社保基金投資運行辦法分析范文

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自1883年德國頒布全世界第一部社會保障法—《疾病保險法》至今的120多年歷史中，尤其是20世紀以來，世界上絕大部分國家都相繼經(jīng)歷了社會保障制度由產(chǎn)生、發(fā)展、興盛再到危機和改革調(diào)整的歷史變化的全過程。現(xiàn)代社會保障制度已經(jīng)成為世界各國促進經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序與安全，保證人民基本生活和提高人民福利水平的重要機制。特別是1980年代以來，社會保障越來越受到人們的關(guān)注，這不僅是因為人們更多地表現(xiàn)出對社會保障固有職能作用的依賴，更重要的是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和制度的變遷，社會保障的問題也開始日益嚴重，成為社會生活迫切需要解決的問題。要建立健全社會保障體系，需要有充實的社會保障基金作保證。沒有充實的社會保障基金，社會保障體系就只能是一個空泛的制度。而建立社會保障基金制度、加強社會保障基金管理，又是充實社會保障基金的根本保證。社會保障基金的投資運營對一個國家社會保障制度的建設(shè)乃至經(jīng)濟的發(fā)展都有至關(guān)重要的作用，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國都應該重視社會保障基金的實際投資運作。長期以來，各國對社會保障基金的保值增值進行了一系列的探索和嘗試，希望在保證社會保障基金安全性的前提下最大限度地實現(xiàn)其保值增值，為社會保障提供充足的資金，維護社會的穩(wěn)定。

一、社會保障基金基礎(chǔ)理論分析

(一)社會保障基金的內(nèi)涵

社會保障基金，是指根據(jù)國家立法、通過各種特定渠道建立的用于實施社會保障制度的專項資金，是用于勞動者和社會成員因年老、疾病、傷殘以及失業(yè)等因素暫時或永久失去生活來源等特殊情況下，分配消費基金的一種形式。它是按照一定的計劃和目的建立，具有特定目的和用途的資金或物質(zhì)，是社會保障制度賴以生存、發(fā)展、發(fā)揮功能的物質(zhì)基礎(chǔ)和保證。在社會保障制度運行過程中，如果不能依法及時、足額地籌集并合理、有效地對社會保障基金進行投資使用，社會保障作用就難以落實，社會保障制度的保障功能就有可能落空。

(二)社會保障基金投資運營的原則和管理模式任何形式的投資都必須遵循一定的原則，社會保障基金也不例外。作為部分積累制產(chǎn)生的儲備基金形式的社會保障基金要想產(chǎn)生積極的投資效益，必須嚴格遵循以下四項原則:一是安全性原則，社會保障基金是支付老百姓基本生活費用的“保命錢”，其投資不能承擔過高風險，必須保證投資的本金在能按期收回的基礎(chǔ)上獲得一定的收益。二是盈利性原則，在安全性的前提下，應盡可能的取得比較高的基金投資收益率，實現(xiàn)資本投資的經(jīng)濟價值和社會價值。三是流動性原則，社會保障投資所形成的資產(chǎn)在不發(fā)生損失的前提下，應保持足夠的變現(xiàn)能力以便隨時滿足支付的需要，及時應對某些突發(fā)性的危機。四是公益性原則，社會保障基金的投資必須與政府的宏觀政策目標相一致，根據(jù)國家的社會發(fā)展戰(zhàn)略來確定社會保障基金的投資項目，將經(jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合，并且以更好地實現(xiàn)社會效益為目標。社會保障資金投資運營的核心以及社會保障制度運行的關(guān)鍵是資金管理，通常管理模式可包括:一是社會保險信托基金管理模式，在嚴格的法律和規(guī)則基礎(chǔ)之上，將基金委托給某一專門機構(gòu)管理，并負責基金的投資運營，形成系統(tǒng)的管理程序。社會保障基金管理與國家財政密切相連，信托基金主要用于購買國債，大部分基金作為政府預算計劃的一個重要支柱而投向公共部門。二是基金會管理模式，基金會組織既負責社會保障基金的日常支付，又負責實施基金管理和投資運營。基金主要投資于政府公債，旨在保證投資的安全和有效，同時使國家獲得大筆資金投放于社會公益部門。三是商業(yè)經(jīng)營性基金管理模式，由政府規(guī)劃并授權(quán)的基金公司按照商業(yè)競爭性原則組織實施社會保險基金的管理和投資運營。通過引入競爭機制有效改變原有體制資金運營效益差、資金嚴重流失的弊端。

