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一、引言
西部大開發作為我國全面推進社會主義現代化建設的重大戰略部署,從1999年9月黨的十五屆四中全會首次提出到現在已經整整十年,在這十年里我國西部各省份的經濟取得了跨越式的發展,社會面貌有了翻天覆地的變化。然而在推進西部大開發的過程中也出現了許多問題,如2009年8月以來曝出的陜西鳳翔、云南昆明等地的兒童血鉛超標事件、資源枯竭型城市的不斷出現等都揭示了西部大開發過程中存在的諸多不可持續因素,這些不可持續因素的存在影響了我國西部經濟的健康發展,甚至在一定條件下會吞噬西部大開發的勝利果實。稅收政策作為政府進行宏觀調控的重要手段,對我國西部經濟的發展起到了積極的作用,然而政府在稅收政策制定上的一些失誤也導致了當前稅收政策與西部經濟健康發展的沖突,結合西部地區的經濟條件構建一套支持西部經濟健康發展的稅收政策顯得尤為重要。
二、西部地區自身經濟條件
(一)自然資源豐富我國西部地區幅員遼闊,蘊藏著豐富的自然資源。如我國西部水能蘊藏量占全國水能蘊藏量的83%,但目前開發利用的水能資源還不足總量的1%,有非常巨大的開發潛力[1];我國西部地區礦產資源豐富,擁有礦產資源120多種,約占全國已經探明的140多種礦產資源的86%①,其中許多礦產資源的儲藏量居全國乃至世界前列,如廣西壯族自治區②發現的近百種礦中銦儲量居世界首位,比世界其他國家儲量的總和還多,此外錳、錫礦均占全國總儲量的三分之一③。西部地區如此豐富的自然資源為西部經濟的發展創造了良好的先天條件,然而一直以來我國西部地區卻一直處于“富饒的貧困”狀態。
(二)產業結構不合理盡管西部大開發戰略實施了十年時間,在這十年里西部經濟發展迅速,產業結構也發生了一些變化,但總體而言我國西部地區的產業結構還是非常不合理[2]。2008年我國西部各省份平均第一、二、三產業的比例為1:3.09:2.34,而同時期東部各省份該比例為1:8.20:6.60,中部各省份該比例為1:3.56:2.41④。可以看出我國西部地區相對于東部地區來說第一產業的比重過高,第二、三產業的發展不夠充分,在我國三大區域中產業結構最不合理。此外西部地區第二產業內部也存在著結構上的不合理,重工業比重過高而輕工業比重過低。造成西部地區重工業比重過高的原因主要是大部分重工業都是計劃經濟時代基于冷戰思維的需要投資建設的,而改革開放以來西部地區重、輕工業的發展都非常緩慢,延續著計劃經濟時代重工業比重過高的產業結構[3]。
(三)社會經濟發展水平落后經過十年的西部大開發,我國西部的社會經濟發展水平與以前相比有了巨大的提升,但就我國東、中、西部總體社會經濟發展水平的橫向比較而言,我國西部地區還是相對落后的。2008年我國西部地區各省份平均城鎮人口比重為38.32%,而同時期東部、中部地區分別為58.64%和42.96%④,一個地區的城鎮人口比重一定程度上反映了該地區的社會發展水平,可見當前我國西部地區的社會發展水平遠落后于東、中部地區。就經濟發展水平而言,2008年我國西部地區人均生產總值僅為15950.93元,而同時期東、中部地區人均生產總值分別為39020.30元和19164.65元,分別是西部地區的2.45倍和1.20倍④。一個地區的人均生產總值在一定程度上反映了該地區的經濟發展水平,可見我國西部地區的經濟發展水平和東、中部地區有相當大的差距。
三、當前稅收政策與西部經濟健康發展存在的沖突
西部地區自身的經濟條件使我國政府在制定西部大開發的相關政策時面臨許多約束條件,因此我國政府必須把西部地區的現實經濟狀況作為制定各種稅收政策的前提,然而我國當前施行的稅收政策存在著許多與西部經濟健康發展相沖突的因素。
