淺談農業保險發展狀況與制度范文

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「摘要」農業保險對穩定農業生產和農民收入有著重要作用。美國農業保險發展歷史久遠，目前已形成比較完善的農業保險機制和運營體系，對中國健全農業保險制度有著良好的借鑒意義。論文對美國農業保險項目發展歷史及相關政策制度進行了梳理，并對其目前發展狀況進行了統計分析，最后總結了美國農業保險的運營方法、經驗以及對中國農業保險發展的啟示。

「關鍵詞」美國農業保險；發展狀況；運營經驗

美國作為農業生產與農產品出口大國，農業風險管理對美國經濟和社會穩定有著十分重要的作用。由于政府災害援助、糧食庫存以及價格支持等項目成本高、財政負擔重，美國政府為提高農業風險的公共管理成效，實行了政策性農業保險，經過多次改革和修正，農業保險體系不斷完善，并逐漸成為美國農業風險管理體系的核心。美國農業保險至今已有79年歷史，業務規模居世界第一，其農業保險制度設計和運作體系對中國完善農業保險制度有一定借鑒意義。

美國農業保險發展歷程

（一）美國農業保險試行期（1938-1980年）19世紀末和20世紀初私營保險公司農業保險經營的失敗導致了美國農險市場的沉寂。為重振20世紀30年代大蕭條及塵暴旱災影響后的農業經濟，美國于1938年頒布了《聯邦農作物保險法》，并成立了聯邦作物保險公司（FCIC），負責全國作物保險的經營和管理。1945年，作物保險費率厘定不再以農場為單位，而開始以縣為基礎，且農民在保障水平范圍內可選擇不同保險金額，1970年又開始依據各農場不同情況提供不同保障。項目試行期，作物保險標的從最初的小麥逐步擴大到棉花、煙草、亞麻、玉米、干豆等主要生產區域的重要作物，保險責任為多種風險，但作物保險承保面積有限，農民參與率低。

（二）美國農業保險加速發展階段（1980-1995年）1980年，美國政府頒布《聯邦農作物保險法（1980）》，將農業保險列為社會保障的重要形式，并開始實行多災害作物保險（MPCI），對多數作物提供三種產量保障水平選擇（50%、65%和75%）以及三種價格保障選擇（1.45、1.65、2.3美元/蒲式耳），所定最高價格水平為期望市場價格的90%～100%。為激勵保險參與，政府開始對農險保費試行補貼，其中，55%和65%的保障水平對應的保費補貼率為30%，75%的保障水平下的補貼率為16.9%。自1981年后，公私合營、共享利潤、共擔風險是聯邦作物保險項目的重要特征。1994年作物保險改革法案提高了保費補貼水平，55%、65%、75%和85%的保障水平下，保費補貼率分別為46.1%、41.7%、23.5%和13%。同時，1994年法案對可獲得價格支持項目差價支付、特定貸款和其他優惠的農民實行強制性參與作物保險，由此巨災保障保險（CAT）相應而生，可保作物生產者享有基本保障水平，按生產者認定的生產歷史產量（APH）的50%提供產量保障，按期望市場價的60%提供價格保障，由政府提供全部補貼，單縣單作物生產者僅需繳納50美元的注冊費。1994年法案實施后，承保作物從1980年的30種擴大到47種，作物保險參與顯著增加，1995年，作物保險承保面積達2.2億英畝，即當年可保面積的82%。

