外商投資管理體制改革思考范文

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2013年9月，中國(上海)自由貿易試驗區成立，在外資管理體制改革方面重點圍繞“負面清單”和“準入前國民待遇”展開試驗。在外資管理體制改革的推動下，2014年上海自貿試驗區吸收外資增長迅速，新增外商投資項目2015個，比2013年增長了4．5倍，特別是90%的項目是根據負面清單通過備案設立的。2014年12月為進一步深化上海自由貿易試驗區的改革開放，國務院決定增設廣東、福建、天津為自貿試驗區。這4個自貿試驗區繼續以形成更多改革開放經驗為目標。2015年4月20日，國務院印發6個自貿試驗區重要政策文件:《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》與4個自由貿易試驗區“總體方案”。這些政策的出臺將推進自貿試驗區更高水平的對外開放和更深層次的外商投資管理體制改革。

一、中國自貿試驗區外資管理體制新突破

(一)立足建立寬進嚴出的市場準入和監管制度4個自貿試驗區將繼續推進外資管理制度改革，探索對外資實行“準入前國民待遇”加“負面清單”的管理模式。2015年版《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》在上海版的基礎上進一步擴大開放。對“負面清單”之外的領域，按照內外資一致原則，外商投資項目實行備案制。《自由貿易試驗區外商投資備案管理辦法(試行)》在總結上海自貿試驗區1年多外商投資管理體制改革實踐基礎上，作了多方面改進:一是將外商投資企業合同章程備案與企業設立或變更的登記環節脫鉤，即不再以備案作為登記的前置條件;二是引入信息報告制度，區內所有外商投資企業均須履行年度報告義務;三是細化對外商投資的監督檢查要求，明確檢查機關、方式、內容，以及對監督檢查中發現問題的處罰措施;四是建立外商投資誠信檔案系統，在各部門之間實現備案、誠信信息的共享［1］。為引導外商投資，維護國家安全，國務院出臺了與“負面清單”管理模式相適應的《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》以加強對外資事中事后監管的需要。天津、廣東和福建自貿試驗區將完善市場主體信用信息公示系統，實施外商投資全周期監管。天津和福建自貿試驗區會完善投資者權益保障機制，允許符合條件的境外投資者自由轉移其投資收益，還將在實施外商投資全周期監管的基礎上建立健全境外追償保障機制。廣東自貿試驗區將在建立寬進嚴管的市場準入和監管制度上加大試驗力度，將探索健全社會誠信體系，根據高標準國際投資和貿易規則要求，強化企業責任。福建自貿試驗區將致力于減少項目前置審批，推進網上并聯審批。上海自貿試驗區將試行統一內外資企業外債政策，建立健全外債宏觀審慎管理制度。