二、國內(nèi)外社會保障基金運營的研究成果

(一)國外的研究現(xiàn)狀西方國家社會保障基金的管理，主要是針對養(yǎng)老保險基金提出投資策略和產(chǎn)品創(chuàng)新。此外，投資基金對養(yǎng)老金特殊風險收益偏好的研究，導致不附息債券、附屬抵押債券、擔保投資契約等創(chuàng)新產(chǎn)品的推出，強化了投資基金與養(yǎng)老基金的關(guān)系。一些學者針對傳統(tǒng)投資理論分析養(yǎng)老金計劃的局限性，從養(yǎng)老金計劃的資產(chǎn)－負債分析入手，以此確定養(yǎng)老金計劃的投資管理目標并探索養(yǎng)老金計劃投資管理目標變化影響其資產(chǎn)配置的機制。例如戴維斯就總結(jié)了DB(定額收益式養(yǎng)老金)計劃和DC(定額繳費養(yǎng)老金)計劃的不同風險分布和投資行為的差別。

(二)我國的研究現(xiàn)狀由于受到中國社會保障體制改革和投資基金發(fā)展現(xiàn)狀的限制，我國研究投資基金主要圍繞三個方向展開。一是資金籌集方面，開征社會保障稅是規(guī)范社會保障基金征繳的需要，也是建立真正獨立于企業(yè)之外的社會保障體系的需要(趙福昌，牛家啟，2001)。另外，減持國有股以充實社會保障基金的來源，社會保障基金入市再重新投資證券市場可以緩解國有股減持帶來的資金收損問題，保證社會保障基金的保值增值(曾之明，2001)。二是資金投資組合模式的設(shè)計方面，社會保障基金可以和部分實力強、有豐富管理經(jīng)驗的信托公司進行聯(lián)系，鼓勵其結(jié)合社會保障基金的投資需要設(shè)計相應的信托產(chǎn)品以滿足投資需要(何巧白，2002)。社會保障基金的市場化運營，將資金投入市場特別是金融市場中，使其進入社會再生產(chǎn)領(lǐng)域，采用多種投資方式相結(jié)合，分散投資風險。三是資金運營監(jiān)管、風險控制體系設(shè)計方面，對我國社會保障實行嚴格的進入市場的限量監(jiān)管，通過招標的形式將社會保障基金逐步委托給專門的基金管理公司及銀行、證券公司等金融機構(gòu)進行運營管理(史潮，宇文揚，2004)。社會保障基金投資應嚴格實行組合投資與投資比例控制，加強基金管理公司內(nèi)部的風險控制(肖倩，2003)。此外，加強基金管理公司的約束機制和風險控制機制，建立和完善以中介機構(gòu)為主體的第三方的基金運營監(jiān)督機制(馮建軍，2004)。

三、我國社會保障基金投資運營的現(xiàn)狀和問題

(一)我國社會保障基金投資運營的現(xiàn)狀我國的社會保障基金是社會消費基金的有機組成部分，也是國民收入分配和再分配用于個人消費的一部分。我國現(xiàn)行的社會保障制度是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，并且建立了多層次的社會保障基金管理模式。