（三）政府逐步退出直接業務經營階段（1996-2013年）1996年，美國風險管理局（RMA）成立，在不同州下設地區辦事處和一些附屬辦公室，專門用于經營聯邦作物保險項目和其他非保險相關風險管理項目以支持美國農業。經過1998年至1999年兩年多的調整，政府逐步退出了作物保險直接業務的經營，將其全部交給了私營公司經營或，聯邦作物保險公司只負責制定規則和方案、履行稽核和監督職能以及提供再保險服務。2000年，國會通過法律擴展了私營保險機構的作用，允其參與新的保險產品研發和合同方案設計，同時移除了牲畜保險產品開發限制。隨著簽約和合作授權的擴展，風險管理局可進入合同、參與調研及開發創新保險產品。在美國政府的激勵下，私營保險公司于1996年后逐步推出了一系列收入保險產品，從1997年起收入保險得到廣泛推廣，并迅速成為作物保險的主要形式。2000年通過的農業風險保障方案（ARPA），對所有保險產品提高了保費補貼額以及保障水平，其中55%、65%、75%和85%保障水平下的保費補貼率分別達到64%、59%、55%和38%。2012年，參議院和眾議院委員會農業法案提議設置了補充保險選擇，產量低于期望水平90%即可獲得補償，農戶只需支付30%的保費，剩余由政府補貼，且保險公司也可獲得經營支出補貼。私人保險公司風險承擔能力和巨災損失補償能力增強，保險運營整體表現高效。

（四）農業保險更重視生態文明階段（2014-2018年）美國遭到巴西對美國的棉花補貼訴訟后，迫于財政預算壓力、資源環境保護與國際貿易要求，美國農業逐漸由“黃箱”政策向“綠箱”政策轉變，更注重農業保險，并增強了農險補貼。為滿足有機農業生產者的風險管理需求，2014年美國新農業法案推出了有機作物價格選擇政策，生產者可根據有機農產品的零售或批發價格參與保險，或參加合同價格附則（CPA），以有機作物的合同價參與農業保險。另外，為促進農業的可持續發展，2014年農業法案規定生產者需遵守高侵蝕土地保護和濕地保護要求，并由美國農業部農村服務中心審核證明歸檔，這樣才有資格繼續獲得作物保險保費補貼支持。同時，將農作物保險補貼與休耕儲備項目、生物煉制援助計劃、生物質能源市場項目及其他資源保護項目結合起來，以加強對土地、森林和水資源的保護。

美國農業保險的發展概況

（一）農險監管制度聯邦作物保險公司和農業風險管理局是美國兩大主要農業保險管理機構，整體架構合理、功能完善，有著充足的人才資源支撐。聯邦作物保險公司（FCIC）的營建、農業保險的經營管理以及聯邦政府對農業保險的各種支持等都以法律法規形式進行了明確界定和規范。目前美國農業保險法包括：《聯邦農作物保險法》《2014年美國農業法案》《農場法案》《農業風險防范計劃》《聯邦預算撥款法》以及《政府績效與結果法》等，為美國農業保險的健康有序運營提供了堅實的法律法規保障。從1938年頒布《聯邦農作物保險法》至今，這些法律隨實踐發展不斷得到修訂和完善。

（二）農業保險產品截至2018年7月9日，美國已開發的主要作物保險產品有23種，承保的作物品種約130個，已覆蓋了美國70%以上的作物面積，禽畜保險產品7種。其中主要農業保險產品包括：真實生產歷史（APH）保險、團體風險計劃（GRP）、真實收入歷史保險（ARH）、美元計劃保險（DOL）、團體風險收入保障（GRIP）、團體風險收入保障——收獲收入選擇（GRIP-HRO）、調整的總收入保險（AGR）和調整的收入保險精簡版（AGR-Lite）、區域風險保障保險（ARPI）、收入保障（RP）、排除收獲價的收入保障（RP-HPE）、全農收入保障（WFRP）、牲畜保險（LP）、收獲保障（YP）、利潤保障計劃（MP）、降雨指數（RI）、蔬植指數（VI）、巨災風險保障附加條款（CAT）、高風險選擇保險附加條款（HR-ACE）。收入保險是作物保險計劃中的主力軍，2018年，僅收入保障保險就承擔了68.69%的保險責任，保費收入占73.02%。

（三）農險保費收入與保險責任根據風險管理局全國作物保險業務報告數據整理結果，從圖1可見，自1989年試行以來，美國農業保險保費收入整體上呈現不斷增長狀態，尤其2007年之后的農業保險市場發展更是迅猛，2018年有所回落。2008～2018年，美國全農業保險責任年均達到954.48億美元，年均保費收入達到95.54億美元。近年來，美國農業收入保險保費占農業保險總保費的比重高達83%，農民參保率也在80%以上，其中，2018年大麥、玉米、棉花、高粱、水稻、大豆和小麥這些主要農作物的保險責任達到311.53億美元，保費收入為29.54億美元。

