油區生態環保的稅收政策研究范文

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一、隴東油區生態環境現狀

(一)隴東油區基本情況概述隴東地處中國第二大沉積盆地———鄂爾多斯盆地西南部，具有鄂爾多斯盆地能源富集的資源稟賦，蘊藏著豐富的石油、煤炭、天然氣等資源，折合油當量約1230億噸。隴東油區橫跨慶陽市七縣一區，工作區域5萬平方公里，目前，有馬嶺、華池、西峰等11個油田，66個開發區塊，是長慶油田的主產區，石油資源儲量28．47億噸。近幾年，隴東油區原油產量每年以20萬噸的速度遞增，石油地方稅收以年均30．8%的速度保持高位增長勢頭，為慶陽經濟社會發展做出了貢獻。然而，長期以來，豐富的自然資源仍未從實質上給當地帶來相應的經濟回報。圖1是2011年甘肅省經濟發展與全國的比較示意圖，圖中選取人均GDP作為比較指標，可以看出，甘肅地區的人均GDP明顯低于全國水平，且低于西部地區水平。圖2為2010年慶陽市及周邊有石油地區國內生產總值比較示意圖(單位:億元)，可以看出，這些地區的平均GDP為807．90億元，慶陽市的GDP明顯低于平均水平，且低于榆林市和延安市。

(二)隴東油區生態環境狀況隴東油區歷經30多年的油田開采，環境污染和生態問題越來越突出，嚴重影響到隴東石油產業和當地經濟的可持續發展。地處黃河中游的隴東油區本來屬水土流失嚴重地區，土壤沙化嚴重，生態環境脆弱。在開采的不同階段，由于可能存在的技術設備缺陷、人為操作失誤以及不可預料的自然災害等不利因素，有可能對隴東地區產生較嚴重的環境風險及隱患，造成環境及經濟效益的雙重損失。隴東油區因其油層分布片廣面大，致使油田生產場地零星分散，多年來由于對油田的粗放式管理，挖山開井，墾林修路，建設期的管線、道路、井場和場站等建設擾亂和破壞土壤的土體構型，影響土壤的通氣和透水;隨著石油開采加劇、污染事故頻頻發生，造成了局部地區水資源嚴重污染，在華池、慶城等幾個老油區，地表水、地下水均受到嚴重污染。2011年，慶陽市工業廢水排放量294．6萬噸，工業COD排放量高達1421．1噸，比上年增長39．2%①。石油開發造成了水資源、土壤資源和生態環境不同程度的破壞，嚴重影響到慶陽市的生態環境和人們的生活環境。目前，慶陽市老油區的環境污染問題尚未得到根治，新油區的污染源又在不斷擴大，新油區的開發勢必會加劇區域環境污染和生態環境的破壞，因而在加快油區設備更新和技術創新的同時，提出保護環境的稅收政策對資源的高效可持續利用和促進當地經濟發展有重要的現實意義。

二、隴東油區生態環境保護的稅收政策問題

自20世紀70年代以來，隴東油區以經濟增長為中心，片面強調經濟效益，引發了一系列的環境問題。經分析，其主要原因有:一是油田早期開發經驗不足，保護生態環境的措施不到位。二是環境法規及政策宣傳執行不到位，公眾環保意識淡薄，對政府過度依賴，沒有從源頭上治理污染。三是職能部門沒有給予生態環境足夠的重視，缺乏協調配合和規范統一的行政監管。四是石油企業追求經濟利潤和石油產量的最大化，忽略了環境保護。以上幾種原因交織在一起，導致了石油開采過程產生嚴重的環境問題。而保護隴東油區生態環境的稅收政策尚未健全，在一定程度上加劇了環境的惡化。

(一)石油資源開發和補償的稅費制度不合理我國的資源開發一直控制在政府手中，目前的補償渠道偏重于補償資源自身的經濟價值，對環境價值的補償資金規模非常小，稅率過低，不足以支持地方政府用于環境改善和謀求再發展。而且，返還資源所在地的補償費很少，甘肅省資源廳每年在長慶油田征收礦產資源補償費4000多萬，返還給慶陽市的區區幾十萬，難以對地方的生態保護起到明顯的促進作用，當地居民因石油開采承受的環境破壞惡果并沒有得到價值上的體現和實質性的補償。

(二)財稅管理體制存在弊端，地方政府的財力和事權不對稱分稅制體制使得地方政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，地方政府受政策、資金等方面因素的困擾，導致其進行生態補償的動力和能力不足，無力開展環境治理和生態恢復。

