城鎮社保政策群體的轉變范文
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作者：張慧霞單位：北京勞動保障職業學院
在政治學家哈羅德•拉斯維爾(HaroldLass-well)看來,政治的含義是“誰得到了什么,什么時候和怎么獲得的”。①社會養老保險在某種意義上也是一種政治。首先,社會養老保險屬于政治行為,它由政府主持和參與,國家建立正式的規章制度,成立相應的執行機構并強制執行。若沒有政府規章制度和相關機構作保證,養老保險將被定性為私人行為。其次,社會養老保險政策的目標群體雖然是老年人,但是現代社會養老保險政策卻可能影響到其他群體的利益,它的變革更大程度上是多個社會利益群體之間力量的博弈。第三,社會養老保險政策屬于國家的規章制度,它需要國家采取一定的強制力,才能制止逃避行為或搭便車行為,保證其有效性,實現養老保險政策的目標。從政治學的視角對中國的社會養老保險進行研究,可從以下三個方面進行考察:(1)社會養老保險政策的目標群體在一定時期是誰?為什么會是他們?(2)歷史進程中他們的利益是否有變化?(3)社會養老保險政策的變化對整個社會群體結構的影響是什么?用通俗的話講:若把中國社會養老保險政策比喻為一個筐的話,裝在筐里的都是誰?下一步誰最有可能被裝進去?中國社會養老保險制度改革是在為兌現社會主義制度框架下對一部分群體的承諾,還是對舊日承諾進行變革,對新的社會群體重新承諾?本文將試圖從政治學而非經濟學的視角來研究中國的社會養老保險政策目標群體的演變,從而更好地理解新中國的養老保險政策變革。
一、萌芽期社會養老保險政策的目標群體
(一)國民政府的養老保險政策的目標群體
中國的社會養老保險最早出現在民國時期,此前多是家庭養老和社會救濟。民國時期,在一些零星的企業里產生了“企業職工養老保險”。最早提出應為工人建立“養老保險”的應是北洋政府,出現的原因是迫于工人罷工的壓力,由交通部、農工商部確定了這些部門的職工的養老保險,“為職工謀儲蓄或保險,及其他一切利益,得于工資內酌量提存,代為保存”。②但由于其存在的時間較短,地方很少真正執行。“中央命令不出都門,各省行政自為風氣,違法者無適當之制裁,執事者以私意代法令,故雖有不完全之規章,而遵行者寥寥無幾何”。③此時養老保險有政策,但實施結果卻較差,中央政府無能力強制實施。北洋政府之后的孫中山先生學習西方的養老保險思想,提出了“設公共養老院,收養老人,供給豐美,律之愉快,而終其天年”。④孫中山去世以后,領導下的國民黨政府在內外壓力下制定了社會養老保險政策。由于當時國內戰亂不斷,該政策在執行上顯得相對無力,但卻在社會養老保險體制建設上取得了進步,即該政策是民間的自發力量和政府的強制力量共同作用的結果。參與社會養老保險政策討論的不僅有政府官員、知識分子和民族資本家,還有工人和國際勞動組織。當時社會養老保險政策的目標群體為工人、公務員和學校的教職員工。政策規定這些人年老退休后應能夠享受到一定的養老待遇,國家和雇主在此方面應負有責任。當時的國民黨政府還成立了專門機構,負責制定相關政策和法律。盡管國民政府的養老保險在監督和執行上相對有限,但卻給新中國成立后的養老保險形成了影響。
(二)中國共產黨的養老保險政策的目標群體
建國前,中國共產黨的社會養老保險可分為三個階段。第一個階段是在建立革命根據地之前。此時中國共產黨的政治任務是在大城市發動工人運動鬧革命,此時確定的社會養老保險政策的目標群體就是工人。中國勞動組合書記部⑤在1925年的《經濟斗爭決議案》中規定應實行社會保險制度,保障工人的生活條件,對不可避免的疾病、死傷、失業、衰老等,實行社會保險,使工人在老年時能得到救濟。1927年,全國第四次勞動大會通過的《經濟斗爭決議案》規定企業應設立勞動保險金,為年老殘廢者發給終身養老金。1930年的《勞動保護法》規定要實行養老保險。確定工人為養老保險的主要受益群體。在確定相關議案后,黨還策動工人向當時的國民政府施加壓力,發動工人進行階級斗爭,爭取養老方面的權益。第二階段是黨建立革命根據地之后。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國勞動法》規定,社會保險適用于一切雇傭勞動者,但對于農業工人、苦力、家庭工人與零工的社會保險,中央勞動部提出“要做特別章程實施之”。