教育投資主體多元化范文

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隨著知識經濟時代的到來，知識產業正在逐漸成為社會的主導產業，擁有高素質的人才已經成為衡量一國競爭力的重要因素。作為提供知識、培養人才的教育事業，也必將成為經濟發展和社會進步的重要動力源。在我國，實施科教興國和人才強國戰略，堅持教育優先發展的方針，是自“十五”規劃以來的發展思路。教育事業發展規劃的實施需要一個強有力的經濟支撐，教育投資體制創新就是實現教育發展規劃目標的制度基礎。本文從我國歷屆五年規劃中有關教育投資的規定出發，以公共產品理論為基礎，從教育投資主體多元化的角度對這一問題進行了分析，為我國教育投資體制的改革實踐提供了理論依據。

一、我國歷屆五年規劃中有關教育投資問題的規定

關于教育投資體制的內容，在歷屆五年計劃或規劃中都有所涉及，回顧這些內容，我們可以發現，政府、社會、個人教育投資主體多元化的格局正在逐步形成和完善。

在“八五”計劃中，提出了“合作辦學、社會力量辦學進一步發展的要求”，初步建立了以政府辦學為主、社會各界共同參與的體制，形成了教育經費以政府撥款為主、社會其他渠道為輔的格局。這一時期的教育體制改革還不能很好地適應社會主義市場經濟的需要，基礎教育片面追求升學率和學生學業負擔過重的問題尚未根本解決，全社會興辦職業教育的機制還沒有建立起來。

在“九五”期間，我國更加注視社會力量辦學的要求，而且加強了社會力量辦學的立法工作，以中等以下教育特別是各級職業教育為重點，積極發展各類民辦學校。規定現有公辦學校在條件具備時，也可酌情轉為“公辦民助”學校或“民辦公助”學校。提出了到2010年，基本形成以政府辦學為主，社會各界共同參與的辦學體制及公立學校和民辦學校共同發展的格局。其中，對于高等學校投資和管理體制的改革，提出了以“共建”和“聯合辦學”為主要形式，擴大學校投資渠道和服務面向，淡化和改變學校單一隸屬關系的要求。

到“十五”時期，我國教育管理體制改革不斷完善，確立了“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理新體制，初步形成了“在國務院領導下，分級管理，地方為主，政府統籌，社會參與”的職業教育管理新體制，完善了“中央和省兩級管理，以省級政府管理為主”的高等教育管理體制。“十五”期間，也是我國辦學體制加快改革、民辦教育快速發展的時期。到2005年，全國各級民辦學校（機構）學歷和非學歷教育在校學生已達3057.55萬人，比2000年增加了1685.45萬人，年平均增長17.38％。以政府辦學為主體、社會各界共同辦學、公辦學校和民辦學校共同發展的格局進一步形成。此外，還頒布了《民辦教育促進法》及實施條例、《中外合作辦學條例》及實施辦法，進一步從法律上確認了民辦教育的法律地位，放寬了教育投資的進入門檻。

當前，教育問題已經成為影響我國社會經濟健康發展的一個焦點和熱點問題，以科學發展觀為指導的“十一五”規劃的出臺，進一步強調了要堅定不移地實施科教興國和人才強國戰略，要堅持教育優先發展的方針，這是我國提高自主創新能力、建設國家創新體系的一項長遠的基礎工作。要落實科學發展觀，實現經濟增長方式從“三高一低”的粗放式經營轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質上來，必須把教育放在優先發展的戰略地位，加快教育發展，推進人力資源開發。在新時期的“十一五”規劃中，已經對我國的教育發展與改革做出了整體部署，提出了以全面實施素質教育為核心的“普及、發展、提高”的三大任務。具體來講，就是要求強化政府對義務教育的保障責任，普及和鞏固義務教育，大力發展職業教育，提高高等教育質量。此外，加大教育投入，建立有效的教育資助體系，發展現代遠程教育，促進各級各類教育協調發展，建設學習型社會，也已成為社會各界的共識。繼續深化教育管理體制改革，不斷鞏固和完善已經建立的農村義務教育、職業教育、高等教育的管理體制。推進辦學體制改革，積極發展民辦教育，鼓勵探索多種途徑發展教育的新模式，促進教育多樣化發展。

