保護法律體系，使全社會形成愛護海洋環(huán)境的環(huán)保觀念，才能更好地維護我國的海洋權(quán)益、保護好海洋生態(tài)環(huán)境。筆者認為，針對現(xiàn)階段我國在工業(yè)廢水污染補償中存在的問題，應立足于法律、政府監(jiān)管等幾方面。在重大海洋環(huán)境污染事件的預防和應急方面，我國政府的基本應對措施已初步成型，但在保障成果方面還存在著不足。政府應真正做到有效管理，提高管理成效，同時認清自己是間接責任者，做好污染損害的補償問題，保障沿海居民的利益，從而保證沿海經(jīng)濟與海洋環(huán)境的和諧發(fā)展。本文致力于探究工業(yè)廢水污染補償機制，重點探討如何在發(fā)展的同時兼顧海洋環(huán)境保護，發(fā)現(xiàn)我國工業(yè)廢水污染補償體系中存在的問題并加以解決，完善海洋環(huán)境污染補償機制，著力于解決我國海洋污染事件頻繁發(fā)生，卻得不到妥善處理的問題。

(一)建立對工業(yè)廢水污染的影響評價制度海洋環(huán)境管理部門應建立完善的污染影響評價制度，首先應明確評估主體，可以是當?shù)氐沫h(huán)保局或政府委托的具備評估資格的評估機構(gòu);其次應確定評估對象，重點評估對象主要包括漁場、自然保護區(qū)、海濱游樂園、養(yǎng)殖區(qū)等;最后要確定評估依據(jù)以及評估的重點項目，重點項目可包括生物資源損害、主要污染面積等方面，評估依據(jù)應以并以污染物的濃度增量為準。另外，也應充分利用學校以及有相關(guān)技術(shù)的社會團體或組織等進行污染檢測，最后編制環(huán)境影響評價報告書，明確主要排污者的責任條款。③由于海洋環(huán)境污染造成的后果不易評估，且缺乏嚴格的標準，因此沒有具體的補償措施。部分省市出臺了一系列的政策，以此細化評價標準，形成完善的評估制度。如山東省頒布了以損失數(shù)量為標準的補償措施，即對本轄區(qū)海洋污染造成直接經(jīng)濟損失額不足1000萬元的，應由設(shè)區(qū)的財政部門直接向漁業(yè)行政主管部門提出相關(guān)賠償要求;造成1000公頃損失的，需繳納2億元補償費。此類規(guī)定較為詳細，標準明確，使補償有章可循。

《環(huán)境保護雜志》2015年第Z1期

一、大連市金州新區(qū)中石油輸油管道泄漏事件

2014年6月30日18時58分，大連岳林建設(shè)工程有限公司在施工過程中，將中石油新大一線輸油管道鉆漏，泄漏的原油進入市政雨水管網(wǎng)和污水管網(wǎng)。污水管網(wǎng)的原油流入污水處理廠，雨水管網(wǎng)的原油流入寨子河雨水排水管出口處著火燃燒。為防止油污入海，引發(fā)次生環(huán)境災害，大連市采取多種措施，對河道及污水管網(wǎng)中的油污進行攔截和封堵。一是要求金洲新區(qū)污水處理二廠開閘接納油污。當晚，共接納含油污水約5000噸，全部儲存在該廠的備用生化池中。二是及時組織中石油在寨子河沿線用圍油欄設(shè)置攔污防線，有效攔截了河道內(nèi)的油污。三是向河道內(nèi)投放大量吸油氈和活性炭等吸油物資。四是調(diào)用吸油機吸取河道內(nèi)的油污。經(jīng)過近10天的大面積清污工作，7月8日，現(xiàn)場應急狀態(tài)解除，轉(zhuǎn)入日常清污工作，實現(xiàn)了不讓油污入海的既定目標。事發(fā)后，中石油調(diào)集了沈陽、大連、丹東等6家專業(yè)清油隊伍吸取污水處理廠備用生化池中和河道內(nèi)的含油污水。大連市環(huán)保局組織相關(guān)企業(yè)對進入河道、污水管網(wǎng)的含油污水進行抽取，對事故泄漏點和河床上的含油砂土及河道內(nèi)的吸油氈等含油廢物進行收集。油污廢水送至大連西太平洋石油化工有限公司進行處理，其他含油廢物全部送至有資質(zhì)的單位進行處置。此外，為保證油污得到妥善處置，大連市環(huán)保局協(xié)調(diào)中石油大連管道公司及時與大連東泰產(chǎn)業(yè)廢棄物處理有限公司等處置企業(yè)簽訂了委托處置協(xié)議，避免了事后因處置費用無法落實而引發(fā)的糾紛。同時，大連市環(huán)保局派出監(jiān)察人員到各處置企業(yè)對含油污染物的存放地及存放設(shè)施進行了檢查，責成其制定處置方案，確保各類污染物得到安全處置。

二、沿海地區(qū)陸源污染環(huán)境風險管理存在的問題

兩次事件發(fā)生后，當?shù)卣袆友杆佟⒚芮信浜稀⒋胧┑卯敚_保沒有污染物流入海洋。同時，通過兩次事件也暴露出了沿海地區(qū)陸源污染環(huán)境風險管理中存在的一些問題。

