中國民主建設(shè)立法范文

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2006年4月21日，中國國家主席在耶魯大學(xué)斯普拉格禮堂發(fā)表了他的重要演講。針對中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的關(guān)系的問題。他語重心長地說：“我認(rèn)為，上層建筑的發(fā)展要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求。我也認(rèn)為，沒有民主就沒有現(xiàn)代化。”“今后，我們將繼續(xù)根據(jù)中國的國情和中國人民的意愿，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會主義民主。”“但我們不會照搬外國政治制度的模式。”

一、走出中國民主建設(shè)路徑的幾個誤區(qū)

首先是理念誤區(qū)。在對于什么是民主的問題上，過去很長時期內(nèi)，人們并無正確的認(rèn)識，認(rèn)為發(fā)動群眾起來搞幾場運動就是民主，很多人認(rèn)為民主問題僅僅是一個數(shù)量問題不存在質(zhì)量問題，因此在中國民主政治的發(fā)展路徑上，較長時期內(nèi)更多的是人治優(yōu)先于法治，甚至是棄法而治，這為實踐證明是行不通的。1只有堅持法治原則，并不斷培育人們的法治意識，引導(dǎo)人們不斷增強對法律的信仰，在此基礎(chǔ)上力推民主法治化建設(shè)，才有可能使我們的政治真正民主化，民主科學(xué)化。

二是必須走出“潮流”的誤區(qū)。我們所需要的民主，不需要到西方去購買，我們構(gòu)筑的民主大廈有著自己豐富的歷史營養(yǎng)。我們應(yīng)該讓世人明白，中國的民主制本身是正在不斷完善的，我黨采取的各項政策（如建設(shè)社會主義新農(nóng)村）不是迫于外界的壓力，而是由我黨的歷史使命決定的，這與西方的出于政黨政治的需要而采取的“親民”政策有著本質(zhì)的區(qū)別。這既是破，也是立。破的是西方的民主政治神話和中國的封建專制文化傳統(tǒng)，立的是中國自己的民主政治的真實性和全黨全國人民對中國民主政治前景的堅定信念。2所以，如何正確認(rèn)識當(dāng)前的局勢，并從中國特色的民主政治的角度來認(rèn)識我們黨的各項路線方針政策就有著極其特殊的意義了。

三是必須走出行動的誤區(qū)。社會主義民主與資本主義民主相比具有天然的優(yōu)勢和潛質(zhì)，但我們?nèi)绻蛔屑?xì)去培育，同樣會面臨著巨大的危險，的浩劫告訴我們這樣一條真理：民主政治的建設(shè)不是一躕而就的事，它是一項系統(tǒng)工程，需要我們花幾十年、甚至上百年的功夫去完成。而不是想當(dāng)然地依靠幾場群眾運動、呼之及來的事。其過程往往要不斷地反復(fù)，才能最終達(dá)到我們的目的。

二、原因分析

1、思想原因。雖然我們的黨不斷在修正錯誤，堅持真理，并產(chǎn)生了思想、鄧小平理論和“三個代表”的重要思想，但受傳統(tǒng)的人治思想的影響，不少人卻不能正確地把握它們之間的關(guān)系。剛剛突破兩個“凡是”，又陷入“核心”“中心”等各種個人崇拜的泥潭中。其具體表現(xiàn)就是不談民主，只談集中，或者過分強調(diào)專政而淡化民主；在行政管理中過多強調(diào)服從命令、聽眾指揮，而忽視平等協(xié)商、政治妥協(xié)；在司法活動中也過多地加入行政干預(yù)；特別是由于監(jiān)督不力，一些人對“三個代表”重要思想的歪曲理解，使得一些人只代表利益和好處，不代表道德和責(zé)任。這其中的具體原因一是將民主誤解成一種工具，認(rèn)為民主可有可無有關(guān)；二是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)取代民主政治建設(shè)，誤以為前者的光環(huán)可以掩蓋甚至取代民主政治建設(shè)3。三是順序問題，過分強調(diào)經(jīng)濟(jì)“基礎(chǔ)”，先經(jīng)濟(jì)后政治，而忽略上層建筑的民主進(jìn)程。四是條件問題，總是認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，貧窮不能產(chǎn)生民主，而忘記了民主本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和條件。

2、意識形態(tài)原因。隨著以美國為首的西方民主政治在全世界的“節(jié)節(jié)勝利”，一些人誤以為凡是美國的反對者都是專制主義者，傳統(tǒng)的以階級斗爭為綱的理念并未在他們的頭腦中徹底消除，一些人忘記了憲法，忘記了中國的國體，忘記了黨的基本路線，于是在抵制西方民主價值觀同時，“將嬰兒也給潑了出去”。這種路線上的錯誤所造成的危害表現(xiàn)在實踐中一是進(jìn)一步淡化民主，強調(diào)集中；二是掩蓋問題，只唱頌歌；三是出了問題重視領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、組織解決而淡化法律程序、司法解決。其結(jié)果就是讓人們進(jìn)一步將自己的命運寄托在某一兩個人身上，而最大的危害則是將嚴(yán)重挫傷剛剛喚醒的民主意識。