1、我國社會保障基金來源和收支狀況目前我國社保基金主要來源于:中央財政預算撥款、中央財政撥入彩票公益金、國有股減持或轉(zhuǎn)持劃入資金或股權(quán)資產(chǎn)、經(jīng)國務院批準的以其他方式籌集的資金和投資收益等。2001年6月，國家制定了《減持國有股籌集社會保障基金暫行辦法》，明確將部分國有產(chǎn)的變現(xiàn)收入作為國家社會保障基金的基本來源2005年國務院《國務院關(guān)于完善關(guān)于企業(yè)職工本養(yǎng)老保險制度的決定》進一步明確職工按工資8%費建立養(yǎng)老保險個人賬戶，企業(yè)(雇主)按工資20%費建立社會統(tǒng)籌賬戶。2009年6月，經(jīng)國務院批準，政部、國資委、證監(jiān)會、社保基金聯(lián)合會《境內(nèi)證市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施法》，為全國社會保障基金開辟了穩(wěn)定的資金籌集道。截至2009年底，社保基金會管理的資產(chǎn)規(guī)模已發(fā)展到7，766億元。此外，還受托管理天津等九個點省市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金439．億元。隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展和多年來社會保障度的建立和不斷完善，我國歷年滾存結(jié)余的社會保基金已經(jīng)達到一定的規(guī)模。從總體上看，我國的社保障基金的收支都呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，這為我國會保障事業(yè)的發(fā)展奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。無論從金的收入、支出、結(jié)余等多方面來看，基本養(yǎng)老保險金已經(jīng)成為社會保障基金的重要組成部分。

2、我國社會保障基金的投資范圍隨著資本市場的完善和發(fā)展，社會保障基金積極拓寬投資范圍，增加投資品種，從原來主要投資銀行存款和國債，逐步擴展到股票投資、債券投資和私募股權(quán)投資3大類、19個品種，基本涵蓋了養(yǎng)老金通常可投產(chǎn)品。投資領(lǐng)域從單純的境內(nèi)投資發(fā)展到境內(nèi)、境外兩個領(lǐng)域的投資。到2009年底，社保基金會管理的總資產(chǎn)中，固定收益占40．67%，境內(nèi)外股票占32．45%，實業(yè)股權(quán)投資占20．45%，現(xiàn)金及其他占6．34%。社會保障基金會和其他委托投資管理人共同對社保基金進行管理和運作。

3、我國社會保障基金的收益狀況社會保障基金根據(jù)自身控制風險的能力，貼近市場，精心運作，較好地完成了基金保值增值的任務。到2009年底，全國社會保障基金成立以來的權(quán)益累計投資收益2，448億元，年均投資收益9．8%，比同期年均通貨膨脹率高出7．7個百分點。

(二)我國社會保障基金投資運營的問題

1、社會保障基金覆蓋面窄我國社會保障也實行城鄉(xiāng)有別的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的社會保障問題尚未得到足夠重視。我國的社會保障僅覆蓋到30%的城鎮(zhèn)人口，多數(shù)農(nóng)村人口仍游離在社保范圍之外，這不僅制約了社會保障基金的收入來源，也無法促進勞動力的流動與合理配置，限制國有企業(yè)改革和就業(yè)水平的提高。城鄉(xiāng)二元化格局的進一步加劇，對社會的和諧穩(wěn)定、統(tǒng)一市場的建立，以及社會的共同發(fā)展是不利的。

2、人口老齡化帶來的社會保障基金預期收支不樂觀我國是世界人口超級大國，出生率的迅速下降和人均壽命的迅速上升，使我國人口老齡化問題變得日益嚴重。2009年我國60歲以上老年人口達到1．67億，占全部人口的12．5%，到2050年，這個比例將達到15%，這意味著我國已經(jīng)進入老齡化社會。如此龐大的老年人群，對社會保障基金的影響直接地表現(xiàn)為養(yǎng)老保險金的給付需求不斷增加。同時，我國還進入了勞動年齡人口高峰期，國有企業(yè)改革退休，下崗職工的增多，用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障的費用以及下崗職工的失業(yè)保障基金大大增多，使我國社會保障基金的支出急劇大副增長，社保基金收支缺口正不斷擴大。

