征信制度國際比較范文
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征信制度是一國征信活動所必須遵循的規范或準則,是征信業健康發展的根本保障。征信制度的一般框架中包括三個最基本的部分:征信法律法規方面的建設,征信行業組織模式的規定,對征信行業的監督管理。
由于世界各國經濟特點、發展水平以及歷史文化和生活習慣等諸多方面的差異,各國征信制度在法律體系建設方面呈現出不同的特征。以下著重就征信的立法對象、立法目的、信息數據內容的采集范圍、消費者的權利及征信機構的義務等進行比較分析。
1.征信立法對象的比較
在征信行業較發達、征信體系較完善的國家中,依征信的立法對象不同分為兩類。一類是以征信活動或征信機構為立法對象,專門制定相關法律法規。如墨西哥頒布了《征信局法》,秘魯頒布了《私營征信機構和個人信息保護法》。美國是此類國家中最典型的代表,其關于基本信用管理的相關法律目前多達17部,其中最重要的當屬《公平信用報告法》。[1]另一類國家則以個人數據保護為主要立法對象,信用征信只是作為個人數據保護法規范的對象之一。比如英國的《數據保護法》,德國的《聯邦數據保護法》,瑞典的《個人數據保護法》等,這些法律規范不僅包括個人征信活動,還涉及醫療、市場營銷等諸多可能與個人信用有關的信息。[2]
2.征信數據管理規定的比較
各國征信的立法對象雖然不同,但有一個共同的立法目的:尋找個人隱私保護與信息采集、披露的平衡。由于社會的發展,人的需求范圍的擴大和層次的提高,愈加要求對隱私的尊重,但各國對隱私保護的側重點和保護程度并不一樣。
美國《公平信用報告法》意在保護消費者免受流通中的不準確信息的影響,以便保護消費者的名譽,其規定:征信部門出于有關信貸活動、有關就業目的、有關保險業務目的不需要數據主體同意即可進行數據的采集。[3]《公平信用報告法》還同時規定了在信用報告的使用上,不需要數據主體同意的機構或個人①。
英國《數據保護法》規定,在采集消費者信息數據時應當將信息的內容、收集的目的、可能的使用者以及信息的來源通知數據主體;在信息的披露和使用上,除征信機構已為得到數據主體同意做出努力但未有回應、數據主體沒有能力表示同意、有責任對信息保密三種情況外,必須經數據主體的同意。[4]
在法國,征信機構不僅每次采集個人數據,錄入數據庫時必須告知數據主體并獲得書面同意,而且每次披露和使用信用報告時必須再次取得數據主體的書面形式認可。
3.信用內容采集范圍的比較
征信活動中,對于信息數據內容采集范圍的規定和限制,各國也不盡相同。
美國《公平信用報告法》規定可采集的信息包括:(1)消費者身份識別信息;(2)貸款賬戶的余額、授信額度、償還歷史等;(3)與信用有關的公共記錄。但不包括:(1)個人之間的交易活動信息;(2)公司內部之間的交易活動;(3)信用卡發卡機構給予消費者直接或間接的授信額度;(4)超過10年的破產信息和超過7年的民事訴訟、民事判決和逮捕,以及拖欠稅款等負面信息。[5]顯然,美國征信機構采集的信息包括正面和負面的。英國《數據保護法》只是要求征信機構在采集數據時不得超過已聲明的目的,以及由此目的所確定的數據采集、儲存和使用范圍。澳大利亞的法律規定,信用報告只包括過去5年內的負面信息,只有消費者在過去5年內發生過借款行為時才有信用檔案,且放貸機構不得報告最高貸款金額,當前貸款余額,授信額度等類似正面信息,而法國、比利時的公共征信系統只報告負面信息。[6]
4.消費者的權利和征信機構義務的比較
雖然信息內容的采集范圍不同,但國際上普遍認為,對于征信對象的敏感信息應當特別受到保護。如美國《公平信用報告法》規定,不得因性別、種族、宗教信仰和婚姻狀況產生對申請人的歧視;英國《數據保護法》及歐盟法令也都規定對種族、政治觀點和黨派、宗教信仰等個人信息不得采集。