1沿海涉化學品企業(yè)布局性風險突出，海洋環(huán)境污染潛在壓力大一是涉化學品企業(yè)數(shù)量偏多、總體布局分散。石油勘探開采、煉制、儲運和銷售項目散布渤海、黃海、東海和南海沿岸，數(shù)量高達13045家；在分散式布局下，生產(chǎn)運輸過程中引發(fā)環(huán)境風險的威脅不斷加大。二是局部地區(qū)項目聚集度過高。比如第一起事件中，騰龍公司的儲罐區(qū)有重石腦油和輕石腦油四個儲罐，數(shù)量大、種類多，已經(jīng)超出安全生產(chǎn)和環(huán)境風險承載能力，一旦發(fā)生事故，極可能發(fā)生連鎖反應，局面難以掌控。三是涉化學品企業(yè)逐漸被居民區(qū)“包圍”。許多城市規(guī)劃和發(fā)展的前瞻性不夠，如第二起事件中，大連市金州新區(qū)中石油輸油管道初期遠離中心城區(qū)，目前輸油管線穿越范圍內(nèi)已居住著大量人口，事故風險嚴重威脅群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

2風險管理職能分散，陸源污染防范缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制我國多數(shù)沿海涉化學品企業(yè)排放口直通海洋，如第一起事件中，騰龍公司處理后的廢水為深海排放，防范化學品風險主要靠廠區(qū)內(nèi)“圍”、廠界外“截”和入海后“清”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實施分段管理。目前這些環(huán)節(jié)的責任主體和監(jiān)管部門涉及企業(yè)、安全監(jiān)管、公安消防、水利、交通運輸、環(huán)保、海洋、國土資源、農(nóng)業(yè)和建設(shè)等多個部門，在標準制定、風險防范設(shè)施建設(shè)、日常監(jiān)管和突發(fā)事件處置上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。

3防范措施不到位，難以滿足環(huán)境風險防范的實際需要一是大部分化工園區(qū)沒有配套建設(shè)防范環(huán)境風險的截流、導流、收集工程等基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)中小型企業(yè)沒有配套建設(shè)事故應急池，已建的事故應急池容量不能滿足實際需要。第一個事件中，騰龍公司設(shè)置的2個事故應急池不能容納事故產(chǎn)生的消防水，應急處置過程中又臨時征用了相鄰公司的應急池和4個廢棄養(yǎng)蝦池才滿足處置需要。二是應急救援物資儲備總量不足、分布不平衡，環(huán)渤海地區(qū)相對充足，東海、南海地區(qū)相對缺乏。三是應急救援力量不足，多數(shù)沿海省份缺少專業(yè)環(huán)境應急救援隊伍。應急演練實戰(zhàn)性不強、頻次不夠，救援人員業(yè)務知識、操作技能和處置經(jīng)驗難以適應工作需要。

1圍填海工程建設(shè)對海洋生態(tài)環(huán)境的影響

11近岸海域水文動力環(huán)境改變圍填海項目建設(shè)是要按照“先圍后填”的原則，通過在工程外圍修建海堤、圍堤、護岸等永久性水中構(gòu)筑物將填筑區(qū)域與海相隔，然后通過推填、吹填等方式形成陸域。新建的海堤、圍堤、護岸一般即為新形成的海岸線，此類岸線多為筆直或呈弧形，與原有自然岸線相差較大，鄰近海域的潮汐、波浪都將發(fā)生改變，進而影響到區(qū)域的水動力、泥沙沖淤、地形地貌等。如郭偉等［6］發(fā)現(xiàn)經(jīng)過20年的圍填海，到2000年深圳西部海岸灘槽演變劇烈，伶仃洋海岸地區(qū)納潮量減少20％～30％，深圳灣納潮量減少15．6％，造成了一系列嚴重影響；大連市于普蘭店灣、復州灣和大窯灣內(nèi)部進行大面積圍填，使得水動力條件不斷減弱，海域淤積嚴重，進而喪失海灣屬性［7］；廈門西海域和同安灣開發(fā)直接改變了海域潮流運動特性和水動力條件，大大減少海域納潮面積，出現(xiàn)明顯的淤積現(xiàn)象。大規(guī)模的圍填海工程甚至可能影響到項目所在海灣的納潮量和防洪排澇，對沿海城市處理風暴潮和內(nèi)澇等突發(fā)性自然災害時產(chǎn)生風險隱患。

12沿岸海域生態(tài)系統(tǒng)受損圍填海占用的是海洋空間，是將海洋變成了陸地，作為海洋的“原住民”———海洋生物所受的影響和沖擊是最大的，海洋生物賴以生存的自然環(huán)境被破壞，迫使游泳動物舉家搬遷，浮游動植物隨波逐流，潮間帶和潮下帶底棲生物大部分遭遇滅頂之災，紅樹林、蘆葦?shù)拳h(huán)境敏感濕地植物被砍伐填埋，從而喪失了生態(tài)調(diào)節(jié)功能，區(qū)域生物的種類、密度、多樣性和群落結(jié)構(gòu)都將隨之改變、演替［9］，這種變化和影響會通過生態(tài)鏈、食物鏈逐漸延伸到沿海陸地生態(tài)系統(tǒng)、灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)、河口灣生態(tài)系統(tǒng)和沿岸淺海生態(tài)系統(tǒng)，而且其影響程度和結(jié)果都是不可測的。如膠州灣滄口潮間帶的生物種類從60年代的141種銳減到90年代的不到10種，且在2007年的海洋生態(tài)系統(tǒng)評價中被評為亞健康。

13濱海濕地生態(tài)和景觀破壞濱海濕地除了在凈化海洋、降低海洋污染、防治海岸侵蝕方面有重要作用外，蘆葦、紅樹林等濱海濕地也可為丹頂鶴、白鷺和黑嘴鷗等多種珍稀鳥類提供棲息、繁殖地及遷徙的中轉(zhuǎn)地，獨特的、優(yōu)美的濱海景致和自然風光，也是進行戶外活動、體驗自然、促進身心健康的首選。可是當大片濱海濕地被圍填海項目占用后，原有的自然景色風貌必然消失，原有的自然岸線變得趨于平直，曲折率大幅降低，使得高生態(tài)功能的自然景觀向低生態(tài)功能的半自然或人工景觀轉(zhuǎn)變，沿岸生物棲息地遭到破壞，生物生境的自然性下降或喪失，生態(tài)功能衰退，嚴重的則造成珍稀物種的消失。興化灣自20世紀50年代開始圍填海，灘涂濕地景觀生態(tài)人工化和破碎化日趨加劇，導致生物多樣性下降，生態(tài)服務功能嚴重衰退；馬玉等通過對珠江口濱海濕地調(diào)查發(fā)現(xiàn)受灘涂開發(fā)與圍填海等的影響，珠江口濱海濕地圍墾嚴重，使得天然濕地面積減少，濕地生產(chǎn)力不斷下降，濕地環(huán)境狀況不斷惡化。