(二)進一步擴大開放，部分領域還有新突破1．4個自貿試驗區開放領域差異化上海自貿試驗區將進一步擴大服務業和制造業的開放。廣東進一步擴大對港澳服務業開放，重點在金融服務、交通航運服務、商貿服務、專業服務和科技服務等領域取得突破。天津降低投資準入門檻，重點選擇航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務和社會服務等現代服務業和裝備制造、新一代信息技術等先進制造業領域擴大對外開放，積極有效吸引外資。福建放寬外資準入，先行選擇航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務及先進制造業等領域擴大對外開放，積極有效吸引外資。2．共用2015版“負面清單”2015版“負面清單”由國務院批準公布，層級更高，4大自貿試驗區共用此版“負面清單”。盡管還有待改進的地方，但新版“負面清單”在內容縮減、透明度加大等方面取得了突破。與2014年版上海自貿試驗區“負面清單”比較，此次“負面清單”從139條縮減為122條，減少了限制性條款，擴大了開放領域，特別是服務業與制造業。例如，全部取消了農副產品加工業、酒、飲料和精致茶制造業、煙草制造業、印刷和記錄媒介復制業等制造業領域的條款，刪除了“投資中藥材種植、養殖須合資、合作，限制投資出入境汽車運輸公司、禁止投資高爾夫球場的建設、經營”等內容，取消了“投資船舶艙室制造需中方相對控股”等多項“中方控股”要求;取消了“投資新能源汽車能量型動力電池”等多項外資比例不得超過50%要求。2015版“負面清單”還有一個新的分類，即“所有行業”，不特指具體行業適用于所有行業。同時，需要注意的是并不是“負面清單”上沒有的，外資就都可以做。2015年版“負面清單”更加明確說明未列出的8項包括國家安全、公共秩序在內的相關特別管理措施，按照現行規定執行。3．個別自貿試驗區某些行業比“負面清單”開放尺度更大根據2015版“負面清單”的說明，香港、澳門、臺灣投資者將根據以往簽訂的協議享受更大的開放度。如，廣東自貿試驗區允許港澳服務提供者設立獨資國際船舶運輸企業，而“負面清單”規定水上運輸公司除上海自貿試驗區設立的國際船舶運輸企業外都須由中方控股。天津、福建自貿試驗區在國際船舶運輸業也突破“負面清單”的尺度，允許設立外商獨資國際船舶管理企業，放寬合資、合作國際船舶企業的外資股權比限制。福建自貿試驗區允許臺灣服務提供者在自貿試驗區內試點設立合資或獨資企業，提供離岸呼叫中心業務及大陸境內多方通信業務、存儲轉發類業務等，而“負面清單”中電信公司屬于限制類，限于中國入世承諾開放的電信業務。4．部分敏感行業外資準入更明確、更具可操作性擴大服務業開放是各個自貿試驗區都重點關注的領域。其中廣東和福建自貿試驗區分別針對港澳服務業和臺灣服務貿易的開放更為具體，特別是福建自貿試驗區支持在《海峽兩岸經濟合作框架協議》(ECFA)下，對符合條件的臺商在投資服務行業的要求比照大陸企業，在電信和運輸服務、建筑業服務等領域的開放提出非常具體的措施，比較具有可操作性。金融業是中國對外開放過程中較為敏感的行業，金融業開放也是自貿試驗區開放的重點。除上海自貿試驗區金融業開放具體方案另行報批外，廣東在《關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)框架下推動適應澳港服務貿易自由化的金融創新，天津推動外資參與金融制度創新和增強金融服務功能，福建研究探索對臺資進一步開放，推動兩岸金融合作先行先試。

(三)繼續探索外資管理法制保障，創新國際爭端解決機制4個試驗區的“總體方案”中都重點闡述了健全法制保障體系，都有提及暫時調整有關外資行政審批的法律規定。4個自貿試驗區都需要及時解決試點過程中的制度保障問題，加強地方立法。廣東試驗區對如何優化法制環境有具體方案。涉及外資的主要有:加快形成高標準投資貿易規則體系;試點開展對內對外開放的司法建設，實現各類市場主體公平競爭;發展國際仲裁、商事調解機制。創新國際爭端解決機制是上海自貿試驗區法制改革試驗重點，在2015年方案中，提出要“進一步對接國際商事爭議解決規則，優化自貿試驗區仲裁規則，支持國際知名商事爭議解決機構入駐，提高商事糾紛仲裁國際化程度?！?/p>

(四)更加重視投資便利化配套措施4個自貿試驗區都很重視投資便利化配套措施，特別是在人才服務上。上海自貿試驗區探索企業國際化發展需要的人才服務體系和國際人才流動制度。在支持中外合作人才培訓項目、加大對海外人才服務力度等方面提供便利化的服務。福建自貿試驗區促進兩岸往來更加便利，在自貿試驗區實施更加便利的人員、車輛、游艇、帆船出入境政策。廣東自貿試驗區著重促進服務貿易便利化，推進粵港澳服務行業管理標準和規則的銜接;研究制訂自貿試驗區港澳及外籍高層次人才認定辦法，給予優待;探索粵港澳服務業從業人員職業資格互認與社會保障的有效銜接。