(一)資源稅與西部經濟健康發展的沖突我國西部地區有豐富的自然資源,這是西部經濟發展的先天優勢,然而當前資源稅的設置并沒有促使西部地區有效利用自身的資源優勢。我國當前資源稅采取的是從量定額征收的方式,征收的資源稅數額只與資源開發的數量有關而與資源價格無關,這一方面降低了政府利用資源稅調節資源開發從而保護不可再生的自然資源的能力,另一方面在當前自然資源越來越稀缺、價格趨向上漲的情況下西部地方政府卻不能通過資源稅增加財政收入,失去了促進自身經濟發展的啟動資金,西部地區的資源優勢無法轉變為經濟優勢[4]。此外由于資源稅的征收只限于礦產品,且只對特定的資源征稅,隨著礦產資源被運到東部地區,礦產資源通過加工獲得的大幅度升值收益也都被轉移到了東部發達地區,東、西部地區經濟發展水平的差距被進一步拉大,形成資源稅與西部經濟健康發展的沖突。如2008年西部各省份資源稅占稅收比重最高的青海也僅為7.04%,而最低的四川僅為1.20%,西部省份資源稅占稅收的平均比重為2.50%④。礦產資源的大量輸出卻沒有為西部帶來應有的發展資金,反而破壞了西部地區脆弱的生態環境。
(二)增值稅與西部經濟健康發展的沖突經過生產型增值稅向消費型增值稅的轉型以后,由于我國西部地區重工業比重高而導致的增值稅稅負過高的現象在一定程度上得到了緩解,然而當前增值稅依然存在著許多阻礙我國西部經濟健康發展的因素。我國增值稅規定對深加工的農產品按17%的稅率計算增值稅銷項稅額,但對購進的免稅農產品僅按13%的扣除率計算進項稅額,這樣一來在農產品深加工過程中即使沒有任何增值,農產品深加工企業也要承擔1.53%的增值稅稅負,它的增值稅負擔遠高于農產品初加工以及其他類型的企業[5]。由于西部地區的產業結構中農業比重高、重工業占全部工業的比重高的現實狀況,為了優化西部地區的產業結構,積極發展可以獲得更多附加值的農產品深加工業成了西部地區發展經濟的必然選擇,而免稅農產品低抵扣率的規定嚴重阻礙了西部地區農產品深加工業的發展。此外我國增值稅還規定對于企業的運費按照7%的抵扣率進行抵扣,而礦產資源豐富、重工業比重高等現實條件決定了西部企業對交通運輸的依賴,加上我國西部地區道路設施落后,造成交通運輸費用占西部企業的成本開支的比重很高,在運費不能全額抵扣的情況下勢必加重西部企業的增值稅負擔。我國當前增值稅存在的諸多不合理規定加重了西部企業的稅收負擔,為西部地區的產業結構轉型設置了障礙,形成與西部經濟健康發展的沖突。
(三)稅收優惠政策與西部經濟健康發展的沖突我國政府在西部大開發的過程中推出了許多支持西部地區經濟發展的稅收優惠政策,這對西部經濟的發展起到了積極的作用。但同時也存在一些問題,如在出臺區域性稅收優惠政策以后,西部地區的地方政府往往把稅收優惠作為吸引投資的主要工具,在如何以更優惠的稅收政策吸引投資上下功夫,而忽略了投資的質量以及當地投資環境對吸引投資的作用[6]。這就造成了西部地區盲目吸引投資、忽略投資項目給環境帶來的破壞、不注意改善當地投資環境等問題,影響了西部經濟的健康發展[7]。此外西部經濟的發展不僅需要資金的帶動更需要高素質人才的支撐,我國當前設置的支持西部大開發的各種稅收優惠政策更多的是針對如何吸引外部資金到西部投資而較少關注如何吸引人才到西部發展。吸引人才的稅收優惠政策的缺失造成的是西部缺乏對優秀人才的吸引力,西部經濟的健康發展顯得更加困難。(四)稅收數量激勵與西部經濟健康發展的沖突稅收數量激勵指的是全國各省市都把每年征稅收入數額作為稅務部門工作業績的主要考核指標,甚至是唯一考核指標,在無形中給稅務部門提供了一味追求稅收數量的激勵,把爭取盡可能多的稅源作為日常工作的主要目標。特別是對西部地區來說,由于社會經濟發展水平要遠落后于東部發達地區,也落后于鄰近的中部省份,所以西部地區對稅源的爭奪也更加激烈。考察西部地方政府的稅收收入占當年地區生產總值的比重,可以發現2008年該比重為6.35%,同時期東部、中部地區該比重分別為8.50%、5.04%④。東部地區作為經濟發達省份,經濟所能承受的稅負水平要遠遠高于西部地區,但東部地區地方政府稅收收入占該地區生產總值比重只比西部稍高;而西部地區的經濟發展水平落后于中部地區,但該比重卻要比中部地區高出許多[8]。從中可以看出我國西部地方政府所征收的稅收收入是相對偏高的,這和我國當前的稅收數量激勵有很大關系,過于注重稅收數量而忽略地方經濟發展的質量必然導致西部經濟結構的扭曲,影響西部經濟的健康發展。