(三)稅制設計仍有缺陷，且缺乏系統的環境保護稅收籌資政策首先，目前我國缺乏較完善的環境稅收體系，沒有設立專門的環境稅種;其次，現行的有關生態環境稅收的規定不夠全面，如資源稅對資源開發過程中的環境保護和資源的節約使用關注不足，且稅率過低。耕地占用稅、城市維護建設稅等間接稅相互獨立，沒有很好的配合以保護環境。而且，盡管這些稅種的設置為環境保護提供了一定資金，但難以形成穩定的、專門治理生態環境的稅收收入來源。

(四)稅收優惠措施不夠完善在我國，盡管稅收優惠政策已有多年的歷史，但專門針對環境保護方面的優惠措施還很不完善，存在著包括政策規定過于籠統、實際執行困難、優惠手段和形式單一、受益面狹窄等較多問題，主要限于減稅和免稅，針對性不足，缺乏靈活性，影響其理生態環境的導向作用的發揮。

三、保護我國油區生態環境的稅收政策建議

隨著中國經濟的飛速發展，油氣資源的需求量越來越大，石油開采帶來的不僅僅是經濟的發展，還有環境的日益惡化。為了實現人類社會的可持續發展，政府必須在石油開采過程中采取有效措施，減緩石油開采對環境的污染，而稅收手段作為一種重要的宏觀調控工具會在保護環境方面發揮重要作用。

(一)國外保護油區生態環境的稅收政策經驗及對我國的啟示目前，石油工業已成為世界上最大的環境污染源之一，引起了世界各國的廣泛關注。對國外治理油區生態環境的經驗教訓進行總結研究，可以為我國保護油區生態環境的稅收政策提供經驗借鑒。在國外，早在20世紀70年代末，蘇聯對石油、天然氣生產工程中的污染源進行了深入的研究。H．B．布雷德利(1992)認為石油開發的每一個環節都可能是潛在的污染源②。在對生態植被破壞的研究方面，HutchinsonTC在20世紀初注意到了原油噴溢時對周圍的植物群落產生極大的傷害③。Gudinl(1974)曾報道，原油或它的生物降解物中有些成分類似于植物生長激素，可能干擾植物生長激素的作用④。國外學者GogoiBK，DuttaNN，GoswarmiP等對石油開發污染源產生的原因進行了分析⑤。生態環境問題具有很強的外部性，自從庇古在《福利經濟學》中提出用征稅的方式，其在解決外部性問題上的作用日益重要。目前，大部分西方國家都已建立比較完善的能源環境稅收制度，普遍實行能源稅、生態稅或碳稅等，較好地保護了生態環境。在歐洲，許多國家已實行了綠色財稅政策，對污染行為征稅。荷蘭為保護水資源，同時開征了水污染稅和地下水稅;丹麥降低所得稅的邊際稅率，逐步將稅收負擔轉到污染和稀缺的資源上;法國的環保稅收極具代表性，其對高污染、高危險的企業，征收懲罰性的稅收，對同一稅種的不同稅目區別對待，同時，允許節能設備加速折舊，對環保投資支出允許給予稅前扣除。日本目前正優化能源結構，開發新能源，實施石油替代政策。國際經驗表明，促進經濟、社會和自然的協調發展，加強生態環境的保護和建設都離不開稅收政策的支持。

