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1、西部大開發(fā)前民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策
建國以后至西部大開發(fā)前，國家對少數(shù)民族地區(qū)出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，共計(jì)11個：“國家對邊疆民族地區(qū)實(shí)行減免工商稅”（1950年-1993年），“國家對少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)實(shí)行輕稅照顧”（1953年至今），“國家對生活困難的少數(shù)民族地區(qū)減征農(nóng)業(yè)稅”（1958年至今），“國家對邊疆縣和民族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)免除工商所得稅5年”（1979年-1985年），“國家對少數(shù)民族八省區(qū)基建企業(yè)按降低成本額三七分成”（1979年-1985年），“國家對‘老、少、邊、貧’地區(qū)減免所得稅”（1985年至今），“國家對邊疆貿(mào)易實(shí)行稅收優(yōu)惠政策”（1991年-1994年），“國家規(guī)定減免少數(shù)民族地區(qū)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅”（1992年至今，全國已停征），“國家對12大類162個品種的邊貿(mào)進(jìn)口商品免稅及減稅”（1992年-1995年），“國家規(guī)定‘老、少、邊、貧’地區(qū)新辦企業(yè)減免所得稅3年”（1994年-1997年），“國家對收購邊銷茶原料企業(yè)減按10%征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”（1994年至今）。因《農(nóng)業(yè)稅條例》已被全國人大廢止，全國自2006年1月1日起已不再征收農(nóng)業(yè)稅及除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。50年代以后國家為加快民族地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)長期實(shí)行“以率計(jì)征、依法減免、增產(chǎn)不增稅”定額輕稅政策。進(jìn)入90年代以來隨著國家統(tǒng)一稅收制度的落實(shí)和實(shí)施，70年代、80年代甚至90年代初所實(shí)行的絕大部分稅收優(yōu)惠政策己基本停止執(zhí)行。
2、西部大開發(fā)之后民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策
自從1999年我國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國家在稅收政策方面作了一系列調(diào)整，民族地區(qū)（《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的?第六條規(guī)定，國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)民族自治地方加快發(fā)展。未列入西部大開發(fā)范圍的自治縣，由其所在的省級人民政府在職權(quán)范圍內(nèi)比照西部大開發(fā)的有關(guān)政策予以扶持。）開始了新一輪的優(yōu)惠政策。目前西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策主要有5個：“國家對設(shè)在中西部地區(qū)的外商投資企業(yè)給予3年減按15%稅率征收企業(yè)所得稅”（2001年-2002年），國家對西部地區(qū)民族自治地方企業(yè)可以定期減征或免征企業(yè)所得稅（2001-2010年），“國家對西部地區(qū)新辦交通、電力、水力、郵政、廣播電視企業(yè)實(shí)行2年免征、3年減半征所得稅”（2002年-2010年），“國家對定點(diǎn)生產(chǎn)和經(jīng)銷邊銷茶免征增值稅”（2001年-2005年），“國家對西部地區(qū)實(shí)行為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、退耕還生態(tài)林、草產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在十年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”（2001年-2010年，除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全國已停征）。可以看出這一輪的稅收優(yōu)惠政策區(qū)域范圍更加擴(kuò)大，投資主體更加增多，但對企業(yè)性質(zhì)更加嚴(yán)格，時間限定也有所縮短。
二、我國民族地區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的問題
1、稅收優(yōu)惠政策的稅收優(yōu)勢不優(yōu)
從國家已出臺的西部優(yōu)惠稅收政策看，基本上只是過去對東部沿海地區(qū)優(yōu)惠政策的重復(fù)，不足以構(gòu)成像當(dāng)年東部地區(qū)那樣的稅收優(yōu)勢。實(shí)踐已證明實(shí)施足夠份量的稅收優(yōu)惠，是改善地區(qū)投資軟環(huán)境的行之有效的經(jīng)濟(jì)政策。不適當(dāng)?shù)膮^(qū)域稅收優(yōu)惠在某種程度上必然加劇民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性。對企業(yè)而言，為了享受更多的稅收優(yōu)惠政策，肯定會將資金投往可以享受稅收優(yōu)惠政策較多的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、沿海開放城市等，而較少選擇享有稅收優(yōu)惠較少的民族地區(qū)。
2、稅收優(yōu)惠政策的嚴(yán)肅性不夠