3、統(tǒng)籌層次過低不利于基金規(guī)模效益的實現(xiàn)和管理費用的節(jié)約我國社會保障基金現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶實行地域性分級管理，主要由各級地方社會社會保險基金管理中心分級管理，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險實行了省級統(tǒng)籌其他險種實行地市級統(tǒng)籌或縣級統(tǒng)籌。各類保險的統(tǒng)籌層次相對偏低，基金主體分散，影響了基金的規(guī)模存量，擴大了社會保障基金的投資風險，削弱了基金運營管理的規(guī)模效益。此外，各地設(shè)立專門的基金管理機構(gòu)，造成機構(gòu)重疊，人員臃腫，各管理部門職能交錯。多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、不同所有制分割的局面，嚴重影響了基金的籌集能力，極大地增加了管理成本，影響社會保險各種日常工作的展開。

4、社會保障基金管理和投資運營主體的泛行政化導致監(jiān)管的失效目前我國對社會保障基金的監(jiān)管模式中，政府部門權(quán)利過大，既是“運動員”又是“裁判員”的體系導致了制衡的失效和監(jiān)督機制的失效。社會保障基金的事務管理和投資運營的主體是各級社會保險基金管理中心，各級管理中心本身又是隸屬于當?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇值男姓聵I(yè)單位，分管部門按險種實行管理，“權(quán)”和“利”融為一體，使得政府社保部門對基金資產(chǎn)擁有絕對的支配權(quán)。此外，雖然我國社會保障基金已經(jīng)納入財政專戶，實行收支兩條線管理，但是社保收支尚未能納入財政統(tǒng)一計劃和預算管理體系，并且處于分散的狀態(tài)，龐大的社會保險資金規(guī)模無法接受立法機構(gòu)的監(jiān)督，必然會造成一定程度的資金管理的混亂。再有，作為社會保險基金實際擁有者的每一個社保基金的繳納者，始終無法得知社會保險基金的真實運營情況，更無法擁有對社保基金真正的管理了監(jiān)督了。在這種內(nèi)部監(jiān)督不到位和外部監(jiān)督欠缺的情況下，受地方或部門利益的驅(qū)使，社會保險基金作為“準政府”資金被挪用、盜用的現(xiàn)象也就更常見了，嚴重威脅著社保基金作為專項使用資金的運營安全。

四、完善我國社會保障基金的運營管理

(一)我國社會保障基金投資運營的現(xiàn)有對策為降低投資風險，有效解決我國社會保障基金投資運營過程中出現(xiàn)的各種問題，政府部門制定了相關(guān)政策，使社會保障的覆蓋面從公有經(jīng)濟擴大到非公有經(jīng)濟，實行城鄉(xiāng)合一的保障模式，確保社保資金來源的充足，讓更多的人能夠享受到社會保障帶來的利益。另外，建立分離制衡式社會保障基金管理和投資運營模式，精簡現(xiàn)有的地市級以下的社會保險基金管理中心，將社會保險基金集中到省級社會保險基金管理中心進行管理。企業(yè)和個人繳納的社會保險費按“分賬”原則依法定比例分別存入統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。統(tǒng)籌賬戶由省級社會保險基金管理中心進行投資運營。個人賬戶則引入資產(chǎn)托管制，由管理中心在制定一系列嚴格指標的基礎(chǔ)上，選擇若干具有雄厚基金管理能力的運營機構(gòu)進行市場化投資運營，形成委托關(guān)系，實現(xiàn)市場化經(jīng)營管理。政府在此過程中發(fā)行面對社會保險基金的特種國債用于投資基礎(chǔ)設(shè)施和國家重點開發(fā)的項目，滿足國家發(fā)展過程中資金短缺的問題，實現(xiàn)社保基金在安全性前提下的保值增值。但國外經(jīng)驗表明，股票資產(chǎn)投資收益是養(yǎng)老金賬戶投資收益的主要來源，但鑒于我國資本市場仍不發(fā)達，社會保險基金直接入市存在較大風險，可以通過購買投資基金的“間接入市”的形式將社會保險基金交給專業(yè)性的資產(chǎn)管理公司進行投資理財，獲得良好的市場回報。目前，我們所廣泛采用的方法是由國務院直屬的社會保障基金理事會管理包括中央財政撥入的資金、減持國有股所獲資金以及其他方式籌集的資金，制定全國社會保障基金的投資經(jīng)營策略并組織實施。選擇并委托全國社會保障基金投資管理人、委托人，對全國社會保障基金資產(chǎn)進行投資運作和托管，對投資運作和托管情況進行檢查，在規(guī)定的范圍內(nèi)對全國社會保障基金資產(chǎn)進行直接投資運作。同時，根據(jù)財政部、勞動和社會保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金。