14漁業(yè)資源受損濱海灘涂潮間帶、河海交界、沿岸海域是主要經(jīng)濟魚類、蝦蟹和貝類的產(chǎn)卵場或棲息地，圍填海工程建設(shè)導致灘涂面積大幅減小，海岸帶的自然生態(tài)平衡和魚類洄游規(guī)律被打破，海洋漁業(yè)生物因生境遭到破壞而無法生存，尤其是各種水生生物的幼卵會被覆蓋掩埋，使得漁業(yè)生物資源大幅減少甚至滅絕。舟山群島作為我國四大漁場之一，近年來受大面積圍填海影響，漁業(yè)資源銳減；被稱為“中華蜆庫”的大連莊河市蛤蜊島附近海域生物資源亦因連島大堤的修建，生態(tài)系統(tǒng)被破壞而徹底消失。

15海水質(zhì)量下降海灣內(nèi)圍填海工程導致納潮量減小，使得灣內(nèi)水體交換能力變差，降低了海灣的環(huán)境容量，削弱了海水的自凈能力，從而也引起水環(huán)境質(zhì)量下降。膠州灣海域因受圍填海養(yǎng)殖的影響，富營養(yǎng)化指數(shù)在20世紀60年代為0．03，本世紀初已上升至2，赤潮發(fā)生頻率也日漸增多。根據(jù)海洋環(huán)境調(diào)查結(jié)果，泉州灣海域無機氮、活性磷酸鹽含量近10幾年來亦有大幅增加，富營養(yǎng)化問題依然嚴重。此外，圍填海工程在建設(shè)期間涉及修建圍堤、取沙、海上吹填、陸域推填等工藝，施工過程中泥沙、油污等或多或少的將進入海洋，影響到海洋環(huán)境。項目建成投產(chǎn)運營后，產(chǎn)生的生產(chǎn)生活污水、廢棄物又將是海洋污染的一個來源。

2海洋生態(tài)環(huán)境保護建議

圍填海使沿海地市的海洋經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，以較低成本快速地取得了顯著的經(jīng)濟增長，不過隨著城市化、工業(yè)化的螺旋式發(fā)展，上述問題又逐漸轉(zhuǎn)變成制約海洋經(jīng)濟繼續(xù)向前的“瓶頸”，這就需要采取多種手段、措施來推進海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型和升級，強化海洋生態(tài)環(huán)境管理，保護海洋生態(tài)環(huán)境。

摘要：廣泛應用的塑料不斷進入水環(huán)境，并最終匯集到海洋中。水環(huán)境中的塑料會逐步降解為直徑小于5毫米的塑料纖維、顆粒或者薄膜，將對海洋環(huán)境與生物造成危害，被稱為水中的“PM2.5”；其分布受到洋流與生物的影響，具有遷移性。為進一步探尋微塑料問題的解決方案，本文采用文獻調(diào)研方法，總結(jié)了海洋中微塑料的分布特征、對生物的影響及其遷移性；討論了生物在微塑料遷移過程中的作用，并嘗試闡述海洋中微塑料與海洋生物的相互影響關(guān)系。本文的研究可為更加深入地理解微塑料海洋中的環(huán)境行為及其污染治理提供參考。

關(guān)鍵詞：微塑料；海洋污染；分布特征；生物毒性；遷移性

引言

微塑料的概念首次在2004年被提出：直徑小于5毫米的塑料纖維、顆粒或者薄膜，主要由大型塑料制品在物理降解，光降解和生物降解的作用下未完全降解而產(chǎn)生。環(huán)境中主要存(PE)、(PP)、(PVC)、(PS)、(PEst)和(PET)等微塑料；（屈沙沙等，2017）[9]多為對生物體有害的聚合物；在形狀上可分為微纖維、塑料粒料、薄膜、塑料顆粒、泡沫塑料等(王昆等，2017)[1]。微塑料在世界多地甚至南極洲都有發(fā)現(xiàn)，可對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生各種影響，可通過生物圈的傳遞和富集效應，對人類產(chǎn)生潛在危害。由于微塑料分布范圍廣且粒徑極小，目前仍未實現(xiàn)對微塑料的高效收集與處理。為進一步探尋微塑料問題的解決方案，本文以文獻調(diào)研的方式總結(jié)了海洋中微塑料的分布特征及其原因，并對海洋中微塑料的生物影響及其遷移進行了探討。

1在海洋中微塑料的分布范圍與密度

海洋表面是微塑料分布最廣的地方，其中北大西洋和太平洋為微塑料聚集地。微塑料輕、小，它的分布易受季風與洋流影響，它的五大聚集區(qū)和五大洋流分布處幾乎等同。在特殊地理構(gòu)造影響下，漩渦中心微塑料密度最大，漩渦邊緣次之（cozar等，2015）[10]。在近岸海域，微塑料高于其在深海中的沉積，與人類活動頻率有關(guān)[3]。未經(jīng)處理直接排放的污水、廢棄漂浮娛樂設(shè)施的不完全降解等等都是導致近海微塑料堆積的原因。二十一世紀初，北大西洋渦旋區(qū)微塑料數(shù)量大幅增加，同時西北大西洋和加勒比海岸地區(qū)，海水中微塑料的含量并沒有顯著變化，塑料排放量與表面微塑料含量不成比例，可以推測海底沉積是微塑料主要的“匯集區(qū)”（Woodall等2014年）。[4]