社會保險基金來源于雇主,雇主在應付職工的工資之外,還應支付全部工資的10~15%作為社會保險基金,絕對不得向被保險人征收保障費,也不得從工資中克扣。社會保險基金的一部分用來支付工人年老后的優撫金。1933年,雇主所應支付的社會保險基金比例調整為全部職工工資總額的5%~20%。在管理上,中國勞動組合書記部擬定的《勞動法案大綱》規定一切保險事業須由工人參與制定,社會保險基金則完全由雇主或國家出之,受保險者決不分擔。國家應設立勞動局進行管理。1931年的《勞動法》規定由職工會的代表選舉社會保險機關的管理委員會,并由政府批準,而在職工會和勞動部的監督之下管理社會保險基金之收入用途,雇主不得過問。此時,革命根據地多是建立在經濟不發達的農村,農民與農村都沒有脫離關系,傳統的家庭養老仍然在起著重要的作用。此時,社會養老保險政策的目標群體是從城市投奔到革命根據地的學生、知識分子和工人,也是為了保護這批革命精英,增強革命吸引力。第三個階段則是解放戰爭時期,此時中國共產黨著力于接管戰勝區的企業,為了實現政治上的平穩過渡,國民政府時期企業原有的養老保險政策得到持續。新政府接管了官僚資本和外資企業,對其員工實行“原職原薪原制度”的方針。1948年12月頒布的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》,規定在國營和公有企業中實行社會養老保險,而對于企業中之供給制度人員不適用。當時規定企業要繳納工資支出總額的3%作為勞動保險金。對有一定工齡之老年工人應給予其生活補助金。
二、創建期社會養老保險政策的目標群體
(一)全國性質的城鎮企業職工的養老保險
新中國成立前夕,在起草《共同綱領》時,主席首先提出在全國要實行勞動保險。他說,“全國解放了,農民分得了土地,享受到了革命勝利的果實。現在我們進城了,企業職工生活有困難怎么辦?馬上提高工資沒有條件,當前主要任務是恢復生產,但是職工中的生老病死、傷殘問題還是可以解決或減輕的吧!東北地區實行勞動保險的效果很好,全國也可以實行”。⑥這就有了《共同綱領》對公私企業應逐步實行勞動保險制度的規定。在頒布《共同綱領》的時候,企業大部分依照《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》建立了相應的社會養老保險制度,主要的受益群體就是城鎮企業職工。為了繼續延續國民黨政府統治時期的某些行業的退休制度,從而保證新政權的鞏固,1950年3月15日,政務院財經委員會發出《關于退休人員處理辦法的通知》,表明新政府認可“舊中國就有退休金的機關、鐵路、海關、郵局等單位的職工”的退休制度,這些部門原有職工在舊中國享受退休保障制度得以延續。⑦對于為新政權服務的革命工作人員繼續采取供給制辦法,養老保險政策不適用于該群體。新中國成立后,社會養老保險政策的目標群體主要限定為城鎮企業職工,其中包括舊中國已經退休的沒有政治錯誤的職工。農民、政府公務人員、醫生和教師等其他群體是不在其中的。
(二)有限的城鎮職工及其家屬
1951年,中央人民政府勞動部與中華全國總工會共同組成了起草委員會,起草了《中華人民共和國勞動保險條例》(簡稱《勞動保險條例》),并于1951年2月26日由政務院正式頒布。該條例也是迄今為止建國后唯一的一部社會保障法規。“無論是當時的中央政府還是工人都把《勞動保險條例》比作農民在時分得的土地,即新中國建立后,讓農民得到了土地,有了生活保障。城鎮職工應該得到勞動保險”。⑧《勞動保險條例》的受益群體為雇用“工人與職員”人數在一百人以上⑨的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位與業務管理機關。此外還有鐵路、航運、郵電的各企業單位及附屬單位。《勞動保險條例》規定:能夠享受養老保險的大企業職工,在養老保險待遇上除本人擁有退休金外,其家屬也相應地被“企業”和“國家”負責。在1956年1月,勞動部發出了《關于年老體衰職工以其子女代替工作問題復輕工業部的函》,提出企業勞動力不足,按規定手續經批準從社會招用工人和職員時,可適當吸收退休后生活確有困難的職工的子女參加工作,但不作為一項制度。