中國境內外資銀行監管范文
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摘要：在中國正式加入世貿組織后近6年的時間里，外資銀行在中國的發展規模不斷擴大，從而對外資銀行的監管問題亦日漸突出，本文從我國監管當局目前對外資銀行進行監管的政策體系入手，分析了在我國金融市場逐步開放的過程中，我國對外資銀行監管中所存在的問題，最后提出了可供參考的建議。
中國加入世貿組織時向世界承諾：五年后將取消在華外資銀行機構所有地域和業務對象限制。2006年12月11日，我國正式實施《中華人民共和國外資銀行管理條例》和《細則》。從此，中國銀行業如期對外資銀行敞開大門。外資銀行的大量涌入為中國銀行業的國際化帶來了新的動力，有利于引進先進的管理技術和我國國際金融中心的建設。但與此同時，隨著監管對象的增加，監管范圍的擴大，也對我國的金融監管提出了更高要求。因此，我們需要根據我國實際情況，借鑒國外經驗教訓，逐步縮小我國在金融監管理念、監管標準和監管手段等方面與國際金融監管的差距，盡快提高我國對外資銀行的監管水平。
一、我國目前對外資銀行的監管現狀
中國根據加入世貿組織承諾和自主開放政策的需要，修訂和頒布了一系列法律法規和部門規章，逐步形成了以《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國商業銀行法》等法律，《中華人民共和國外資銀行管理條例》、《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》和《中國銀行業對外開放報告》等法規、文件和部門規章組成的的外資銀行監管法規體系。
1、《中華人民共和國外資銀行管理條例》
為應對銀行業的全面開放，國務院在2006年11月15日正式了新的《外資銀行管理條例》（以下簡稱《條例》），代表我國將履行入世談判中在金融銀行領域的承諾。根據WTO的協議，2006年以后我國將取消所有對外資銀行的所有權、經營權的設立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國客戶提供人民幣業務服務，給予外資銀行國民待遇。這就意味著12月11日以后，我國人民幣業務將全面向外資銀行開放。《條例》的公布與實施主要從兩個方面放開了外資銀行的經營。
第一，擴大了外資銀行在華的業務范圍。《條例》刪除了監管機構核定外資金融機構經營人民幣業務的地域范圍和服務對象范圍的規定，只要具備在中國境內開業3年以上、2年連續盈利和其他審慎性條件，外資法人銀行就可以申請經營企業人民幣業務和中國境內公民人民幣業務。不愿轉制為法人的外國銀行分行，可以經營企業人民幣業務和吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款。在人民幣業務的全面經營方面，將范圍嚴格限制在法人銀行之內，充分考慮了金融監管和金融安全的需要，也充分體現了對外資銀行的國民待遇。基于外資銀行在中國發展現狀的不平衡和在發展規劃及策略上的不同考慮，《條例》對外資銀行注冊本地法人銀行采取鼓勵但遵循自愿的原則。
第二，放開了外資銀行在中國的商業存在形態。《條例》結合外資銀行的實際情況，對于外資銀行在中國的商業存在形態，充分遵循自愿原則。外資銀行可以自由選擇在華設立獨立法人機構，即文件所稱的獨資銀行和中外合資銀行，也可以只設立分行或者代表處。至于如何選擇，完全看外資銀行自身業務發展的需要。分行還可以在自愿基礎上，根據經營發展戰略，隨時轉為當地注冊的法人機構。
同年的11月28日，銀監會了《條例》的實施細則（簡稱《細則》）。這兩項法規對引導外資進入全面開放后的中國銀行業，具有綱領性的指導意義。
2、《中國銀行業對外開放報告》
2007年三月銀監會了《中國銀行業對外開放報告》，《報告》中對外資銀行監管方面的內容主要包括：
第一，中國要加快外資銀行與中資銀行監管標準的統一，特別是統一中國境內注冊外資銀行與中資銀行的監管標準。外資法人銀行及其下設分行的注冊資本和營運資金與中資銀行保持一致。外資法人銀行應遵守與中資銀行相同的資本充足率、授信集中度等資產負債比例管理和關聯交易等方面的監管要求。