以上歷屆的五年規劃中，雖然都多次提及到加大教育投入，積極發展民辦教育，促進教育多樣化發展等問題，特別是在“十一五”規劃中，對職業教育的重視程度日益提高，但這只是我國教育體制改革的宏觀設想。如何從具體的操作層面，對教育投資問題進行理論論證和現實分析，提出切實可行的、符合我國現實國情的措施，才是加快教育體制改革，改變當前教育問題成為社會矛盾的關鍵所在。

二、公共產品理論為教育投資主體多元化提供了理論支撐

我們這里所講的教育投資主體多元化，是指廣開投資渠道，充分調動國家、社會各界和個人的力量，實現各個方面的系統配合，由過去計劃經濟體制下的政府一元化投入轉變為國家、社會、企業和勞動者個人的多元化投入。隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政在我國逐步確立，筆者認為，教育的準公共產品屬性可以為教育投資主體多元化提供理論支撐。

按照現代公共經濟學理論，全社會的產品可以分成三大類：私人產品、公共產品和準公共產品。私人產品在消費時具有排他性和競爭性特征，購買者通過支付該產品價格而取得所有權，并排斥他人消費這種產品。公共產品具有非排他性和非競爭性的基本特征，公共產品的效用在不同消費者之間不能分割，任何消費者對公共產品的消費都不會削弱或減少其他消費者對同一消費品的使用，也不會影響整個社會的利益。由于這類產品無法進行成本核算或成本核算的費用較高，因此，這類產品一般都是由國家免費提供。準公共產品兼有上述兩種產品的特征，這種產品所獲得的收益一部分歸所有者享有，另一部分由所有者以外的社會公眾享有，這種現象被稱為收益的正外溢性現象。按照這一理論來劃分，筆者認為，教育事業從整體上看屬于準公共產品，它既具有私人產品的性質，又具有公共產品的特點。但是，不同階段的教育，公共性也有所不同。從初等教育到中等教育，再到高等教育，還有成人教育和職業教育，教育的目的性在不斷增加，與每個人職業的相關性也越來越強，其公共產品的屬性在逐漸淡化，私人產品的屬性在不斷增強。所以，對于教育投資主體的認識，我們應當根據不同的教育階段，明確不同的投資主體。從義務教育來講，它屬于一種純公共產品，關系到一個社會的起點公平問題，是每個公民都應當享有的權利，費用應當由政府承擔。從發達國家的經驗來看，政府教育支出的大部分也都是用于義務教育上。而從我國目前的情況來看，在教育投入的分工上，中央和省級財政的投入主要用于高等教育，基礎教育則由縣鄉政府來承擔。我國各地區經濟發展差距比較大，財政體制改革還沒有到位，事權與財權不對應，層次越低的政府，財力規模越小，而縣鄉財政收入不足的部分，中央和省級財政又不能及時給予支持，因此，給縣鄉政府帶來很大的負擔。從我國鄉鎮一級的義務教育情況來看，普遍實行的是鄉級政府負責制，根據2004年的調查，在農村義務教育投入中，鄉鎮負擔78％，縣財政負擔9％，省地財政負擔11％，中央財政負擔2％。鄉鎮財政負擔的義務教育費用占鄉鎮財政收入的70％-80％，而鄉鎮財政收入的大部分來自農民，也就是說，實際上義務教育的費用大部分出自農民。可見，這種財政分配狀況與不同階段教育公共產品性質的劃分是錯位的。高等教育和職業教育，由于其私人產品性質較義務教育階段更加明顯，因此，投資主體不應局限于國家政府，可以采用多元化的投資渠道。在保證政府投資的基礎上，放寬教育投資進入的門檻，鼓勵企業、社會組織團體、個人投資的加入，形成多元投資主體共存的局面，這也是現代公共經濟理論給我們的啟示。