同年7月,勞動部又發出《關于企業單位招用職工家屬問題的通知》,提出經批準從社會上招收人員的單位,可以吸引本單位適合工作要求條件的職工家庭或有供養關系的家屬。⑩由此可以推出,一旦進入了實行《勞動保險條例》企業的職工,不但其自身的福利有保障,其家屬的工作權利和相應的福利也有保障。當時國營企業基本上都實施了《勞動保險條例》,因此國營企業的職工是養老保險的主要受益群體。其后,養老保險的覆蓋范圍不斷擴展,如在時期,對資產階級工商業者、地、富、反、右、壞等反對分子也給予相應的退休、退職待遇,并對其子女有特殊照顧。同時,城鎮的輕工業、手工業等集體單位的職工也被擴展進來。整個城鎮地區的企業職工的退休、退職的規定基本上走向了統一。
需要說明的是,城鎮企業的職工也有“固定工”、“合同工”和“臨時工”之分。城鎮企業單位中的“固定工”是有養老保險的,退休后有退休待遇,而“合同工”和“臨時工”是沒有這些待遇○11。建國初期,政府為了實現工業的現代化,趕超西方發達國家,繼續以農業支持工業,在工業上偏重于重工業,弱化與消費有關的輕工業發展。在職工待遇上,也是優待重工業的工人,其次才是輕工業的工人。這種導向導致了城鎮職工在養老保險上特權地位的產生,特別是大的國營重工業的工人。他們以及他們的家屬的一切福利都由國家負責和提供。他們成為僅次于國家干部的第二群體○12。
三、過渡期社會養老保險政策的目標群體
中,養老保險的管理下放到基層,由單位各自管理,故養老保險相對混亂。養老保險混亂狀況與當時混亂的用工制度相伴。初期,有些臨時工、季節工變為固定工,許多集體企業和私營企業被國有化,故養老保險的政策覆蓋范圍被擴大。雖然政策規定只覆蓋城鎮的全民性質的企業職工,但當時這樣的單位及其職工所占的比例在初期卻不斷增大○13。初期,社會養老保險的政策實施與其政治理念在當時的氛圍下存在矛盾。一方面,若城鎮職工的福利不一視同仁就是搞特權,要遭受批判,故一些“合同工”和“臨時工”被轉化成固定工;但另一方面,一切有關工人的福利又都被批判為工會向工人所發出的“糖衣炮彈”。“養老保險”變成了一個需要辯證處理的待遇。工人年老后需要有“退休金”,但“無產階級”進行社會主義建設需要無私奉獻,個人應不求回報,故不應向國家提出物質要求,否則將會被批判為犯“修正主義”的錯誤。因此,有些工人到了退休年齡也不主動申請退休,以免遭到批判。后來,由于“固定工”人數激增,國家財政無法承受相應的工資和福利待遇,許多原“合同工”和“臨時工”的身份又被恢復,其養老保險的待遇也相應被剝奪。
四、完善期社會養老保險政策的目標群體
結束后,國家在經濟體制上有所改革,1984年以后,國家決定發展有計劃的市場經濟,非全民所有制成分增加。原計劃體制在當時雖有保留,但對企業內部職工和社會閑散人員卻放松了管制。城鎮企業除了國營和集體企業外,還出現私營、外資和個體。城鎮職工的類型也變得多樣起來,除固定工外,合同工和臨時工增多,另外還多了個體勞動者和農民工等。伴隨著在該行業就業的人員也逐漸增多,真正能被養老保險覆蓋的比例也越來越低。據《中國勞動工資統計資料》(1949-1985)提供的數據,1985年,在國有、集體單位就業的人數占全部城鎮就業人數的96•14%,養老保險覆蓋城鎮職工人數約占全部城鎮職工總人數的80%;但到了1989年,在國有、集體單位就業的人數占全部就業人數的94•58%,當年養老保險覆蓋城鎮職工人數占城鎮職工總人數的比重則降低到33•47%,1990年降到30•52%。隨著國有、集體單位就業人數在所有就業人數中所占的比例越來越低,傳統的養老保險政策已經不適用于目前的就業形式。若不對養老保險進行改革,那么其覆蓋率將會越來越低,更多的職工將被排除在養老保險體系之外。
(一)城鎮企業的固定工和合同工