2海洋中微塑料對生物的影響

微塑料影響生物的生殖：增加了部分生物產(chǎn)卵的載體，如海龜(Halobatessericeus)的產(chǎn)卵密度和微塑料密度成正相關(guān)；對某些生物的幼魚表現(xiàn)出明顯打擊，如海膽。[5]淺海地區(qū)微塑料的大小、濃度均與微生物相近，可導致魚類的錯誤捕食。沉積的微塑料也直接威脅著海底生物生存，如深海海參會對微塑料直接攝食等。zettler等利用基因測序等技術(shù)，發(fā)現(xiàn)了北大西洋中微塑料上附著有多種類型的生物。一定程度上，微塑料輔助了藻類生物與微生物的生物入侵行為。由于化學性質(zhì)穩(wěn)定、難以在海洋自然環(huán)境中降解，微塑料將作為微生物在海域中移動的載體，對微生物進行遠程運輸。微塑料會改變海洋微環(huán)境從而間接影響到海洋生物個體。微塑料與微生物組成的海面漂浮物改變淺海對光的折射率與透色率，影響淺海植物的光合作用效率；海洋微塑料沉積物會增大海底顆粒的直徑與沉積物的滲透性，使海洋底部的散熱系數(shù)降低、海洋中下部的溫度升高，影響生物體內(nèi)由酶作催化劑的化學反應。此外，微塑料會吸附其他有害物質(zhì)形成結(jié)合體，對生物進行直接入侵，產(chǎn)生復合毒性效應。

我國是一個發(fā)展中的海洋大國，擁有18000多公里的大陸海岸線和14000多公里的島嶼岸線，海域自然環(huán)境和資源條件比較優(yōu)越。2010年全國海洋生產(chǎn)總值3.84萬億元，涉海就業(yè)人員3350萬人。海洋經(jīng)濟已成為國民經(jīng)濟新的增長點。但是在經(jīng)濟快速增長的同時也存在資源浪費、環(huán)境污染、掠奪式經(jīng)營等問題，特別是由于海域污染造成的海洋生態(tài)環(huán)境破壞等，嚴重制約了海洋經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。2011年國務院先后批復山東、浙江、廣東發(fā)展海洋經(jīng)濟規(guī)劃，無疑顯示著我國將開始邁入新的海洋經(jīng)濟大發(fā)展時代。新時期的海洋經(jīng)濟大開發(fā)，必然與以往的發(fā)展方式不同，海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必然是其中最為重要的內(nèi)容。

一、海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的概念及其內(nèi)涵

可持續(xù)發(fā)展起源于環(huán)境保護，但它超越了單純的環(huán)境保護問題，它將環(huán)境問題與發(fā)展問題有機地結(jié)合在一起，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的全面性戰(zhàn)略。其實質(zhì)是經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和社會三個方面持續(xù)的和諧統(tǒng)一。核心是健康的經(jīng)濟發(fā)展需建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上，追求的目標既要滿足人類的各種需要，個人得到自由發(fā)展，又要保護生態(tài)環(huán)境合理開發(fā)資源，不會威脅后代人的生存和發(fā)展，它所關(guān)注的是各種活動的生態(tài)合理性，強調(diào)對資源、環(huán)境有利的經(jīng)濟活動應給予鼓勵，不單純用GDP作為衡量發(fā)展的唯一指標，而是用社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等多項指標來衡量發(fā)展。海洋可持續(xù)發(fā)展就是處理海洋經(jīng)濟、海洋社會、海洋資源與海洋環(huán)境四者之間的辯證關(guān)系。結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理念可以把海洋可持續(xù)發(fā)展定義為：通過合理利用法律手段、政策機制和市場機制,依靠科技進步,盡可能科學、合理地開發(fā)與利用海洋資源,提高海洋產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益,確保海洋社會、海洋經(jīng)濟、海洋資源和海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,并留給后代人一個良好的海洋資源生態(tài)環(huán)境。海洋可持續(xù)發(fā)展具體內(nèi)容包含海洋經(jīng)濟可持續(xù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、海洋資源利用的可持續(xù)和海洋社會可持續(xù)。海洋開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵必然包含四層含義:一是海洋經(jīng)濟的可持續(xù)性。海洋經(jīng)濟的可持續(xù)性是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的動力，也是實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的中心。片面追求海洋經(jīng)濟的速度、產(chǎn)值和規(guī)模，損害了海洋的可持續(xù)，則會使海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展成為無源之水、無本之木。應該把海洋經(jīng)濟的發(fā)展建立在“技術(shù)———開發(fā)———保護”體系的基礎(chǔ)上。二是海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性是海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在海洋生態(tài)過程的可持續(xù)。海洋生態(tài)過程的可持續(xù)表現(xiàn)為在時間和空間上，海洋經(jīng)濟發(fā)展所依賴的生態(tài)系統(tǒng)能高效、和諧地自我調(diào)節(jié)。在海洋經(jīng)濟開發(fā)發(fā)展中應以保護自然為基礎(chǔ)，不超越生態(tài)系統(tǒng)的更新能力，實現(xiàn)海洋生態(tài)的良性循環(huán)。三是海洋資源的可持續(xù)。海洋資源的可持續(xù)利用是海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋生態(tài)過程的可持續(xù)為海洋資源的可持續(xù)利用提供了保證，但是，人類對海洋資源過多的需求和有限供給形成尖銳的矛盾。人類利用海洋資源的觀念、方式和方法直接關(guān)系到海洋資源是否可持續(xù)利用。四是社會的可持續(xù)性。社會的可持續(xù)性是可持續(xù)發(fā)展的目的。社會是由個體人組成的，可持續(xù)發(fā)展是以當代人的需要和后代人的需要來定義的，所以社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是人的問題。要以當代人之間的公平性和世代的公平性，要求當代人不應從事通過消耗包括自然資源在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力基礎(chǔ)以支持目前的生活水準，而把比當代人更貧困的前景和危機留給后代的實踐活動。這四層含義互為依托，密不可分,四個方面融合統(tǒng)一構(gòu)成海洋可持續(xù)的整體內(nèi)容。