三、我國現實的國情和教育投資狀況決定了政府、社會和個人共同負擔發展教育的必要性

隨著社會的發展，教育科技對經濟增長的貢獻越來越大，國家的綜合實力和國際競爭力將越來越取決于教育發展、科技進步和知識創新的水平。簡而言之，未來國家間的競爭，最根本的將是教育競爭。然而，與世界各國相比，目前我國教育落后的狀況仍然十分嚴峻。就高等教育來講，我國高等教育的毛入學率1993年為3％，1999年為10.5％，2000年在高校普遍擴招后達到11%。到2005年，高等教育毛入學率達到21％，比2000年提高了10個百分點，可以說，進入了國際公認的大眾化發展階段。但與發達國家相比，差距仍然較大。美國高等教育的毛入學率1994年為96％，德國為49.5％，韓國為50.8％，日本為59.6％。按照我國目前教育事業發展的規劃，到2020年高等教育的毛入學率可以達到40％，而這僅為發達國家20世紀90年代的水平，由此可以看出我國教育事業落后的嚴峻形勢。為了扭轉教育科技的落后局面，我國也加大了教育的發展力度。從十五大提出科教興國戰略以來，逐漸提高了中央財政支出中教育經費所占的比例，然而與世界其他國家相比，我國仍然是世界上教育經費占GDP比重較低的國家之一。教育經費占國內生產總值的比重，世界平均水平為4.9％，發達國家為5.1％，欠發達國家為4.1％，而我國的水平不僅低于發達國家，也低于世界平均水平，具體情況見表1,有限的財政資金投入根本滿足不了高等教育日益增長的需求。

從表1的情況來看，雖然我國的教育經費占GDP之比由1985年的2.5％增長到2002年的5.4％，財政性教育經費占GDP之比由1985年的2.5％增長到2002年的3.41％，絕對數額也有極大提高，但是根據這一組數據及相關資料，仍可反映出我國教育投資中存在的問題。首先，我國教育經費增長雖然較快，但與現實需求仍有較大差距。在我國，除北京大學等少數高等院校和一些大中城市的重點中小學校外，其他各類學校普遍認為自己經費不足，特別是邊遠山區的農村，教育資源更是嚴重不足。其次，國家財政性教育經費的增長較為緩慢，政府投入明顯偏低，而且投向不均衡，偏向高等教育，基礎教育投入薄弱。有關統計資料表明，中小學人均公用教育經費自1999年以來實際上呈下降趨勢，鄉村小學生的人均公用經費每年不足28元（程剛，2003)。我國法律明確規定實行九年制義務教育，這是應當依靠財政性撥款來支撐的。政府作為國民教育投資最重要的主體，還有待于加強對教育的投入，特別是對基礎教育的投入。第三，在其他投資主體中，社會團體、家庭、個人、企業對教育投資的作用未能有突出表現。據有關數據顯示，中國國有企業中，有30％以上的企業人力資本投資只是象征性地撥一些教育培訓費，人均每年在10元以下；20％左右的國有企業對教育、培訓方面的投入，人均每年在10元—30元之間；大多數虧損企業已經基本停止了人力資本的投資；部分有能力的企業也已經放棄或準備放棄崗前與中長期的教育培訓。過去附屬于國有企業的職業教育機構近幾年來被撤銷的占總數的45％，被合并的占總數的47％。第四，缺少調動民間資源的有效措施。改革開放以來，社會團體及企業、個人熱心教育公益投資的不少，但政府在調動民間資源方面仍然缺乏有效的激勵措施。例如，向教育機構捐贈雖然按照我國的《捐贈法》可以享受有關免稅優惠，但實際上這一規定因具體政策遲遲不能出臺而得不到落實，事實上抑制了民間資源投向教育事業的積極性。

這些問題的存在，一方面與我國的實際國情有關，作為一個發展中的大國，經濟發展水平不高，人口眾多，長期的計劃經濟體制偏重于教育的意識形態功能，強調政府為主的投入。要實現教育的全面普及，提高和實現高等教育大眾化的目標，僅靠國家財政是難以提供足夠資金的。另一方面，也說明我國教育投資體制不合理，急需完善。當前，人民群眾對高質量的教育有著強烈的需求，社會對人才的需求也日益多樣化，企業、個人群體中蘊含著投資教育的能力和動力，在這種情況下，轉變思想觀念，發展民辦教育，形成民辦教育與公辦教育共同發展的格局，既符合教育產品屬性的要求，也符合我國社會發展的現實需要。因此，為了實現“十一五”規劃提出的教育目標，我們在加大政府投入的基礎上，要努力實現教育投資主體的多元化。

此外，從我國教育發展的整體水平來看，與現代化建設和人民群眾的需求仍有很大差距。2004年，我國15歲以上人口平均受教育年限雖然超過了世界平均水平，但與經濟合作組織(OECD)國家的平均水平相比，仍低3年以上，并且從業人員中受過高等教育的僅為7.2％，明顯低于2000年12.6％的世界平均水平。城鎮從業人員中，技能勞動者占32.9％，技師和高級技師僅占4％。高層次、創新型人才明顯不足，這些不僅影響著我國自主創新能力的提升，而且從長期來看，已成為建設創新型國家的主要障礙。