我國民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策大多通過零散的法規(guī)規(guī)章公布，且只是規(guī)定了一些原則，優(yōu)惠層次多、劃分復(fù)雜，造成優(yōu)惠政策政出多門、權(quán)大于法，任意“優(yōu)惠”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如在實(shí)施西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策中，各地對如何界定、認(rèn)定“新辦企業(yè)”，在認(rèn)識上有不同理解和看法，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、寬嚴(yán)程度就不統(tǒng)一。另外有些地方為吸引外資，引發(fā)地方政府競相攀比，有的擅自制定稅收優(yōu)惠政策，超出全國統(tǒng)一規(guī)定范圍自行制定優(yōu)惠政策，使稅收法規(guī)喪失了應(yīng)有的嚴(yán)肅性，打擊了投資者的投資信心。
3、稅收優(yōu)惠政策的激勵作用不強(qiáng)
我國在稅收優(yōu)惠的操作上基本采用降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接稅收優(yōu)惠措施。這種形式的特點(diǎn)是政策的透明度高，征、納雙方易于操作。但這種方式是針對企業(yè)利潤的優(yōu)惠，主要適應(yīng)于盈利企業(yè)，而對那些投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、獲利小、見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、交通能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目的投資鼓勵作用不大。西方國家就較少使用減免稅優(yōu)惠，而較多采用稅前扣除、投資抵免和加速折舊等間接優(yōu)惠的方法。
4、稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性不明
在我國的西部大開發(fā)實(shí)踐中，由于過分偏愛區(qū)域稅收優(yōu)惠而忽略了產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠，在某種程度上給我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境和秩序帶來了一系列問題，所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)也是不言而喻的。民族地區(qū)迫切需要投資的是能源、交通、通信、原材料以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)重視不夠，對科技投入以政府為主向以社會為主轉(zhuǎn)變，企業(yè)用“挖、革、改”資金進(jìn)行技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新以及對科技成果轉(zhuǎn)化等方面仍缺乏支持力度。稅收優(yōu)惠政策往往鼓勵內(nèi)外資向建設(shè)周期短、利潤高、風(fēng)險(xiǎn)低的傳統(tǒng)工業(yè)和加工工業(yè)投資，必然會造成短期投資增多，投機(jī)行為擴(kuò)大，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了經(jīng)濟(jì)的無序競爭和政府收入的流失，從而降低了稅收對資源配置的調(diào)節(jié)作用，使制約民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”現(xiàn)象始終難以緩解。
三、完善我國民族地區(qū)稅收優(yōu)惠法治建設(shè)的建議
1、要走出“在民族地區(qū)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，違背WTO的規(guī)則”的認(rèn)識誤區(qū)
WTO十分注重對發(fā)展中國家的貧困地區(qū)給予優(yōu)惠待遇，最明確最集中地體現(xiàn)在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下簡稱《補(bǔ)貼協(xié)定》）中。對貧困地區(qū)的優(yōu)惠被包括在“不可訴補(bǔ)貼”的范圍內(nèi)，因而是被允許的。我國廣大西部地區(qū)，尤其是民族地區(qū)，是符合《補(bǔ)貼協(xié)定》關(guān)于貧困地區(qū)的條件的。實(shí)施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，以及在民族地區(qū)所實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，也是完全符合WTO的制度安排的。因此，我們可以對民族地區(qū)實(shí)行更為優(yōu)惠的稅收政策，只不過這此稅收優(yōu)惠政策要符合“國民待遇”原則，給外資以“不低于”或“等同于”本國投資者的待遇，這樣就不會違背WTO的原則。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行稅收優(yōu)惠，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采取的刺激工具。法國、德國、日本等國家都曾經(jīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行稅收等優(yōu)惠政策，作為當(dāng)今最發(fā)達(dá)國家的美國在解決區(qū)域發(fā)展不平衡過程中，也借助于稅收優(yōu)惠或低稅政策。
2、應(yīng)充分認(rèn)識在民族地區(qū)實(shí)行更為優(yōu)惠的稅收政策的合理性