為了推動經濟體制改革,特別是國有企業的改革,國家開始對原來的社會養老保險政策進行完善,其中之一就是擴面。具體內容包括:第一,養老保險首先在新招用的勞動合同制工人身上進行改革。1982年國務院體制改革辦公室提出“發展社會保險事業”,提出由國家向全民所有制的勞動者和企業征收一定費用用來發放退休金。同年3月,在江蘇常州進行試點,要求企業集資、國家補貼和對達到一定工資水平的在職職工的工資提取一定比例以籌集社會保險養老基金。退休職工由地方社會保險機構管理。第二,合資企業的職工被擴展進來。1984年1月19日,經國務院批準,勞動人事部《中外合資經營企業勞動管理規定實施辦法》,對合資企業的職工實行勞動合同制。此類企業須給中方職工支付勞動保險、福利等費用,其管理機構為中方合營企業的工會組織。其待遇標準同國營企業職工相一致。第三,城市集體企業的職工不分性質,均可實行養老保險。1984年4月26日,勞動人事部、中國人民保險公司發出《關于城市集體企業建立養老保險制度的原則和管理問題的函》,提出建立法定的城鎮集體企業職工養老保險制度,保險費實行企業、個人分擔,企業應負擔主要部分。1991年6月26日,國務院總結了此前試點地區養老保險政策的經驗,頒布《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》,這標志著我國現代社會養老保險制度改革的開始。《決定》提出要逐步建立起基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險相結合的制度,改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法,實行國家、企業和個人三方負擔,職工個人也要繳納一定的費用,基金模式實行部分積累制;強調了基本養老保險基金的省級統籌。1995年3月1日,國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,統一性質的養老保險政策全面推廣。1997年,國務院下發《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,提出建立統一的企業職工基本養老保險制度,其核心內容是“三個統一”,即統一規范企業和職工個人的繳費比例、統一個人賬戶規模(記賬比例)、統一養老金計發辦法,各地不同的社會統籌與個人賬戶相結合制度模式自此走向統一。至此,城鎮企業的固定工和合同工均被包括在社會養老保險政策中。需要說明的是,由于政策的目標群體是落后于經濟形式的變化,所以此時實施的結果就是國有、集體企業的正式職工(固定工或合同工)一般參加社會養老保險,在這些集體中的臨時工和農民工是不參加的。
(二)城鎮其他形式的就業人員和農民工
在1997年的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中,國家開始關注城鎮個體勞動者的社會養老保險,提出要和城鎮企業職工一樣,逐步實行基本養老保險制度。2001年,勞動部頒布了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》,其中明確提出:城鎮個體工商戶等自謀職業者以及采取各種靈活方式就業的人員可以自愿參保,繳費達到一定年限后可以同企業職工一樣,享受社會養老保險,并提出了具體的繳費要求和享受待遇的標準,這個規定使城鎮社會養老保險政策的目標群體進一步擴大,政策的目標群體變得更有彈性。國家很早就關注農民的社會養老保險○14,但農民工的社會養老保險則是在2001年的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》中出現的。此規定提出,若農民工與城鎮企業形成正式的勞動合同關系后,農民工可以參加社會養老保險,但此社會養老保險若繳夠一定年限,可以享受社會養老保險,但在繳費標準、統籌范圍和待遇標準上是有別于城鎮職工的。除此之外,國家也只是提出了農民合同工的社會養老保險的處理辦法,并沒有出臺統一的農民合同工參加社會養老保險政策的規定,各地對本地區的農民工的社會養老保險執行的情況一直以來都不是很理想。另外,由于農民工社會養老保險不能異地接續和轉移,所以不符合農民工的就業特征。面對農民工相對獨立的社會養老保險政策,從2008年至今,國家對農民工的社會養老保險開始進行改革。一方面在管理上,農民工的社會養老保險不可以中間退出,可以異地接續轉移;另一方面,最新的《社會保險法》規定農民工必須同城鎮職工一樣,參加社會養老保險。農民工相對獨立的社會養老保險政策到此結束。從2011年7月1日起,在城鎮職工社會養老保險政策中,農民工不再作為一個特殊的群體。政策的覆蓋范圍有了更大的擴展,其公平性體現得更加明顯。
(三)機關事業單位職工