二、海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)實海洋發(fā)展狀況的必然要求

（一）日趨減少的陸地資源要求海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展來彌補成為必然我國是世界上人口最多的國家，到本世紀中葉，我國人口將達到15-16億高峰，這意味著到那時中國必須接納比現(xiàn)在多出四分之一的人口，而人均占有資源將相應地減少四分之一到三分之一。如此眾多并且還在不斷增長的人口，需要經(jīng)濟較快的速度增長來滿足其生存需要，而經(jīng)濟的增長以自然資源為基礎(chǔ)，陸上的自然資源日趨減少，必然要加大海洋資源的開發(fā)力度，增加海洋經(jīng)濟的貢獻率，而海洋資源盡管豐富，但她一樣不是聚寶盆，海洋資源的開發(fā)和利用如果不考慮合適的方法和方式，也一樣終有一天會枯竭。因此，海洋經(jīng)濟的發(fā)展只有建立在海洋資源的可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上才能獲得真正的成功。

（二）日趨嚴峻的海洋環(huán)境需通過海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方式來改善成為必然海洋是環(huán)境的調(diào)節(jié)器和凈化器。然而，由于海洋綜合管理機制不健全，海洋資源開發(fā)利用不合理，使海洋資源與環(huán)境遭到嚴重的破壞和浪費，沿海經(jīng)濟發(fā)展和海上開發(fā)活動對海洋環(huán)境的壓力越來越大。突出的問題一是海岸侵蝕現(xiàn)象比較突出。海岸侵蝕造成吞沒陸地，破壞公路橋梁和海底電纜管道，毀壞海堤、防護堤、防護林及各種護岸工程，加劇港口與航道淤積等。海岸侵蝕同時也破壞了景觀旅游資源，如沿岸林帶、炮臺、古城墻、古建筑、優(yōu)美的地貌景觀和浴場等。這在秦皇島、遼東半島、廈門島等地時有發(fā)生。二是海洋污染日趨嚴重。目前，進入海洋的污染物正急劇增加，海洋污染已成為目前海洋環(huán)境面臨的重大問題。從世界范圍估計，目前污染海洋的物質(zhì)有70％以上來源于陸地，海運和海上傾倒則分別占10％左右，而且這些污染物中只有很小部分擴散到陸架區(qū)以外的海洋中，大部分滯留于沿岸和近海區(qū)。三是海洋生態(tài)環(huán)境惡化，生物多樣性嚴重受損。海洋生態(tài)環(huán)境是海洋生物生存發(fā)展和海洋生物多樣性保持的基本條件，世界海洋資源與空間的開發(fā)利用目前已經(jīng)導致海洋生態(tài)環(huán)境惡化，而且有越來越嚴重的趨勢，某些河口、海灣生態(tài)系統(tǒng)瓦解或消失；海岸帶與近海總體生物資源量降低；近海海區(qū)富營養(yǎng)化，赤潮現(xiàn)象頻頻發(fā)生；海洋生物多樣性嚴重受損，資源結(jié)構(gòu)趨向簡單化等。

（三）海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展必然會促使科技推廣改變傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)傳統(tǒng)的海洋開發(fā)戰(zhàn)略方式，只注重海洋資源的開發(fā)，而忽視保護工作，海洋經(jīng)濟的發(fā)展很難持續(xù)發(fā)展下去。據(jù)中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報，2010年，我國海洋產(chǎn)業(yè)總體保持穩(wěn)步增長，其中增長較快的海洋產(chǎn)業(yè)依次是海洋油氣業(yè)、海洋電力業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋船舶工業(yè)、海水利用業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、海洋鹽業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋化工業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋漁業(yè)、海洋礦業(yè)分別比上年增長53.9%、30.1%、25.0%、19.5%、18.4%、16.7%、15.3%、14.5%、12.4%、7.9%、0.5%。從同比增長的情況來看在海洋油氣業(yè)、海洋電力業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋船舶工業(yè)、海水利用業(yè)等產(chǎn)業(yè)增速有了較大提升。但從所占比重而言濱海旅游業(yè)、海洋漁業(yè)、海洋交通運輸業(yè)占有較大比重，成為我國海洋支柱產(chǎn)業(yè),占主要海洋產(chǎn)業(yè)的比重4/5多。其中濱海旅游業(yè)位居各主要海洋產(chǎn)業(yè)之首。這說明我國海洋產(chǎn)業(yè)仍為傳統(tǒng)型，海洋經(jīng)濟總體上還屬于粗放型經(jīng)濟。海洋新興產(chǎn)業(yè)的海洋生物醫(yī)藥、海洋電力等產(chǎn)業(yè)規(guī)模整體偏小,帶動效應不足,產(chǎn)業(yè)效率低。主要原因是海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和科學技術(shù)水平低，同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間配置趨同化明顯，地區(qū)產(chǎn)業(yè)缺乏特色，降低了結(jié)構(gòu)功能作用，影響宏觀經(jīng)濟效益。高新技術(shù)的應用的高附加值海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未形成。新時期的海洋經(jīng)濟發(fā)展需要改變傳統(tǒng)的發(fā)展方式，推廣海洋科技創(chuàng)新，不斷提升海洋科技成果產(chǎn)業(yè)化水平，建立有效的海洋科技成果推廣、轉(zhuǎn)化機制，著重開發(fā)的海洋衛(wèi)星遙感技術(shù)、深潛技術(shù)、深海資源開發(fā)技術(shù)、海洋農(nóng)牧化技術(shù)、海洋化工和海洋藥物開發(fā)技術(shù)等使海洋科技創(chuàng)新成果與海洋產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合,形成社會化的科技服務體系,使海洋科技成果盡快地向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，盡快提高傳統(tǒng)的海洋產(chǎn)業(yè)科技含量，使新一輪的海洋經(jīng)濟開發(fā)戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展。