(二)完善我國社會保障基金投資運營的具體創(chuàng)新思路社會保障基金的投資和運營除在總體上保證安全性的前提下，通過社會保障基金理事會直接投資或委托給各專門的投資公司進行管理，將資金投入到國內(nèi)甚至國外資本市場，特別是基金和股票市場以外，還可以發(fā)展另一種新型的運營模式，即建立國有股份制社會保障專業(yè)銀行和國有社會保障基金投資公司。由社會保障基金理事會將每年的社會保障基金按比例分配投入到不同的地方，一部分資金委托民營化的專門的投資公司進行運營管理，一部分存入專門的社保銀行進行儲備，另一部分撥入國有社會保障基金投資公司進行實業(yè)或公共事業(yè)的投資，分流資金的投資范圍，減小投資風險的程度，擴大收益范圍。

1、建立國有股份制社會保障專業(yè)銀行一是國有股份制社會保障專業(yè)銀行的性質(zhì)。社保銀行是隸屬于國家，由國家勞動和社會保障部門、財政部、人民銀行三者合作管理，以非營利性為目的，對社保基金具有獨立的儲蓄、運營權(quán)的新型銀行。社保銀行既是上市國有公司的控股大股東，又是上市國有公司的參股銀行，其收益水平取決于其控股、參股的金融機構(gòu)的盈利水平。二是國有股份制社會保障專業(yè)銀行的優(yōu)勢。社保銀行在業(yè)務創(chuàng)新上有更強的適應性，可以吸取現(xiàn)行商業(yè)銀行的經(jīng)驗，開發(fā)自己的新業(yè)務，如成立功能更完善的網(wǎng)絡(luò)銀行以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。社會保障基金是一筆非常龐大的資金，社保銀行將所有的社會保障基金都吸收存入這個專項銀行，廣大的社會保障參與者自然也就成為了該銀行的儲戶，使得銀行的儲蓄對象來源有了充分的保障。社保銀行除接受一部分財政預算資金外，可以利用金融手段籌集部分資金，環(huán)節(jié)財政壓力和社保基金缺口的矛盾，加速社會保障體系的完善，強化財政的宏觀調(diào)控職能。三是國有股份制社會保障專業(yè)銀行的風險評價。資產(chǎn)方面，社保銀行是新成立的銀行，它對信貸業(yè)務的設(shè)計和管理會更加完善，加之政府對其開展業(yè)務等方面的扶持，不良貸款產(chǎn)生的可能性較小，不會給銀行造成很大的資金流動性困難。負債方面，普通商業(yè)銀行為擴大資金來源，常通過借入資金以保持或增加資產(chǎn)規(guī)模和收益，滿足銀行流動性需要，但社保銀行作為專項銀行，其資金來源主要是社會保障基金，因而產(chǎn)生負債的可能內(nèi)性也較小。