二、自貿試驗區外商投資管理體制改革存在的問題與待突破的難點

(一)對外開放戰略目標的實現還存在諸多障礙盡管4個自貿試驗區對外開放的戰略目標明確，部分開放措施比較具體，但目標的實現還存在諸多障礙。首先，多數相關規定還是原則性的，還缺乏具體可操作的措施。例如，福建自貿試驗區推動兩岸金融機構合作，降低臺資金融機構準入和業務門檻，但對于允許進入的具體門檻，還沒有細則，期望待各個自貿試驗區試驗區實施細則出臺后，政策可以落地。其次，福建和廣東自貿試驗區已明確要對接“21世紀海上絲綢之路”戰略，自貿試驗區建設與“一帶一路”的有效對接可能起到政策疊加效應，但如何對接還在討論中，僅限于戰略目標的提出，如何操作還需具體政策的跟進。再次，臺灣的《自由經濟示范區條例》還未通過，向大陸對等開放問題存在障礙，如果臺灣開放政策不能與福建自貿試驗區對接，則很難實現兩岸深度合作，實現區域經濟的整合。最后，4個自貿試驗區的政策協調是難點。如何引導各個自貿試驗區協同發展，不搞政策攀比，突出特色需要在改革開放的實踐中不斷摸索創新。

(二)“負面清單”需要持續升級“負面清單”已推出第3版，2015版“負面清單”與前兩版比較雖形式更規范、條款更少，但離高水準的“負面清單”還有一定距離，需要在未來版本中繼續升級完善。首先，2015年版“負面清單”第十五部分“所有行業”，實際上是將《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》的鼓勵類去掉，把禁止類和限制類幾乎全部納入，只是部分具體增加限制條件。內容雖比照2014年“負面清單”有所縮短，但與《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》相比沒有進一步放寬自貿試驗區市場準入，起到擴大開放試驗的作用。其次，范圍過大的“兜底”條款可能與“準入前國民待遇”高標準的透明度要求不相匹配。如前表所見，2015版“負面清單”在說明中規定“未列出的例外”多達8項，這與2014上海版相比增加了多項內容，同時不明確的現行規定也可能讓外資企業無所適從。還有，2015版中依舊有些特別管理措施沒有給出具體限制措施，如鋰礦開采、選礦，屬于限制類;石墨勘查、開采，屬于限制類;公路旅客運輸公司屬于限制類。如何限制沒有具體描述，在實際操作過程中，容易直接變為禁止類。從而實際上縮小了自貿試驗區的開放力度，起不到先行先試的作用。再有，“負面清單”作為通行于國際法層面的外資準入管理辦法，在我國作為特別管理措施依據現行有關法律法規制定，經國務院批準，予以。實際上在我國國內法層面“負面清單”的管理模式沒有明確依據?！柏撁媲鍐巍辈⒉皇且粋€固定不變的規則體系，在“負面清單”之上還應存在調整、適用、解釋“負面清單”的規則，并通過法律的形式加以規范，從而增加“負面清單”的穩定性，增強外資管理的透明度［2］。

(三)事中事后有效監管存在挑戰自貿試驗區“負面清單”和“備案制”的外資管理體制改革對外資的后續監管提出了新的挑戰。雖然2015年4月國家出臺了《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》，但也僅建立了監管的范圍、內容等基本框架，具體政策、手段等配套措施還未完善，監管的可操作性還有待加強。例如，《安全審查試行辦法》提出國家發改委、商務部與自貿試驗區管理機構要在信息共享、實時監測等方面形成聯動機制，但具體機制尚未落實;金融改革是自貿試驗區體制改革的重要看點，但外商投資金融領域的安全審查還未出臺具體規定。為加強事中、事后監管，上海自貿試驗區通過建立安全審查和反壟斷審查等相關工作機制完善監管制度，但受原上海自貿試驗區地域不大、產業單一等因素影響，監管體系尚未遭遇真正考驗，向更大范圍推廣能否保障國家安全存在疑慮。廣東、福建、天津都致力于改革外商投資管理模式，提出實施外商投資全周期監管。如何對外資進行有效的全周期監管的同時做到簡政放權不增加外資企業的負擔，需要相關具體措施與技術手段的創新與支持。

(四)上海自貿試驗區對外開放經驗，其他3個自貿試驗區不能盲目復制自貿試驗區以“負面清單”模式對外開放，在其它國家自由貿易園區中無先例可循，也區別于國家間的自由貿易區，在實踐中如何進行試驗，試驗成功后如何復制、推廣，現實中還是缺少理論指導。廣東、福建、天津自貿試驗區是上海自貿試驗區的擴容，是對上海自貿試驗區經驗的復制推廣。上海自貿試驗區的試驗范圍小，外商投資企業相對較少，部分開放措施沒有試驗對象，再加上其他3個自貿試驗區的經濟基礎、投資環境各有不同，對外商投資管理制度改革措施和開放政策應是有選擇的慎重復制。廣東、福建、天津自貿試驗區對上海自貿試驗區經驗的復制推廣，一定要因地制宜，絕不能盲目模仿。同時，上海自貿試驗區經驗的復制推廣應建立在有效的風險防范基礎上。上海作為自貿試驗區的“領頭羊”應繼續深挖改革潛力，為進一步擴大開放積累經驗。