（四）維護國家海洋權(quán)益，增強綜合國力是保持海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然隨著經(jīng)濟的發(fā)展，海洋作為人類未來的重要生存空間，不可避免地成為新時期國際競爭的焦點。當今世界，國家的利益已經(jīng)不僅僅局限于自己的國境線內(nèi)，而是越來越多地表現(xiàn)在與外部世界的聯(lián)系之中。國家之間的競爭實際上是綜合國力的競爭，綜合國力從根本上決定著一個國家的地位及其影響。占地球表面積71%的海洋是各國利益直接交匯點，也是直接表現(xiàn)各國綜合國力的重要場所。可以預見，未來海洋權(quán)益的斗爭將更加激烈，只有海洋經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展，更好地維護國家的海洋權(quán)益，才能實現(xiàn)增強綜合國力的目標。加大海洋經(jīng)濟開發(fā)的力度，通過海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，可以提高其國人認同海洋、熱愛海洋、“以海興邦”的民族意識。通過認同感的弘揚可以增強各民族的凝聚力，有利于捍衛(wèi)和維護其國家主權(quán)完整和領(lǐng)土統(tǒng)一，解決與周邊國家的海洋爭端，維護和捍衛(wèi)海洋權(quán)益，創(chuàng)造服務于國家和平發(fā)展的國際環(huán)境。

1《草案》規(guī)定預防風險確有必要

《草案》第五十四條的規(guī)定是關(guān)于有毒有害大氣污染物的防治的，對有毒有害污染物的防治的確需要風險預防的介入。風險(risk)不同于危害(hazard)，危害是有科學證據(jù)證明損害后果(harm)會發(fā)生，風險是有科學證據(jù)證明損害后果可能會發(fā)生，風險是可能發(fā)生的危害。以法律規(guī)定預防危害在我國環(huán)境法中早已存在，對危害后果嚴重或不可逆的風險進行法律規(guī)制雖不是我國環(huán)境法的內(nèi)容，在國際法以及許多國家的國內(nèi)法中已經(jīng)成為常見的做法。有毒有害大氣污染物屬于有毒有害化學物質(zhì)，許多國家和地區(qū)都認識到控制化學物質(zhì)風險是十分必要的，例如美國在1986年就頒布了《化學品的健康風險評價指南》，歐盟關(guān)于化學物風險控制的白皮書要求在2012年前完成約98000種化合物的風險評估［1］。我國環(huán)境保護部在2013年1月《化學品環(huán)境風險防控“十二五”規(guī)劃》中指出:“我國化學品環(huán)境風險管理較為薄弱，法規(guī)制度、監(jiān)督監(jiān)管、基礎(chǔ)能力尚不能適應形勢發(fā)展要求，化學品環(huán)境風險防控能力和防控水平亟待提升。加強化學品環(huán)境管理、防控環(huán)境風險已經(jīng)成為‘十二五’環(huán)境保護工作的重要組成部分，成為新時期探索環(huán)境保護新道路、解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康突出環(huán)境問題的迫切需要。”［2］

2我國環(huán)境法未確立風險預防原則致使風險預防無法實施

2.1風險預防原則的發(fā)展與含義風險預防原則最初產(chǎn)生于聯(lián)邦德國環(huán)境法中的Vorsorgeprinzip(德語，意為“預防法則”)［3］，至20世紀70年代中期，風險預防原則已成為德國環(huán)境政策的基石，“使具有彈性的、靈活的預防風險的干涉行為具體化”［4］。從20世紀80年代起，風險預防原則逐步為各國環(huán)境立法廣泛借鑒和使用，被政府用作支持其在處理酸雨、全球變暖和海洋污染等問題上所采取強硬政策的合法性的有力依據(jù)。在國際法中，最先正式引用風險預防原則的是北大西洋的區(qū)域性海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，之后風險預防原則在國際環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)的適用范圍不斷擴大。20世紀90年代以后，風險預防原則發(fā)展成為一項公認的國際環(huán)境法原則，廣泛地適用于生物多樣性保護、氣候變化控制、海洋污染防治、危險化學品控制等國際環(huán)境保護領(lǐng)域［5］。當風險預防原則陸續(xù)被載入大量的國際性環(huán)境法律文件后，它的定義多種多樣，版本不一。詹姆斯•西克(JamesE.Hickey)和沃恩•沃克(VennR.Walker)在1995年找出了出現(xiàn)在當時主要的國際環(huán)境法律文件中多達14種的風險預防原則的定義［6］，帕爾•桑迪(PerSandin)則在1999年的著述中收錄了風險預防原則定義的19種版本［7］。國外有學者認為可以因這些定義所要表達的含義的不同，將風險預防原則簡單地分為兩類:弱風險預防原則與強風險預防原則。被認為是弱風險預防原則與強風險預防原則的代表性表述的，分別是《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與1998年《溫斯布萊德聲明》中的有關(guān)規(guī)定［8］。