（四）農險保費補貼農業保險補貼隨總保費收入成比例增長，根據《2014年農業法案》，美國作物保險預算達到898億美元，約占當年農業財政總預算的11%。從1989～2018年，聯邦政府給農作物保險的財政補貼總額累計達到886.86億美元（含費用補貼等），僅2011年就達到74.63億美元。1989～1994年，農業保險平均補貼率（補貼額/總保費收入）為0.26；1995～2008年，補貼率均在0.5以上，平均為0.57；2009年起，補貼率突破0.6，且2009～2018年的補貼率平均為0.62。2001～2018年，美國政府加大農業保險支持力度，平均保費補貼率達到0.61，每英畝政府補貼額約為17.294美元，是1989～2000年平均每英畝補貼額的4.38倍。

（五）農險經營效率1989～2003年間，農業保險經營損失率（保險賠付額/總保費收入）較高，平均為1.12。而2003年之后，農業保險賠付損失率近乎每年都低于1，2003～2018年的平均損失率為0.74，保險賠付額總體上覆蓋了農業生產者所繳保費，對農業生產保障作用較強。2016年7月1日，聯邦作物保險公司預計聯邦作物保險在10年間的經營費用每年約為1.159億美元，而在完善農業保險項目、為生產者提供額外風險管理工具、提高農牧民參與聯邦作物保險的積極性等方面的收益難以估量，成本-收益分析顯示美國農險財政補貼效率較高。

美國農業保險運營經驗總結

（一）保護農業生產者保險利益方面1.農險產品體系完善美國農業保險產品十分豐富，且根據不同地區、不同作物和投保人的不同保障水平需求，以及對于產量保險和收入保險，在保費、保險責任、保障水平和補償條款等方面都有著不同的保險合同形式。比如，收入保障保險，保險價格根據期貨市場來設定，農民根據預期市場價格采取生產決策，并根據自身風險預估和需求，選擇最佳的保險范圍和保障水平，或由農民支付更高保費后根據收獲時的價格確定保障水平。另外，美國農業保險責任廣泛，除了覆蓋主要自然或市場風險，一般也對投保人所遭受的其他不利事件給予補償，比如沒有能力種植或由于不利天氣造成的過多質量損失等。2.差異化、動態化的保費補貼美國農業保險保費補貼依據農業法案和聯邦農作物保險法案規定，實行基于保險險種、保障水平、保險單位的差異化保費補貼。其中，保費補貼率隨保障水平升高而下降。在一定保障水平下，產量保險的保費補貼水平一般略高于收入保險產品；承保對象地理位置覆蓋越廣泛且分散、作物品種越多、越利于分散風險，將獲得更高保費補貼，對單個農場單一作物的補貼率低于聯合農場單一作物，而對全農場多種作物的補貼率最高；且一般保費補貼率與免責率正相關，比如美國農業部風險管理局規定，奶牛畜牧毛利潤率保險的免責率為每英擔牛奶0.5美元時，保費補貼范圍為18%～28%，而免責率為每英擔牛奶1.1美元～2美元時，補貼率升至50%。另外，美國農業保險補貼根據每年天氣狀況、農產品價格及保險公司的承保損益變化而不斷調整。3.公眾開放式運作美國農業保險實行公眾開放式開發、管理和改進制度，相關重大決策采取國會聽證制度，決策公開透明，公眾參與度高，任何個人或機構都可以申請農業保險研發并提交新的合理可行的概念建議，并可預先獲得聯邦作物保險公司高達50%的研發補貼，補貼額根據復雜性和范圍進行確定。風險管理局還為試行保險項目開發了培訓資源。4.產量替代和產量等級制美國農業保險十分重視數據庫建設，在缺乏歷史生產數據的情況下，將預定的縣域指標產量作為過渡產量，當實際產量降低到過渡產量的60%以下，則將過渡產量的60%作為實際歷史產量的替代。歷史產量數據僅有一年的，最低產量保障點則設定為區域過渡產量的70%，擁有2～4年和5～10年歷史產量數據，則分別為區域過渡產量的75%和80%。產量替代和產量等級制在一定程度上促進了農民參保的積極性和連續性，為費率精算提供了數據積累保障。