三、以自貿試驗區為突破口繼續深化外資管理體制改革思路

(一)自貿試驗區外資管理體制改革要與構建開放經濟新體制相結合中國已進入構建開放型經濟新體制的歷史階段，開放型經濟新體制改革最好的突破口就是建自貿試驗區。所以，自貿試驗區外資管理體制改革要與構建開放經濟新體制相結合。開放型經濟新體制要求在改善制度環境的基礎上擴大開放，特別是服務業的開放。我國服務業一直開放度不足，具有巨大潛力。自貿試驗區的服務業開放要體現開放倒逼改革。進入區內的服務業外資應能讓改革中的國內企業有可借鑒的經驗和做法，而競爭的引入對推動服務業的改革也能起到推動作用。自貿試驗區服務業的開放要優先與貨物貿易密切相關的生產性服務業。其開放可推動自貿試驗區貿易經濟釋放活力，從而實現轉型升級。開放型經濟新體制要求我們建立公平、透明的政策環境。自貿試驗區給予外資的“準入前國民待遇”是在“負面清單”外的對內外資的公平對待。自貿試驗區未來持續縮小“負面清單”的范圍，營造各類投資主體平等的競爭環境，將有利于進一步擴大開放。自貿試驗區外資管理改革涉及多個部門，容易出現改革步調不一致，改革措施不統一、不配套、不協調的情況，需要將各項措施加以梳理，并逐步規范、透明。對外資的監管更要求高水平的透明度，不僅需要明確監管內容的詳細信息，更要求監管過程的透明。

(二)自貿試驗區外資管理制度要對接國際投資規則在投資自由化程度高的區域貿易協定中，傾向于制定高水平的投資規則，例如《北美自由貿易協定》(NAFTA)的簽署。美國正在積極推進的《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》(TPP)更是追求高水平的投資準入規則。為實現外資管理制度改革的目標，自貿試驗區的外資制度應與國際投資規則接軌。特別是如下幾個方面:第一，自貿試驗區的“負面清單”應注重符合國際標準。在NAFTA的影響下，各國“負面清單”至少包含兩個附件，一是現有特別管理措施的保留清單，該附件包括所有在協定生效后東道國希望保留的措施;二是未來可以實行新的限制性措施的部門和活動領域，不論目前特別管理措施是否存在于這些部門和領域中。［3］2015版自貿試驗區“負面清單”仍只有第一個附件，可能不利于明確保留對我國尚未出現的產業制定特別管理措施的權利。第二，關于外資進入后的保護問題。無論是區域投資協定還是雙邊投資協定均包含投資進入后享有包括最惠國待遇、國民待遇、公平公正待遇等條款，這些標準和原則發生爭端既可以通過當地法庭判決，也可以通過國際仲裁解決?？稍谧再Q試驗區內對接國際爭端解決規則，試行設立國際仲裁機構、完善仲裁程序等國際投資爭端解決機制，通過增強國際投資仲裁的透明度，提升對外資的保護。第三，保留政府保護公共利益的政策空間。提升國際投資保護待遇與保留政府的監管空間之間并非完全矛盾。國際投資規則中常通過例外條款、過渡期條款或特別管理措施等多種手段保留政府保護公共利益的政策空間。我國自貿試驗區可通過引入保證金融體系穩定審慎措施、環境措施等例外措施，加強對外資的監管。第四，自貿試驗區的外資體制改革與中美雙邊投資協定談判是相互支撐的關系。中美雙邊投資協定談判加速了自貿試驗區的建設進程，反之，自貿試驗區在先行先試中形成的外資管理制度和市場準入的“負面清單”一旦可推廣復制，將形成中方在中美投資協定談判中的要價。這就要求自貿試驗區的外資投資管理體制改革進程盡量加快，因為從方案設計到實施，到形成可復制可推廣的經驗需要較長的過程［4］。自貿試驗區外資體制改革的重心和中美雙邊投資談判中方關注的核心問題都是對外資的準入前國民待遇問題和審慎監管措施問題。