2、建立國有社會保障基金投資公司一是國有社會保障基金投資公司的性質(zhì)。國有社會保障基金投資公司隸屬于國家，由國家勞動和社會保障部門、財政部、國家發(fā)展與改革委員會三者合作管理，以非營利性為目的，對社保基金進行獨立的投資運營，類似于負責外匯投資的中國投資有限責任公司。其主要宗旨是實現(xiàn)社會保障基金的多元化投資，不開展任何商業(yè)活動，也不干預其控股、參股企業(yè)的日常經(jīng)營，通過行使出資人權(quán)利和履行出資人義務，改善控股、參股企業(yè)的公司治理，實現(xiàn)社會保障基金資產(chǎn)的保值增值。二是國有社會保障基金投資公司的優(yōu)勢。基金投資公司的資金來源于國家財政撥入的每年收繳的社會保障金以及財政部通過發(fā)行特別國債募集的資金，具有一定的穩(wěn)定性。投資公司以發(fā)改委制定或批準的經(jīng)濟發(fā)展項目為依托，作為投資人之一參與到發(fā)改委制定的經(jīng)濟發(fā)展計劃中，參與投資國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)投資項目、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目等具體投資項目中。如發(fā)改委批準在某省投資一個新的工業(yè)發(fā)展項目，則允許社保基金投資公司以一定的資金比例參與到投資項目中，將社保基金真正實現(xiàn)在投資運作中流通，同時還可以獲得項目投資的收益。此外，該基金投資公司在發(fā)改委的指導下，可以一定程度上避免競標不到合適投資項目的局面。與此同時，投資公司可借鑒其他主權(quán)財富基金、大學捐贈基金的經(jīng)驗，吸納全球?qū)I(yè)投資人士的有益建議，結(jié)合自身特點、股東容忍度、市場狀況制定自己的投資方式和基準投資組合結(jié)構(gòu)，如現(xiàn)金和現(xiàn)金產(chǎn)品、股權(quán)投資、固定收益投資和其他另類投資，有效避免公司運營過程中的泛行政化現(xiàn)象。三是國有社會保障基金投資公司的風險評價。資金來源方面，投資公司以充足的社會保障基金作為來源，很少會出現(xiàn)資金不足或資金周轉(zhuǎn)困難的局面。投資運作方面，投資公司以發(fā)改委的項目計劃為依托，在投資項目的選擇上有了保障，不至于缺少投資項目，而且投資國家基礎(chǔ)設(shè)施項目的收益具有穩(wěn)定性。監(jiān)管方面，投資公司作為國有企業(yè)，其所有權(quán)屬于國家，并且有全國社會保障基金理事會進行監(jiān)管，與私營的投資公司更具可靠性。

五、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟發(fā)展和制度的變遷，我國社會保障基金在運營過程中出現(xiàn)了收支不平衡，投資面窄、收益有限等一系列的問題，對此我們采取了多元化投資，建立與市場經(jīng)濟體制相適應的投資模式等措施完善我國社會保障基金的運營和管理。同時指出，必須對社會保障基金的投資運營進行必要的風險控制，以確保其在安全性的前提下進行投資活動獲得經(jīng)濟效益。此外，還提出兩種創(chuàng)新性的社會保障基金投資運營的思路，建立國有股份制社會保障專業(yè)銀行，以及建立國有社會保障基金投資公司，充分有效地實現(xiàn)社會保障基金的保值增值，促進社會保障制度的改革。社會保障從表面上看是對公民基本生存權(quán)的保障，實際上是影響經(jīng)濟運營的一個重要因素。社會保障在以稅費等形式籌集資金的時候，就已經(jīng)對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生了不可替代的調(diào)節(jié)作用。科學合理地對社會保障基金進行投資和運營，提高社會保障基金的使用效率，糾正社會保障基金使用中的偏差，實現(xiàn)社會保障基金的安全和保值增值，進一步完善我國的社會保障制度，可以起到穩(wěn)定經(jīng)濟和穩(wěn)定社會的雙重效果。