（二）促進私營主體經營積極性方面1.私營主體自主經營空間多1992年以及之后幾年的《標準再保險協議》就已開始允許保險公司自主進行保費厘定與分級，并開始承擔更大比例的收益和風險。私營保險公司或團體可自行開發滿足生產者最佳利益、符合保險原則和保費精算適宜的農業保險產品，需向聯邦作物保險公司提交農業保險合同條款或保險費率等文件信息，或先提供概念性提議，征得董事會許可后便可獲得保費補貼、再保險支持、研發和經營成本等補償。三年后，私人企業可選擇保留保險產品所有權，并經聯邦作物保險公司董事會同意，向銷售這種保險產品的其他保險供給人索取一定費用，或將所有權轉讓給風險管理局。另外，在聯邦作物保險公司監管下，保險公司一般對人簽單提供較高的傭金和回扣（保費收入的15%～20%）以獲得更多保費收入，這促進了保險人保單銷售的積極性，使得新開發農業保險產品得以迅速開展。2.對保險公司實行業務費用補貼各級政府除了對聯邦作物保險公司免征一切稅收，對私營保險公司農險業務減免1%～4%的營業稅及其他稅收。另外，各級政府向承辦農作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業務費用補貼，補貼與作物保險業務量掛鉤，這更有效地激勵了私營保險公司提高業務服務質量和運營效率。查勘核損員需通過風險管理局兩年的培訓及考核才能獲取從業資格，他們要么獨立，要么隸屬于某一私營保險公司。依據2010年《標準再保險協議》，政府對保險公司的災損評估費用補貼為其保費的6%，對團體保險產品經營管理費用的補貼率為12%，對其他保險產品的經營管理費補貼率為18.5%。考慮通貨膨脹造成農產品價格波動影響，為控制政府補貼規模，同時穩定保險公司補貼收入，政府另外規定經營管理費補貼總額根據通貨膨脹率調整，區間范圍為11億～13億美元。3.多種方式減少信息不對稱問題美國農業保險十分注重保險精算和風險區劃，以及農業災害數據庫建設。根據美國作物保險合同，參保人須同意投保所在縣的全部種植作物面積，并與其他政策優惠項目或災害救助項目掛鉤，這種強制性手段一定程度上保證了參保率，并減少了逆向選擇問題。鼓勵區域、團體保險及指數保險產品的開發和推廣使用，減少了逆向選擇和道德風險問題，同時直接降低了保險公司的查勘核損等經營費用。保險合同多設置有免責額或免責率，但對免責率也有限制。風險管理機構根據農業服務部提供的數據信息，使用一系列技術包括衛星遙感技術來識別道德風險，加強對投保生產者的監管。2014年農業法案指出，參與真實生產歷史保險，過去某一年由于嚴重天氣災害造成異常低產，將減少農民在之后年份可獲取的保險金額，增強了農民災害預防和及時減損的積極性。4.巨災風險保障體系較完備美國農業保險再保險遵循《標準再保險協議》，在保單銷售結束后的30天內，各保險公司以州為單位，將承保的農業保險分保到政府在各州組建的風險基金。《標準再保險協議》規定，保險公司建立三分之一的再保險資金，設立有指定風險基金、發展基金和商業基金。對于商業基金，公司可保留100%的保費收入及相應責任；對于指定風險資金，公司可將80%的保費收入讓渡于政府，并承擔有限比例的收益和損失。保險公司根據保單風險評估進行再保險決策，自主確定自留保險責任額，一般傾向于將較低風險的保單分配到商業基金，而其他兩種基金多用于管理高風險保單。賠付率高于1時，政府擔損份額隨賠付率提升而增加，賠付率小于1時，政府分享的收益份額隨賠付率下降而增加。保險公司將分配到各州各基金自留業務的累積承保損益的6.5%分撥給政府，政府將累積承保收益的1.5%返還給在高風險州經營農險的保險公司。除此，私人保險公司可以購買商業再保險。另外，從1997年始，美國開始每年發行農業巨災債券，將保險業與金融業有效結合，以使保險公司在巨災發生后有足夠能力承擔補償責任并保證運營的可持續性。