四、支持西部經濟健康發展的稅收政策選擇
根據西部地區自身的經濟條件,我國相關政府部門必須積極采取措施糾正當前稅收政策中存在的與西部經濟健康發展相沖突的因素,以恰當的稅收政策促進我國西部經濟的健康發展,避免“血鉛事件”、“資源枯竭型城市”等經濟不可持續現象的發生,為進一步推進西部大開發戰略創造一個良好的稅收政策環境。
(一)完善資源稅與增值稅西部地區自然資源豐富,但豐富的自然資源并沒有為經濟起飛積累財富,反而使自然環境不斷遭到破壞。我國政府應考慮將資源稅的從量征收改為從價征收,積極發揮資源稅的杠桿調節作用,既可以防止自然資源過度開發,保護當地的生態環境,又可以使西部省份通過資源稅積累更多的資金,為自身經濟的進一步發展創造條件。對于價格波動比較大的資源應該采取從量征收與從價征收相結合的方式,維護地方財政收入的穩定。此外還應進一步擴大資源稅的征稅范圍,將更多不可再生的自然資源納入到資源稅的征稅范圍。隨著增值稅轉型的完成,我國增值稅下一步的改革目標應該是擴大增值稅的征稅范圍,將原先征收營業稅的項目納入到增值稅的征稅范圍,把原先免稅的農產品也納入到增值稅的征稅范圍,有效消除運輸費用、農產品的抵扣率過低所造成的企業增值稅稅負過重問題,促進西部地區第二產業特別是輕工業的發展,并采取退稅或農業直接補貼的配套措施相應減輕農民的負擔,將國家給予農民的優惠措施落到實處[9]。通過改革資源稅和增值稅中與西部經濟健康發展相沖突的因素,可以有效發揮稅收政策的積極作用,促進西部地區經濟結構的調整,實現西部經濟的健康發展。
(二)開征環境保護稅環境污染問題是西部大開發過程中暴露出的最嚴重的問題之一,經濟的發展不應該以犧牲環境作為代價,而現實中隨著自然資源的開發,西部各省份的生態環境都受到了不同程度的破壞。作為西部地區招商引資的成果,西部各省份引來的卻往往是環境污染比較嚴重的企業,如造成陜西鳳翔縣“血鉛事件”的東嶺集團冶煉公司就是該縣招商引資的成果,這些污染嚴重的企業盡管給當地政府帶來了豐厚的稅收回報,帶動了當地的就業,但自然環境的破壞卻需要當地所有公民來買單,事實上“血鉛事件”僅僅是西部大開發過程中環境污染事例的冰山一角。我國政府應該積極考慮出臺環境保護稅,通過對企業排放污染物進行征稅的方式約束企業的排污行為,并用這筆收入治理當地的環境污染。此外政府還應該采取措施推動環境污染權拍賣制度的形成,建立污染權的交易市場,由此實現經濟增長與自然環境的良性互動。
(三)調整稅收優惠政策我國在對西部地區實施區域性稅收優惠政策的同時,有必要進一步擴大與西部地區現實社會經濟狀況相適應的行業性稅收優惠政策,也就是根據當前西部地區的經濟條件,選擇能夠有利于西部經濟健康發展的行業給予稅收優惠政策[10]。如對采購西部地區農產品進行深加工的農產品加工產業、滿足西部人民生活需求的第三產業等給予特定的稅收優惠政策,促進這些產業在西部地區蓬勃發展,帶動西部經濟發展并促進當地就業問題的解決。此外還要建立一套促進人才引進的激勵機制,發揮稅收政策在人才引進中的作用,如對來西部工作的高層次人才、創辦企業的企業家等個人給予個人所得稅方面的減免,并通過授予榮譽稱號、給予精神激勵等方式留住特別優秀的人才在西部地區扎根,以人才優勢來引導西部經濟的健康發展。
(四)扭轉稅收數量激勵由于我國一直以來都把經濟數量指標作為對干部業績考核的最主要指標,因此相關部門必須采取措施弱化數量指標在干部業績考核中的作用,強化經濟質量指標對干部業績考核的決定意義。這勢必要求各級政府工作人員改變原有的思維方式,特別是西部地區各級干部轉變原有的一味追求數量指標的觀念。此外由于西部經濟發展水平落后,稅收收入水平低,每年的財政收入可能還不夠維持政府機構的正常運轉,更別說促進本地區經濟的發展了。中央政府應該加大對西部地區的財政轉移支付力度,并通過對西部地區政府機構的減員增效來提高資金的使用效率。通過扭轉西部地區存在的嚴重的稅收數量激勵問題,使地方政府有足夠的動力來引導本地區經濟的健康發展,而不是通過短期行為提高自己任期內的政績來損害西部經濟的健康發展。