1997年的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中,對實行企業化管理的事業單位的職工,按照企業的養老保險政策的規定開始參加社會養老保險政策。2000年以后,一些地方的自籌自支的事業單位的職工開始參加社會養老保險。與此同時,一些地方政府要求所有的事業單位、地方的機關單位的職工同企業職工一樣,參加社會養老保險。在這些試點地區,社會養老保險政策覆蓋了幾乎所有職工。但全國一直以來都沒有對事業單位職工的社會養老保險政策頒布強制性的統一規定。這種情況因《社會保險法》的頒布而被結束。所有事業單位職工都被包括在社會養老保險法體系下,機關或參公的事業單位的職工除外。完善時期的養老保險政策的目標群體不斷擴大,其參保主體越來越多,職工身份或戶籍都不再被區別對待。
五、社會養老保險政策目標群體發生變化的特征
中國社會養老保險政策從黨成立之日起發展到今天,其目標群體呈現出不斷的變化。建國前,黨的養老保險政策規定社會養老保險政策主要適用于城鎮工人,在革命根據地適用于來自于城鎮地區的革命工作人員。國統區則主要適用于部分單位的職工、政府公務人員和學校的教職工。“參保者”往往是工人階級,革命的主要依靠力量。建國后初期,從黨的階級性質出發,“工人階級”養老問題受到黨和政府的高度重視。無論是《共同綱領》(1949),還是《勞動保險條例》(1951)都明確規定:只要在具有一定規模的企業職工均可參加社會養老保險。當時國有企業的職工首當其沖,并成為國企與其他類型的企業吸引工人的一個優勢。隨著社會主義改造完成,養老保險政策覆蓋的人群也不斷擴大,到初期達到頂峰。后來由于養老保險作為資產階級腐蝕工人階級的“糖衣炮彈”被批判,養老保險呈現出政策規定上范圍較廣,但在實施上卻相對受限的特征。中后期,養老保險的覆蓋范圍又縮小,這種情況在1991年養老保險改革才有所改變。隨著城鄉經濟體制變革,“工人”或“干部”身份的不斷變化,社會養老保險政策的目標群體也發生相應的變化,由最初的國有和集體企業的固定工,擴展到今天城鎮企事業單位的所有職工,包括農民工。
總結其歷史變化特征可歸結如下:第一,我黨的社會養老保險政策主要是服務于產業工人。為了革命的需要,其政策目標群體主要針對城鎮的工人階級,農民則主要依賴于土地和家庭養老。在具體實施上,政策受經濟條件的限制,能夠覆蓋的范圍非常有限,第二,建國后到經濟體制改革前,社會養老保險政策規定的范圍與此前相比有擴展,但在具體實施過程中仍舊只適用城鎮國有和部分集體企業的固定工和少數的合同工。長期存在的部分集體企業的職工、私營、農民工、臨時工、手工業者、無業者、家庭勞動者等往往被排斥在外。這一方面是受當時經濟條件的限制,也受當時政治和意識形態的影響。第三,社會養老保險政策服務于經濟體制改革的功能被強化。結束后,國家開始著手發展社會主義市場經濟,社會養老保險成為保持社會穩定的重要力量。為了實現對原有國企職工的利益承諾,真正意義上的“城鎮職工”的養老保險開始實施。在這個過程中,政府開始弱化在社會養老保險中的責任,企業和個人的責任不斷增強。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善,社會養老保險的覆蓋范圍不斷擴大。到了今天,社會養老保險政策所覆蓋的不僅僅是“城鎮企業職工”,幾乎是所有的城鎮企事業的勞動者,甚至在部分地區還包括機關的職工。
總之,社會養老保險政策從原來少數的“工人貴族”變為今天的“普通勞動者”,這一方面反映了國家經濟實力增強,另外,從政治視角來看,這也反映了“參保者”不再以“政治身份”和“社會身份”來確定是否能參保,而是擁有平等社會權利的社會成員均可參保。今天的社會養老保險變成了國民收入的分配和再分配,所有的社會成員不分城鄉、單位性質,均可享受這種分配。對于社會弱勢群體如無收入或經濟收入低生活困難的人員,國家還有相應的社會救濟。雖然,目前的社會養老保險在政策規定上,沒有實現絕對的社會平等,但政府卻在不斷完善政策規定,以推進全體社會成員的平等。經濟的發展越來越依賴于市場力量,社會的發展則越來越依賴于政府。社會養老保險政策將會逐漸變成黨和政府管理國家的重要工具。因此社會養老保險政策的“筐”里裝著越來越多的社會成員,將來可能是全體社會成員。