3、制度原因。制度設(shè)計的原因是造成中國民主政治建設(shè)趨緩的最關(guān)鍵也是最現(xiàn)實和最直接的原因。如果將中國的未來完全寄托在一兩個人身上，而輕視制度約束，其后果是不堪設(shè)想的。加上憲法條款的高度原則性、抽象性及其零操作性，及千百年來的性善理念，就不難理解我們的憲法、法律中雖然有一部分監(jiān)督條款，也有龐雜的監(jiān)督機(jī)制（如國家監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等），但我們仔細(xì)分析的話，這些監(jiān)督缺少了規(guī)范的整合、缺少了力度、缺少了位階，真正缺少的是強有力的人民民主監(jiān)督，由于監(jiān)督的不民主化，僅僅將監(jiān)督的目光停留在國家的內(nèi)部監(jiān)督上這是不夠的，目前的廉政情況不算太好，根源就在于民主制度建設(shè)的不足4。

三、具體思路：為民主立法

（一）為民主立法的意義在于：有利于重新塑造民主的社會地位和法律地位，這在理論上、實踐中都有著深遠(yuǎn)的意義；有利于澄清認(rèn)識，分清中國的民主與形形色色的西方民主的本質(zhì)區(qū)別，重塑人們對于中國民主政治的信心；有利于進(jìn)一步推行依法治國方略，讓法律來規(guī)范人的行為，讓廣大人民知道既然自己是國家的主人，就應(yīng)該對自己的行為負(fù)責(zé)并堅持做守法公民，做社會主義事業(yè)的真正建設(shè)者，從而增強中國民主制度的魅力。

(二)具體方案如下：

首先，必須科學(xué)地界定民主。在對民主進(jìn)行界定時，對“民”的范圍可以借鑒2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案第十九條的規(guī)定：“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”。使用憲法修正案的定義一是由于憲法的嚴(yán)肅性因而有利于提高民主的地位并進(jìn)而與憲法相銜接不至于出現(xiàn)適用上的沖突，二是該規(guī)定對于人民的界定是符合當(dāng)前中國的實際的，三是由于其開放性也與民主政治建設(shè)的前景一致。而對于什么是民主筆者認(rèn)為應(yīng)該盡量簡化規(guī)定即人民當(dāng)家作主。從邏輯上講外延越小內(nèi)涵則越深，這可以將其具體的界定放在理論中去探討。

其次，必須解決為民主立法的形式和內(nèi)容問題。

從形式上看，最先要解決的是名稱問題。由于民主問題是一個憲政問題，筆者認(rèn)為其名稱宜定為法案，即《中華人民共和國民主法案》（以下簡稱《法案》），而不是什么宣言、白皮書、黃皮書、請愿書之類，因為中國的民主法治建設(shè)是有憲法依據(jù)的，而宣言主要用于那些還未確立的制度。而白皮書、黃皮書更多的是用于政治宣傳，是一種政策昭示，而其可操作性不強；請愿書則是自下而上發(fā)起的，這與通過最高立法機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)行憲法制定民主法案有著明顯的區(qū)別。除了名稱問題，還有法案的結(jié)構(gòu)問題。筆者對英國、法國、俄國、美國的有代表性的憲法性法律研究后發(fā)現(xiàn)：《俄羅斯聯(lián)邦全民公決法》包括序言、總則、正文和附件四個部份，共十五章，九十三條；《俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)全權(quán)代表法》包括序言、總則、正文共四十四條；法國《1789年人權(quán)和公民權(quán)宣言》分為序言和正文十七條；而英國《1215年自由大憲章》的結(jié)構(gòu)是序言和正文六十三條；英國《1689年權(quán)利法案》的結(jié)構(gòu)是序言+正文13條+跋；眾所周知的美國《1787年憲法》的結(jié)構(gòu)是序言+正文七條+各州簽字；而更為簡單的是英國1628年的《權(quán)利請愿書》只有七個段落。5根據(jù)這些西方國家的憲政實踐和中國現(xiàn)行憲法的結(jié)構(gòu)（即序言+總綱+正文共四章，138條），筆者建議在《法案》的結(jié)構(gòu)上可以采用序言+總則+正文的模式，在條款數(shù)量的設(shè)計上堅持從簡原則。所謂從簡是指《法案》條款盡量控制在兩位數(shù)以內(nèi)，這樣考慮的目的一是由于其綱領(lǐng)性決定的，二是由于其憲法性決定的，《法案》的性質(zhì)應(yīng)該屬于憲法之“弟”法，地位應(yīng)該高于一般的子法，其中的原則性規(guī)定自然不可缺少，所以不宜做太繁瑣的規(guī)定。此外，《法案》的制定機(jī)關(guān)只能是全國人民代表大會，而且要禁止授權(quán)立法，以確保《法案》的嚴(yán)肅性和法律性。