(三)自貿試驗區外資管理體制改革要有試驗性自貿試驗區作為中國積極主動對外開放的“試驗田”，試驗性是其重要的特征。既然是“試驗”就應是超前的改革。當然，自貿試驗區的外資管理體制改革不是盲目冒進式的改革，而是有層次、有梯度、有策略的試驗性改革。針對中國現行外資管理制度，自貿試驗區可能至少在以下兩方面加強試驗性:一是繼續放寬外資準入。高標準的“負面清單”是自貿試驗區的長期目標，在現階段必須試驗性逐步推行。第一步，初步試行“負面清單”的管理模式，先選擇國內競爭力較強，在外資進入后能夠通過有效監管來保障國家安全和市場的有序競爭的行業按照內外資一致的原則實行備案制;第二步，隨著管理經驗的積累和國內企業競爭力的加大，逐步縮小“負面清單”范圍，審慎對外開放;最后，自貿試驗區進一步擴大開放，“負面清單”成為具有國際水準的外資市場準入清單。自貿試驗區的外資準入“負面清單”雖然已有3個版本，但仍處于第一步試驗階段，能否繼續縮小“負面清單”還需實踐的驗證。二是摸索有效的監管制度。自貿試驗區外商投資體制改革致力于對“負面清單”之外的領域實行備案制。為防止外商投資對國家安全造成或者可能造成危害，要摸索和完善事中、事后監管制度，創新監管理念，學習國際先進的管理經驗。未來外資監管制度的試驗要從監管機制入手，建立跨部門、跨區域的監管協調聯動機制，構建監管信息共享機制，實現監管信息互通;要創新監管方式，推進精細化監管、網格化執法，引入誠信管理，構建完備的信用評估體系，建立監管誠信檔案，并將失信行為的成本提高到禁止性水平;要提升監管的社會參與水平，發揮公眾和輿論的監督作用，發揮市場專業化組織的監督作用，更要發揮行業協會的自律作用［5］;要完善外資信息報告制度，創新方法提高報告信息的準確性。

(四)自貿試驗區外資管理要重視法制化自貿試驗區除承擔深化改革重任外，也承擔了法制建設的使命。自貿試驗區只有不斷加強法制建設，才能保障引領改革、規范創新。首先，自貿試驗區要盡快制定基本法。自貿試驗區還未形成基本法，只有2014年8月施行的《中國(上海)自由貿易試驗區條例》，其他3個自貿試驗區還僅有“總體方案”。立法本身就具有引導、規范、促進及保障作用，自貿試驗區立法也是如此。新加坡等國家都是先確立《自由貿易園區法案》后才建立園區?；痉ㄈ菀踪x予投資者以穩定的預期，這種穩定性是其他規章制度所無法取代的。自貿試驗區的發展涉及諸多機制障礙，只有確立基本法才能解決問題。法律的出臺需要一個比較復雜過程，應盡快啟動，以保障自貿試驗區的長期發展［4］。其次，完善自貿試驗區地方立法?！吨袊?上海)自由貿易試驗區條例》是上海人大常務委員會頒布的地方性法規，從管理體制、投資開放、貿易便利等方面，對上海自貿試驗區建設進行了全面的規范。但也存在著不少值得進一步完善的地方。自貿試驗區是以一地之力承擔國家戰略，上海、福建、廣東、天津地方政府要緊緊圍繞外資管理迫切需要突破的制度障礙開展地方性法律法規的完善工作。最后，在實踐中形成的制度和規則，必須通過法律的形式才能復制、推廣。自貿試驗區承擔著為深化改革和擴大開放探索新路徑、積累經驗的重要使命。在外資管理領域的創新舉措需要更充分的法律保障，如金融領域的開放創新、反壟斷審查等領域都需進一步理清法律關系。同時對已成為改革障礙的法律法規，要綜合運用改、廢、釋等不同形式，盡快廢止或調整實施。

作者：太平 單位：對外經濟貿易大學 國際經濟研究院