對中國農業保險發展的啟示

（一）加強統籌管理，明確相關部門權責相關部門要明確農業保險政策目標，在保障糧食安全、穩定農民農業收入的同時還要兼顧生態效益，健全農業保險績效考核機制。明確農業保險管理體制中不同部門的各自權能和職責內容，實現部門規范化管理，建立農業保險相關信息的跨部門共享機制，實現部門間協同推進。理順中央和地方不同層級政府間的關系，地方政府可在總體規范約束下，探索適合本地的經營模式；理順政府和保險公司、投保農戶間的主體關系，實現主體利益均衡及農業保險市場健康有序發展。

（二）完善《農業保險條例》，加大農險監管力度根據目前農險監管問題和需求，相關部門應進一步修改《農業保險條例》，對監管機制、監管范圍、監管內容、監管方式和監管資源配置加以調整和完善，為農險監管提供充足的法律依據和監管規則，明確監管目標、監管主體及其監管職責，補充對不同參保人和不同經辦組織的監管方案，在基層增加監管機構和人力配備。增強農業保險市場行為監管、保險機構內部治理結構和償付能力監管，強化農險財務管理和會計核算規定，加大對虛假承保和虛假理賠等行為的處罰力度。嚴禁政府強迫保險機構簽訂不合規范的保單，克扣截留財政補貼款、尋租等。督促并不定期監察村委及時公示承保及理賠數據情況，根據保險機構服務質量和績效進行評價并給予相應獎懲，暢通農民投訴渠道。通過建立歷史產量數據庫，結合一系列先進技術和合同條款設計防控農民道德風險的產生。農險監管要對參保農民、保險經營機構和政府部門全面負責，致力于解決信息不對稱問題，確保農險運營的公平合理性，達成政策目標實現，并保證財政補貼效率。

（三）鼓勵產品和制度創新，重視市場化運作構建投保農戶決策管理參與制度。農業保險新產品研發、合同條款和制度設計，要以農業生產者的需求為主導，切實尊重農民意愿，鼓勵農戶積極參與農業保險的決策管理，實現農民的合理訴求。明晰政府與市場邊界，將“政府主導”逐漸轉變為“政府引導”模式，政府利用組織優勢協助保險機構提供重要數據信息，在政府嚴格監管下，留給保險機構開發農業保險新產品、進行保單條款設計和保險費率厘定的權利，政府通過評審保險公司產品設計、服務能力和管理水平等，提高市場準入門檻，規范供給主體的市場競爭，實現農業生產者對保險公司的“以腳投票”自主選擇權，促進農險市場效率的提高。在查勘定損方面制定切實可行的制度方案，確保理賠公平合理。鼓勵農業收入保險和指數保險產品的研發推廣，支持多種形式的互助合作保險，試行農險和金融聯結互促制，通過政府與保險機構風險共擔、收益共享的方式構建多層次多選擇的合理可行的巨災保險機制。

（四）實現農險全覆蓋，提升政府精準支持不僅要實現農險標的全覆蓋，擴大農業保險責任范圍，滿足農業生產者的保險需求，政府也有責任將農業保險延伸到市場難以觸及的邊緣農業生產地區，改善“聯動配套補貼”方式，針對貧困地區和糧食主產區采取支持農業保險的優惠政策，對于重點發展和支持區域或特色農產品，可實行中央或省級政府全額保費補貼政策。基于政策目標，針對不同區域、不同標的、不同參保主體，因地制宜地采用差異化補貼和支持政策，增加對農業保險經營機構的業務費用補貼，補貼與經辦主體的經營效率掛鉤。以問題為引導，不斷對政策制度方案加以調整完善。

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作者：刁盼盼 張忠根 單位：浙江大學管理學院