在以凱斯•R•孫斯坦為首的風險預防原則的反對者們［9］看來，當受到缺乏科學上的確實證據(jù)的風險的威脅時，弱風險預防原則要求針對嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅，強風險預防原則對于后果的嚴重性不做過高的要求;弱風險預防原則允許政府在缺乏確實的科學證據(jù)時采取預防措施，強風險預防原則則要求政府即使缺乏確實的科學證據(jù)也必須采取預防措施;弱風險預防原則要求政府在采取預防措施前應當進行成本－效益分析，強風險預防原則下采取措施預防風險則可能是不計成本的。如果能夠充分理解風險預防原則的“靈活而有彈性”，我們可以得出這樣的結(jié)論:以上對于強弱風險預防原則的代表性的表述并沒有任何實質(zhì)性的區(qū)別，除了有無涉及到舉證責任轉(zhuǎn)換(shifttheburdenofproof)的問題之外。弱風險預防原則與強風險預防原則共同地分享著風險預防原則的核心理念:不能把沒有科學上的確實證據(jù)作為拒絕采取風險預防措施的藉口。至于風險的后果是否足夠嚴重、能否修復，政府是必須還是被允許采取預防措施，風險預防原則給出的答復可以是彈性和靈活的。弱風險預防原則的出現(xiàn)無非是為了防止風險預防原則過于絕對化而采取的自然的修正行為，是適用風險預防原則的必然結(jié)果，弱風險預防原則在本質(zhì)上與強風險預防原則是一致的。除了認為風險預防原則的定義混亂、不明確，風險預防原則的反對者們還認為:為避免不利后果的出現(xiàn)，依照風險預防原則采取預防措施可能會導致機會的喪失;規(guī)避風險的行為或決策反而帶來新的風險;風險預防原則會助長貿(mào)易保護主義;風險預防原則從實質(zhì)上是反科學、反技術(shù)、反增長的。其中，孫斯坦認為風險預防原則存在的意義不大，卻能夠取得非同一般的影響力并被廣泛地接受為政府規(guī)制行為的指導法則，是由于存在于人類理性與認知領(lǐng)域中的偏見(bias)造成的。但是，僅以存在認知偏見做為反駁風險預防原則存在的作用和意義的理由是不夠的。首先，認知偏見在科學探索、社會決策以及個人判斷方面都發(fā)揮著重要的作用。

認知偏見并非都是認識的屏障，有時它會成為獲得認識的前提［10］。認知偏見不能成為否認風險預防原則的意義的理由。其次，孫斯坦駁斥風險預防原則的闡述同樣存在選擇性感知偏見、確認性偏見、科學技術(shù)樂觀主義、人類中心主義以及社會多樣性疏漏等認知偏見。還有學者認為，風險預防原則只能是締約國決策過程中應當參考的一項輔助性的、指導性的原則，名義上被稱作“原則”，實際上不具有直接的法律約束力［11］。但不可否認，在國際法領(lǐng)域，學者們普遍認同風險預防原則已經(jīng)成為或是正在成為具有約束力的國際習慣法的一個部分［12］。雖然風險預防原則的美國批評者們經(jīng)常將風險預防原則視為“未能根植美國的歐洲有毒舶來品”，認為在歐洲已經(jīng)普遍成為法律原則的風險預防原則在美國不過是個法律概念，不具備法律原則的地位［13］。但不容置疑地，風險預防原則已深切地植入美國法律，構(gòu)成美國公眾健康與環(huán)境保護領(lǐng)域中大量行政許可程序的基礎(chǔ)，美國FDA新藥審查程序既是不計其數(shù)的例證之一。無論是在歐盟還是在美國，現(xiàn)今的風險預防原則除針對環(huán)境問題之外還進一步擴展到了其他的部門法和法律規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全法、消費者權(quán)益保護法、科學技術(shù)法［14］、人權(quán)法［15］、兒童權(quán)利保護法［16］等等。與它的靈活性帶來的適用中的不確定性相比，我們更應該看到風險預防原則的現(xiàn)實意義和重要作用。

2.2風險預防原則未在我國環(huán)境法中確立令人感到遺憾的是，風險預防原則并非我國現(xiàn)行環(huán)境法中的基本原則。究其原因，當發(fā)達國家以較高的社會發(fā)展水平擁有在環(huán)境或發(fā)展的問題上進行選擇的自由，從而得以確立和適用風險預防原則時，作為發(fā)展占據(jù)中心與主導位置的發(fā)展中國家，社會經(jīng)濟與科學技術(shù)的發(fā)展在某種程度上會被政府認為是更為重要的。雖然我國簽署了眾多的寫有風險預防原則的環(huán)境保護國際法律文件，如《保護臭氧層維也納公約》、《里約宣言》、《聯(lián)合國氣候變化框架宣言》以及《生物多樣性公約》等，在國際法領(lǐng)域充分表達了對風險預防原則的肯定。但是，考察憲法、環(huán)境保護基本法律以及其他環(huán)境保護單行法的規(guī)定，風險預防原則并沒有完成由國際法向我國國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，不能因此認為風險預防原則已經(jīng)在我國國內(nèi)法中確立并適用。當然，也有些級別較低的部門規(guī)章，如2001年國務院通過的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等，做出風險預防的有關(guān)規(guī)定。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第三條規(guī)定:“本條例所稱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，是指防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對人類、動植物、微生物和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的危險或者潛在風險。”［17］很明顯，該條例不僅對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)危害同時也對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)風險給予法律規(guī)制［18］。但是，因其效力級別較低，不能對《大氣污染防治法》等環(huán)境保護單行法立法起到指導作用。