(二)針對隴東油區的特殊情況提出稅收政策建議要實現油田大開發、慶陽大發展，必須立足互利共贏，高度重視生態環境保護和資源可持續開發利用，抓緊解決油田開發中的突出環境問題，確保隴東油區生態安全和當地群眾的切身利益，努力實現經濟效益、生態效益和社會效益的協調健康發展。1．改進現行稅種(1)進一步完善資源稅第一，繼續實施油氣資源稅“從價定率計征”的方式，并將資源稅和環境成本掛鉤，對用于環保方向的資源采用較低稅率，而對用于高耗能、高污染方向的資源采用較高稅率，合理確定和調整資源稅的差別稅率;第二，擴大征稅范圍，將資源稅擴大到土地資源、水資源、牧場資源及海洋資源等所有可以計量的自然資源，補償由于資源開采而造成的各種不利影響。(2)調整進出口環節稅，倡導綠色貿易進出口環節的稅種，主要是關稅和海關代征的增值稅和消費稅。可考慮:通過出臺具體政策，調整我國貿易的產品結構。高污染、高耗能、資源性產品，宜采取調整出口退稅率、下調或取消部分產品以及原材料、初級產品和半成品的出口退稅，抑制這類產品出口，增加國內市場供應，解決國內資源緊缺和環境壓力加大的矛盾。降低高耗能產品的進口關稅、進口環節增值稅及消費稅，以增加高能耗產品的進口;對國內不能生產的先進節能、節水、節材等設備和產品的進口關稅及其他進口環節稅全免;對影響生態環境的進口產品課以進口附加稅;鼓勵資源性、節能降耗、關鍵零部件等產品進口，鼓勵高新技術和產品的引進，提升國內企業產品在全球的競爭力。(3)改革增值稅綠化現行增值稅可考慮:對進口的環保設備及用于生產環保設備的材料在進口環節給予一定增值稅減免優惠;對發展清潔能源，進一步推動可再生能源建設的風能、水能、太陽能和生物能發電項目實行增值稅即征即退政策。對石油開采中的環保設備增值稅進行進項抵扣。(4)改革所得稅制度所得稅涉及個人和企業兩個經濟主體。對于企業所得稅可以采取以下改進措施:首先，擴大所得稅稅前扣除范圍。針對油氣田企業的特點，對投資于環境治理與保護項目的企業實行投資抵免和再投資退稅政策進行鼓勵，允許企業在所得稅前實現的利潤中抵扣一定比例的投資額，對治理污染購置的設備款可按一定比例在稅前抵扣。對含碳垃圾變石油技術等環保技術研發費用在計算應納稅所得額時可實行加倍扣除的辦法;其次，實行稅收優惠。根據國家環保要求對企業環境保護、節約能源或是安全生產方面的設備投入以及研發給予稅收減免優惠;對包括環保在內的技術咨詢、技術服務、技術培訓、技術承包等技術性服務收入，減免企業所得稅;對環保公益事業捐贈，可不受現行稅收法規規定的捐贈額在不超過年度利潤總額12%以內的部分才準予在計算應納稅所得額時扣除的限制，可在稅前全額扣除;對環保節能裝備實行加速折舊的稅收優惠;對于個人所得稅，可以對在節能環保技術創新方面有功的人員，給予適當的個人所得稅減免。(5)綠化消費稅，引導綠色消首先，擴大征稅范圍，將一些對生態環境危害較大的消費品納入征稅范圍，如農藥、氟利昂等。并通過價格信號限制破壞生態環境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環境的綠色消費;其次，根據不同產品與環境的友好程度實行不同的稅率，對于對環境污染嚴重的產品實行較高稅率，對于不可再生資源如石油實行累進稅率，對于可再生的環保能源如太陽能、天然氣實行優惠稅率，以促使消費者做出環保選擇。(6)改進其他稅種。在車輛購置稅方面，對購買節能環保型車輛，按低稅率征稅;對購買耗油多、排氣量大的車輛，按高稅率征稅;在車船稅方面，建議國家對機動車征稅時，改為按單位公里排氣量大小來確定不同的稅率，并且高碳排放的，稅率逐年提高，對使用清潔能源采用低稅率，以鼓勵低碳排放的機動車使用，鼓勵健康性消費，使綠色消費成為全社會的自覺行動，以保護資源環境。2．開征環境保護稅，健全符合時展的稅法體系我國目前還沒有純粹法律意義上的環境稅，上述與環境保護相關的稅種的設計初衷大都不是為了環境管理，這些稅收對環境的保護程度遠遠不夠，環境稅的缺位嚴重限制了稅收工具對污染行為和破壞環境行為的調控，開征環境稅，更多地運用稅收手段促進經濟、社會和環境的可持續發展顯得尤為重要。設計環境保護稅制時，應把一切關于環境污染、資源破壞的行為和產品都列入征稅范圍，具體設置水污染稅、大氣污染稅、廢物排放稅、污染源稅、生態補償稅等稅目，依據污染物排放量和濃度課稅，對不同的應稅項目采取不同的計稅依據，根據污染物的特點實行差別稅率。與現行排污收費制度配合實施，促進企業研究污染治理，鼓勵清潔生產，節約能源，廢物回收和綜合利用，實現技術升級換代;鼓勵發展循環經濟，防治污染于未然。同時要對保護環境的單位和個人按其對環境資源保護程度進行稅收減免，通過稅收杠桿的作用鼓勵企業和個人對資源及生態環境的保護。稅收政策需同其他經濟政策配合使用，要結合金融、貿易和保險等手段，需要法律、行政和經濟手段齊抓共管、綜合施治。同時，要培育政府、企業和社會共同參與的政策體系環境，及時調整政策實施，減少政策的滯后及延期帶來的無效率，將隴東油區打造成一個充滿魅力的和諧綠色油區。（本文來自于《開發研究》雜志。《開發研究》雜志簡介詳見。）

作者：王浩軍王丹單位：西北師范大學經濟學院