我國自1979年以來，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論指導(dǎo)上偏重“梯度推移論”，忽視“發(fā)展極”理論，因而導(dǎo)致東、西部差距呈逐年擴(kuò)大趨勢。“梯度推移論”認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在著由東、到西的“梯度差”，就應(yīng)充分利用梯度的經(jīng)濟(jì)勢能，首先發(fā)展東部沿海地區(qū)，再帶動西部等內(nèi)陸地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展。在“梯度推移論”指導(dǎo)思想下，我國對經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海城市在地方自主權(quán)、財(cái)政稅收、價(jià)格制度、信貸體制等方面給予多種優(yōu)惠政策。在當(dāng)時計(jì)劃經(jīng)濟(jì)宏觀背景下，這種地區(qū)傾斜政策，極大地刺激了東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的超常發(fā)展。特別是我國實(shí)行了由東、向西的“梯度推移”的稅收優(yōu)惠政策，形成了從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)一沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)一內(nèi)陸一般地區(qū)”由低到高的梯級稅率。特別優(yōu)惠的稅收政策，在大幅度提高沿海地區(qū)的投資回報(bào)率的同時，也相應(yīng)降低了在民族地區(qū)投資的經(jīng)濟(jì)可行性，進(jìn)而促使外資、技術(shù)向東部地區(qū)快速聚集。民族地區(qū)的資金、人才、勞動力等生產(chǎn)要索逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了所謂發(fā)展中國家因存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”差異而產(chǎn)生的“回波效應(yīng)”。“梯度推移論”忽視了決定生產(chǎn)力布局的多種因索，忽視了西部地區(qū)“發(fā)展極”的作用。東、西部差距的逐年擴(kuò)大，稅收缺乏更優(yōu)惠的政策不能不說是重要原因之一。
3、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠法律建設(shè)，制定統(tǒng)一的《稅收優(yōu)惠控制法》
我國沒有統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠均散見于某一稅種的法規(guī)規(guī)定中。法制性的弱化直接削弱了稅收優(yōu)惠效應(yīng)的發(fā)揮，也加大了國家在稅收征管方而的監(jiān)督成本以及納稅人的遵從成本，甚至使得稅收優(yōu)惠政策成為某些納稅人進(jìn)行避稅、逃稅的工具。韓國的做法是值得我們借鑒的。韓國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠集中體現(xiàn)在特殊稅收處理控制法中。在管理上，韓國注重事前和事后管理的結(jié)合，尤其注重稅收優(yōu)惠的法制性。稅收優(yōu)惠都以法律法規(guī)中明文規(guī)定的形式出現(xiàn)，法制性強(qiáng)。稅收優(yōu)惠是政府政策目標(biāo)的風(fēng)向標(biāo)，通過法律法規(guī)制定優(yōu)惠政策，表明一個國家政府實(shí)行相應(yīng)政策的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了稅法的剛性，有利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。我國應(yīng)該制訂一部全國統(tǒng)一的《稅收優(yōu)惠控制法》，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化、法治化。對民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠應(yīng)單章列出，特別要充分體現(xiàn)“更加優(yōu)惠”的原則。當(dāng)然在對民族地區(qū)實(shí)行更為優(yōu)惠的稅收政策時，要防止過多和過濫，要堅(jiān)持少而精的原則，優(yōu)惠不在多，而在于到位。通過稅收優(yōu)惠政策的法治化建設(shè)，為民族地區(qū)的全面建設(shè)小康社會提供良好的法制環(huán)境和寬松的發(fā)展條件，以加快民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。
4、要建立健全法制監(jiān)督和制約機(jī)制，確保法律法規(guī)有效實(shí)施
法律的規(guī)范執(zhí)行，離不開有效的監(jiān)督和制約。法律監(jiān)督和制約機(jī)制是國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民對法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和制約的機(jī)制。民族地區(qū)監(jiān)督機(jī)關(guān)要切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步完善執(zhí)法檢查機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)方式，強(qiáng)化監(jiān)督和制約力度，提高監(jiān)督和制約效果。民族地區(qū)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對法律實(shí)施情況的監(jiān)督和制約，堅(jiān)決糾正有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、濫用職權(quán)等現(xiàn)象。要做好對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大決策執(zhí)行情況的監(jiān)督，支持和督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)切實(shí)改進(jìn)工作，保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展措施的有效落實(shí)。民族地區(qū)要發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員對群眾反映強(qiáng)烈的社會熱點(diǎn)問題的監(jiān)督作用，加強(qiáng)行政訴訟活動，使法律法規(guī)在民族地區(qū)得到有效實(shí)施，確保民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)在法制化軌道上順利、健康發(fā)展。