三、實現教育投資主體多元化的思路

20世紀70年代末以前，我國高等教育一直實行由國家財政和各地財政統一負擔的單一化投入模式，人們可以不花錢上大學，這是沿襲了高等教育社會責任說的投資理論，但是很明顯，這一理論在我國現有經濟條件下是難以實現的。80年代以后，隨著社會對高等教育需求規模的不斷擴大，其資金來源也舉步維艱。我國政府自1985年對整個教育體制進行改革以后，隨著個人教育補助制度的改變、收費標準的不斷提高、教育附加費用的征收以及各種鼓勵社會團體集資辦學等優惠政策的出臺和完善，政府預算外教育投資比重越來越高，我國的教育投資開始形成了多元化的格局和態勢。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第50條規定：國家建立以財政撥款為主，其他多渠道籌措經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。雖然我國高等教育多渠道籌措教育經費的格局已經形成，但是，我國的教育發展仍然長期受到經費短缺問題的困擾。尤其是自1990年以來，高等學校為了滿足社會發展對高等教育的需要，持續的擴招使教育經費更顯緊張。因此，為了緩解教育投資短缺的矛盾，我們更應該積極實現投資主體的多元化。為此，從我國教育特別是高等教育投資多元化的角度出發，筆者提出了一些建議。

其一，加大投入，突出重點。毫無疑問，我國政府有必要加大對教育的投入，財政性教育經費占GDP的比重應當盡快達到4％，并盡可能早地達到5％。政府教育投資的重點應當從高等教育投資轉向義務教育投資。在財政性教育經費的分配中，義務教育應當成為重中之重，政府應當成為義務教育的完全責任主體，確保義務教育真正成為普適性的、完全公平的福利教育。此外，特別要加強農村義務教育的普及問題。政府應當每年撥出一定比例的農村義務教育專項資金，真正在農村普及義務教育，提高農民的受教育程度。

其二，積極鼓勵、引導和規范企業對教育的投資，走官民結合的發展道路。政府包辦教育的時代已經成為歷史，面對教育需求的持續擴張和國民不同的教育需求，有必要走官民結合的發展道路。在高等教育和職業教育投資上，形成政府、民間資本共存的局面。這樣，一方面能夠有效地彌補我國教育投入經費不足的問題，滿足人們的不同需求；另一方面還可以形成一個政府與民間教育共存的競爭局面，有利于教育質量的提高。在這方面，政府不僅應當繼續加大對教育的投入，而且有必要通過相應的政策引導與制度保障來調動民間、社會、企業參與教育事業的積極性。例如，取消教育領域的投資限制，吸引內資外資興辦教育；通過稅收優惠的政策來引導企業成為勞動者繼續教育的投資主體；用制度來維護各種私立教育的正當權益；鼓勵社會各界捐贈教育事業，等等。只有充分地調動民間、企業與社會參與教育的積極性，才有可能促進中國的教育事業得到更快、更好的發展。

其三，劃分教育層次和類別，確定教育投資主體。對公立教育與私立教育、知識教育與技能教育、學歷教育與非學歷教育、正規教育與非正規教育等，均應當確立分類指導辦法，確定不同的重點投資主體。比如，公立高等院校就不宜辦成營利性機構，在公立高等院校中也不宜舉辦各種具有營利性質的繼續教育、成人教育等，這些繼續教育、成人教育可以充分利用社會與民間力量來發展。

總之，隨著科技的發展，知識經濟時代的來臨，教育已成為國民立足社會的基礎，也是國家發展之根本所系。國民經濟的增長及其質量和效益的提高，與教育的發展、勞動者文化知識和技術熟練程度的提高已密不可分。因此，“十一五”期間，我們在加速經濟發展，推進經濟增長方式的轉變中，要重視發揮教育的潛能，并采取一系列措施來增加教育投入，普及國民教育。這就要求我們在教育投資上，轉變傳統觀念，按照教育的不同階段、不同層次，實現教育資金來源和教育投資主體的多元化。這樣，既有利于籌集和增加教育投入，發揮全社會的力量來加快教育發展，又有利于解決教育資源配置不合理和教育需求旺盛與供給不足的尖銳矛盾。