第二，中國高度關注開放過程中可能出現的各類風險，不斷完善外資銀行審慎監管體系，采取更系統、更深入、更專業的監管措施，維護中國銀行體系安全。對外資銀行將實施合并監管，監控單家銀行在華所有分支機構的整體風險，防止監管套利。在宏觀監管方面，將監測分析外資銀行跨境資金流動，監控大規模、非正常跨境資金流動；開展高風險機構和新型業務的系統性檢查，有針對性地實施專項檢查。
第三，對于外資銀行入股中資銀行，將綜合考慮市場布局、公平競爭以及金融服務充分性等因素，協調推進外資銀行通過自身商業存在和投資入股中資銀行在中國的發展，同時，重點防止利益沖突并限制市場壟斷行為。
3、現行的監管體系
銀監會成立以后，形成了銀行，證券，保險分業監管的金融監管體系，這一方面反映了監管當局加強監管制度建設和提高監管效率的意圖，另一方面也預示著金融業分業經營和分業監管的格局仍將繼續維持。銀監會的成立為提升外資銀行監管的專業性提供了保障。在具體操作上，我國對外資銀行從進入日常→監管→風險控制與處置→市場退出各方面，已經有了一套完整的監管程序（見下圖）：
二、我國目前對外資銀行監管中存在的主要問題
盡管這些年來中國銀行業的監管水平總體有了明顯的提高，但是受到多種因素影響，許多方面與《巴塞爾協議》的要求有較大的差距，并且面臨著一些監管矛盾。這些監管矛盾,主要體現在以下幾方面:
1、監管目標和監管理念不適應WTO的新形勢
外資銀行監管在一定意義上具有政治行為特征，但是監管不是管制。加強監管不是提升干預力度，加大監管成本，而是為了本國更好的發展，吸取他人長處，彌補自己的不足。面臨全球性的金融自由化和放松監管的趨勢，在我國加入WTO和金融全面對外開放的新形勢下，我們應盡快調整監管理念。對外資銀行監管的目標也應從限制外資銀行和中資銀行的競爭到重點規范其經
營行為和風險承擔.從嚴格準入過渡到嚴格監管，從依靠行政方法監管到以法監管。由于監管原則和監管理念的不明確，導致了監管職責不明確、結構性的監管過度和監管不足并存。這在很大程度上是因為我國外資銀行監管面臨的外部環境處在急劇變化的過程中。舊的監管目標和監管理念受到消解，新的監管理念和監管目標尚未確立，這就導致監管行為上具有一定的盲目性和低效性。監管目標和監管理念應有一定的前瞻性和預見性，而不能受偶然性和相機性(權宜性)的擺布。
2、對外資銀行的監管法規仍不完善
（1）在監管立法中，沒有涉及國內法律與外國法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當我國法律與外資銀行的母國法律有沖突時，可適用國際條約或國際慣例，但若國際條約或國際慣例對某些問題也無規范時，應適用何國法律或應采用何種手段處理問題，在我國外資銀行的監管立法中沒有提及。
（2）從權力與責任看，未充分體現監管者權力與職責分配以及外資銀行分行與其母行各自應承擔的法律責任。《巴爾塞協議》強調母國在監管中起主導作用，確立了以母國監管原則為主，東道國監管原則為輔的“聯合監管原則”。我國在監管立法中對此原則未予以正式承認，對外資銀行清償力和流動性的監管片面強調了東道國的責任。對外資銀行違法、違規經營后所承擔的法律責任沒有體現出跨國性，尤其是外資銀行分行在我國違法、違規后，其母行是否應承擔責任，以及彼此之間如何承擔法律責任，都沒有在法律上界定。
（3）沒有設立對將來成立子行以后公司治理的規范。新出臺《外資銀行管理條例》細則里面有沒有提出對將來成立子行以后公司治理的規范。目前外資銀行有單獨的公司治理指引，而我國沒有制定中外資都適用的規定。
3、對外資銀行監管手段上的問題