從《法案》的內(nèi)容上看，首先應(yīng)該明確其立法背景、立法目的、立法依據(jù)、立法原則，這些內(nèi)容一般分布在序言、總則部份，其中立法原則，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅持科學(xué)、務(wù)實、責(zé)任、法治原則。所謂科學(xué)原則，意指法案的用語要盡量符合法律科學(xué)自身的特點，要盡可能使用法言法語，既要堅持從中國的基本國情出發(fā)，更要兼顧《法案》與憲法、其它部門法相協(xié)調(diào)；所謂務(wù)實，主要是指《法案》的用語一定要符合民主的自身的發(fā)展規(guī)律，一定要切近民意，要讓一般大眾都能看得懂、摸得著、用得上；所謂責(zé)任，是指在《法案》中一定要規(guī)定民主的內(nèi)容是包括義務(wù)與責(zé)任的，同時要強調(diào)各級國家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人違反《法案》的責(zé)任，并且要為此設(shè)置切實可行的外部監(jiān)督機(jī)制；所謂法治，是說民主的保障力量，要從法律程序和內(nèi)容上加強對民主的建設(shè)和保障，其它的輔助手段不宜做過多的規(guī)定。比如我們過去在立法中總是強調(diào)多種手段并用，其實不然，如果將民主的保障力量規(guī)定為法治，可以說是綱舉目張，有利于在實踐中更好地培育人們的民主法治意識。

第三，可以考慮增加相關(guān)現(xiàn)行法律中的民主條款。目前我國現(xiàn)行的一些法律中關(guān)于民主的規(guī)定可以說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律與人民的距離真正到了應(yīng)該引起各方面關(guān)注的時候了，由于大量授權(quán)立法的存在，法律行政化、部門化和利益傾向化有增無減，加上普法宣傳的不完全到位，普通勞動者對于什么是法律越來越迷惑不解，有一種說法即要普及“那些與關(guān)系人民群眾切身利益的法律”，這暗示著還有一些法律離人民確實太遠(yuǎn)了，也暗示著還有一些法律與人民無關(guān)，還暗示著人們對于一部分法律根本就不需要，但還是盲目上馬了。現(xiàn)在迫切需要解決的是精英立法、部門立法、閉門立法、地方立法中的問題，將立法權(quán)還給大眾，實行真正的人民立法、開門立法、參與立法，減少授權(quán)立法，增加直接立法的力度。

第四，可以考慮改造現(xiàn)行法律，并對現(xiàn)行憲法進(jìn)行適時修正。比如可以考慮將國體的提法由“人民民主專政”單提為“人民民主”，為了加深人們對于民主的了解，可以將“民主集中制”改提為“民主制下的集中”，這一方面有利于在措詞上分清主次，不至于在認(rèn)識上喧賓奪主，也有利于向人民宣布國家機(jī)構(gòu)的組織原則是集中，但這種集中決不能違背民主這一根本原則，而不宜再將民主降低為一項工作原則，這有利于使國家的組織管理更加具有科學(xué)性，使國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到應(yīng)該淡化集中的行政色彩而加強其服務(wù)色彩；還可以為監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新留下更多更好的空間。在改造現(xiàn)行法律方面，可以規(guī)定一些程序性內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力的運作，讓政府權(quán)力擴(kuò)大的同時承擔(dān)更多程序上的義務(wù)。當(dāng)然，要打造一個程序政府，還應(yīng)該做到：一是要厘清認(rèn)識，在權(quán)利與權(quán)力之間找到一個平衡點，要認(rèn)識到，權(quán)利勢必會日益擴(kuò)大，相應(yīng)，公民的責(zé)任也會相應(yīng)地增加，為了預(yù)防“濫uo;民主，政府的行政權(quán)勢必擴(kuò)大，關(guān)于這一點，我們從事理論工作的人更應(yīng)該注意，人民的一切權(quán)利應(yīng)該由法律來界定，政府來保護(hù)，政府的權(quán)力不可能削弱。二是要在規(guī)定人民具體的權(quán)利時要盡量采取列舉的方法，并且在做彈性規(guī)定時，也要做好加減法，要盡量讓人民知道什么是自己的權(quán)利，及什么是自己可能具有的權(quán)利。尤其是后者，要盡量讓人民知道將來即使出現(xiàn)了現(xiàn)行法律沒有做出規(guī)定的權(quán)利，普通大眾也可以輕而易舉地識別出那是權(quán)利。

總之，民主不僅是解決人們生計的手段，更是人類發(fā)展的目標(biāo)；不僅是實現(xiàn)其他目標(biāo)的工具，更契合人類自身固有的本性。即使有最好的衣食住行，如果沒有民主的權(quán)利，人類的人格就是不完整的。6中國的政治民主化必然要求民主法治化，這是大勢所趨，無論采取什么形式去進(jìn)一步實現(xiàn)民主也許并不重要，但現(xiàn)在的確是想辦法的時候了。