2.3《草案》預防風險的規(guī)定無法真正實施行政機構(gòu)如因預防風險采取預防措施，例如環(huán)境保護部門為了預防大氣污染的風險而行使行政裁量權(quán)，令污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、令城市機動車限行，都會帶來公共利益和個人利益的沖突。以保護公共利益為由導致個人利益受損，如果不能適用風險預防原則，這時就需要行政機構(gòu)承擔較為嚴格的舉證責任，證明采取風險預防措施有確實的科學依據(jù)。當以存在風險作為理由施行管理措施的時候，就不能以風險預防原則的核心要素(缺乏科學上的確實證據(jù)不能成為拒絕采取預防措施的藉口)免除行政機構(gòu)為將要采取的管理措施拿出確實證據(jù)的責任。風險就意味著由于科學技術(shù)的不確定性，行政機構(gòu)是拿不出確實證據(jù)證明其行為的正當性的。也即，即便規(guī)定了風險預防的《草案》順利通過，成為最新的《大氣污染防治法》最終生效，也無法依此真正實施風險的預防管理。因此，作者以風險預防原則未在環(huán)境法中確立為由，反對《草案》貿(mào)然提出風險預防，建議將“風險”改為“危害”。第五十四條第1款:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行風險管理”建議改為:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行危害管理”，第五十四條第2款:“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風險”建議改為“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境危害。”

一、引言

現(xiàn)在的環(huán)境法醫(yī)學作為一門專業(yè)的技術(shù)學科，是打擊環(huán)保犯罪、維護相關(guān)法人合法權(quán)益與執(zhí)行環(huán)境污染監(jiān)察工作的重要利器，但在我國，人們對這一學科的認知度卻很低。實際上，以溢油鑒定和溯源研究為主的環(huán)境法醫(yī)學，在國際上已經(jīng)發(fā)展近20年了，被證明在海事行政執(zhí)法中作用顯著。

二、環(huán)境法醫(yī)學的定義和由來

“環(huán)境法醫(yī)學”可將其定義為“針對業(yè)主或責任者所提出的某特定問題，詳細研究污染物的性質(zhì)及其在調(diào)查研究區(qū)域范圍內(nèi)的遷移分布，并探討與可能污染源的關(guān)系。經(jīng)此綜合研究所得的結(jié)果，可提供個別事件或過去污染事件、污染時間的評估資料，并可作為該場址任何異常經(jīng)營或?qū)碛猛镜膮⒖肌！焙喲灾褪抢每茖W的分析方法來判別和鑒定污染責任歸屬，并提供環(huán)境法律訴訟所需的證據(jù)和污染相關(guān)資訊，以達到具有足夠公信力的法律證據(jù)。

環(huán)境法醫(yī)學研究已經(jīng)有約20年的歷史，其研究范圍從最初的石油烴化學指紋鑒定，擴展到廣泛的污染事件調(diào)查和溯源。“環(huán)境法醫(yī)學”概念是在1990年提出來的，它的產(chǎn)生源于對環(huán)境和法律兩方面問題的考慮。1990年前后，各種環(huán)境問題日益突出，對于各種頻發(fā)的突發(fā)性污染事故，尋求科學合理的解決方法和及時有效的應對措施，成為環(huán)境學家們肩上的重任。1989年在美國阿拉斯加州威廉王子海峽發(fā)生的“EXXONVALDEZ”輪油船溢油事故，是美國歷史上最大的一次，泄漏原油超過1100萬加侖，美國海岸警備隊在阿拉斯加部署了流動實驗室，鑒別環(huán)境中的油是否與該次事故有關(guān)，為隨后的溢油影響評價提供了大量依據(jù)，這是環(huán)境法醫(yī)學的一個典型應用實例。這次溢油事故直接促成了“環(huán)境法醫(yī)學”的產(chǎn)生。而且其后很長一段時間內(nèi)，環(huán)境法醫(yī)學都是以溢油鑒定和溯源研究為主。為了進一步推動環(huán)境法醫(yī)學的發(fā)展和技術(shù)交流，“國際環(huán)境法醫(yī)學會（InternationalSocietyofEnvironmentalForensics，ISEF）”于2002年在美國馬薩諸塞州成立。作為非政府的國際學術(shù)組織，國際環(huán)境法醫(yī)學會每年召開相關(guān)學術(shù)研討會或?qū)＜抑v座進行學術(shù)交流。已先后在美國、英國、意大利、巴西和臺灣地區(qū)組織召開近20次的學術(shù)研討會，極大地促進了相關(guān)國家和地區(qū)環(huán)境法醫(yī)學研究和技術(shù)發(fā)展。

三、我國環(huán)境法醫(yī)學發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，我國對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注和環(huán)境保護意識日益增強，采取了大量環(huán)境污染控制的措施和研究，而這些工作與環(huán)境法醫(yī)學密切相關(guān)。中國海事局作為海洋行政管理部門之一，在溢油等海洋污染事件的調(diào)查取證、事故處理等方面投入了大量精力，其中也從事著許多與環(huán)境法醫(yī)學密切相關(guān)的工作，包括環(huán)境污染調(diào)查、環(huán)境責任認定等，并在溢油鑒定、污染損害評估方面具有一定的成績。但與世界上在該領(lǐng)域領(lǐng)先國家的研究相比還存在較大差距，因此，我國仍然需要吸收和借鑒國外相關(guān)研究的最新成果和技術(shù)。要想盡快提高我國在防治船舶造成污染和溢油事故調(diào)查處理方面的科研能力和技術(shù)水平，發(fā)展環(huán)境法醫(yī)學是一個有效途徑和良好平臺。目前，我國對環(huán)境法醫(yī)學的認識還不充分，積極推動環(huán)境法醫(yī)學在我國的發(fā)展，是保護海洋環(huán)境、提高我國海事人員行政執(zhí)法能力，實現(xiàn)我國海洋環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展的一個有效選擇。

四、環(huán)境法醫(yī)學在我國海事行政執(zhí)法中的不可或缺性