目前我國已基本建立起了對外資銀行業務經營的監管方法和制度，如在外資銀行貸款業務，存款業務，國際結算，外匯交易業務以及同業和聯行往來業務已建立了非現場監管的計算機系統。但是，隨著外資銀行人民幣業務的全面開展，上述技術條件之外的因素，如風險監控的技術性標準，資本約束的統一標準，銀行風險監管的制度構架等等，在中資，外資銀行監管標準的對接中,正成為日益重要的問題。而且，商業銀行的衍生產品業務是公認風險最為集中，監管最為困難的領域，對其監管不力將會引起極為嚴重的風險，對此也應高度重視。同時，缺乏銀行監管的國際協調機制。到目前為止，我國與外資銀行母國與國際監管組織合作力度不夠，合作方式也較單一，主要限于相互通報情況等簡單交流。持續性銀行監管缺乏技術性手段。
三、對在華外資銀行實施監管的建議
根據以上分析，針對我國的實際情況，現對在華外資銀行的監管提出如下建議：
1、樹立明確的監管目標，調整監管理念
世界上大多數國家都通過其金融法律、法規對監管目標予以明確具體的規定。我國也應在立法中明確規定對外資銀行的監管目標可具體規定如下:第一，維護外資銀行穩健。穩健含有安全、穩定之義是外資銀行健康發展的重要標志，也理應成為我國外資銀行監管刻意追求的核心目標。第二，維護公眾利益，尤其是存款人和投資者利益。存款人、投資者和其他社會公眾在信息取得、資金規模、經濟地位等各方面相對于金融機構而言處于弱者地位。對金融業社會弱者利益的特殊保護隨著消費者保護運動的全球普及以及法律觀念的發展，已日益成為世界各國金融立法關注的重點。第三.促進內外資銀行公平競爭。外資銀行與國內銀行應在平等的基礎上展開競爭。為此監管當局要依法為外資銀行提供公平競爭的環境，確保其平等的法律地位和均等的市場機會。
外資銀
行新的監管理念應該是在較短的時間內實現從保護主義和對等主義原則向國民待遇原則的過渡。外資銀行監管的主要目標也要從保護國內銀行業免受外資銀行競爭的影響，逐漸過渡到保護國內外銀行的平等競爭、減少和杜絕外資銀行的經營風險，保護宏觀經濟穩定和國家的金融安全。而隨著外資銀行的大規模進人，外資銀行經營活動的合規性和風險性對我國金融業的公平競爭環境和宏觀金融風險會產生越來越大的影響。因此監管理念的調整勢在必行.
當然任何一國引進外資銀行必須與本國國情相符合，在發揮外資銀行的優勢和抑制其劣勢之間尋求最佳平衡點。鑒于我國金融體系還非常不完善，國內金融和產業改革并未完成，考慮到外資銀行仍然部分享受了超國民待遇，國內銀行還不具備與外資銀行在完全平等基礎上競爭的條件以及金融體系安全等因索，應在不違背WTO政策規定的前提下有步驟有重點地增加保護措施，以緩沖外資銀行對我國銀行業的沖擊。
2、完善監管內容，提高監管手段
在監管的內容和監管的手段方面，應逐漸向國際慣例過渡，由重準入監管向重經營持續性監管轉變。美國和韓國對市場準人的資本金和管理人員等條件限制比較少，我國也無需在這方面要求苛刻，可以對組織形式加以適當限制，尤其是嚴格限定分行的開設資格，對收購國內銀行的股份設置最高比例門檻。在業務經營監管方面，我國現有的監管手段過于行政化、指令化，應該在熟悉外資銀行的產品、業務、風險管理系統和模型以及內控機制的基礎上通過模型設計進行風險評估，運用各種比例、數額要求著重限制外資銀行經營本幣業務、個人零售業務，對外資銀行“摘櫻桃”的經營方式也應有針對性政策，采取包括立法、規則、道義勸告、稅收等監管工具，將現場檢查和書面稽核相結合，由合規性監管向審慎性監管過渡。具體措施可包括：
（1）建立全國統一的銀行監管信息系統，對外資銀行分支機構的業務實施并表監管，加快實現對外資銀行機構高級管理人員監管信息的全國共享；要對外資銀行的經營狀況進行定期測算評級并定期公布，強化銀行風險管理;要加強現場檢查,采用迅速糾正機制,對發現的問題,要求外資銀行限期整改。
（2）整頓資信評估行業，構建統一的中外資銀行信用評估體系。
（3）實現外資銀行全面風險監管。我國銀行風險監管強調銀行的區域性支付風險，忽視國家風險、操作風險。外資銀行高管人員背景復雜，許多都持有外國護照，其教育背景、職業生涯等信息不易獲得，監管難度可想而知。中國海外領事館恐怕要成為銀行監管當局的助手。
（4）強化對外資銀行利率監管。我國利率市場化改革過程中，對外資商業銀行利率監管不宜放松。商業銀行為逐利,經常逃避利率監管
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