關于消費者的權利和征信機構的義務,盡管各個國家的規定不完全一樣,但共同點甚多,最突出的是重視維護消費者的權利。美國《公平信用報告法》規定,消費者有權查看自己的信用檔案記錄,當消費者提出申請時,征信機構必須向其提供信用檔案以及最近曾查詢過此檔案的機構名單。當消費者認為信用檔案中存在不實信息而提出異議時,除非消費者的提議沒有任何根據,否則征信機構必須對有異議的信息重新核查,并向消費者提供一份書面信息核查報告。《公平信用報告法》還規定,信用報告使用者使用信用報告后對消費者采取不利的行為時,如拒絕貸款、保險、應聘等,必須書面通知消費者,并告之提供信用報告的征信機構名稱、地址及電話號碼。英國《數據保護法》規定,數據主體有權知道有關自己的數據信息是否被采集、錄入和存儲于數據庫,并在可能損害自己或他人的情況下要求停止對個人數據的采集和錄入。建立公共征信系統的歐洲國家的隱私保護法則規定,個人數據只為批準信貸的目的而提供,借款人有權檢查并更正其在公共征信系統的檔案。瑞典的《個人數據保護法》規定,征信機構有義務免費向信息數據主體提供其本人的信息內容、信息來源,以及在信息第一次披露給第三方之前必須先提供給數據主體。
二、征信行業組織模式的國際比較
目前世界上有兩種征信行業組織模式,即公共征信系統和私營征信系統。國際上一些國家如德國、阿根廷、巴西等,公共征信系統占主導,但并不杜絕私營征信系統的存在,即兩種模式共存;還有一些國家,如美國、英國,征信活動基本由私營征信機構控制,私營征信系統占絕對優勢地位;而只存在公共征信系統的國家比較少見。
1.公共征信系統和私營征信系統在性質和運作方式的比較
按照歐洲中央銀行行長委員會的定義,公共征信系統是指“一個旨在向商業銀行、中央銀行以及其他銀行監管當局提供有關公司及個人對整個銀行體系的負債情況信息的信息系統”。[7]其一般由政府主導,不以盈利為目的,由中央銀行或金融監管當局負責運作和管理②,主要目的是為了滿足商業銀行的貸款決策和風險管理需要,便于金融監管當局對金融機構風險暴露的監管,以及為貨幣政策的制定和宏觀經濟的分析提供數據服務等。私營征信系統一般由企業或個人投資組建私營征信機構而成,具有法人資格,以市場化方式運作。其主要目的是規范商業道德行為,提高經濟中的透明度,促進更為公平的商業基礎的形成,以便利風險評估及商業和金融交易的完成。公共征信系統是一種強制性的信用信息交換機制,金融機構必須按要求提供有關借款人和貸款的數據信息;私營征信系統則是以自愿交換的方式從金融機構、非金融機構獲得有關企業和個人信用情況的數據。從兩種模式的特點來看,雖然有許多不同,但應該說兩者之間是互補而非替代的關系。
2.公共征信系統與私營征信系統在信息采集來源上的比較
在信息采集的來源上,私營征信系統一般比公共征信系統的渠道更廣闊。公共征信系統通常依靠政府法律法規強制性的從金融機構采集借款企業和個人信息,金融機構有向征信機構報送信息數據的責任。私營征信系統通常以協議或合同的方式采集數據,數據主要來源包括:提供信用工具和服務的金融機構(包括租賃公司,信用卡發卡機構),政府掌握并對公眾開放的公共記錄(如破產、欠稅),零售商、批發商之間信用交易及給予消費者的消費信貸。在美國,數據來源還包括信貸申請者申請表中的信息(如職業、年齡、收入等),處于第三方地位的數據處理公司,這類公司主要收集有關消費者社會經濟行為的數據(如估算消費者收入)。[8]
3.公共征信系統與私營征信系統在信息采集內容的比較
在信息采集的內容上,公共征信系統和私營征信系統對待個人征信與企業征信存在著一定差異。個人征信方面,公共征信系統和私營征信系統都收集消費者的姓名、貸款金額和貸款類型;采集數據主體的地址、納稅人身份信息、納稅信息、婚姻或就業狀況信息的私營征信系統依次占90%、75%、17%、60%,而公共征信系統依次為39%、54%、2%、12%。在美國,私營征信機構還采集房屋租賃、電話費支付情況等信息。企業征信方面,90%以上的公共征信系統采集數據報送機構名稱、貸款金額、公司名稱、貸款類型;80%以上的私營征信機構采集公司名稱、地址、貸款金額和納稅人身份號碼,以及數據報送機構的名稱。[9]由于私營征信系統和公共征信系統的目的不盡相同,私營征信系統有可能收集更詳細全面的企業數據,包括企業所有者姓名及其納稅信息、資產負債表,以及關聯企業信息等,而公共征信系統這些方面受限制較多。
4.公共征信系統與私營征信系統在服務范圍方面的比較
在業務服務范圍方面,公共征信系統的產品服務對象一般只限于提供數據來源的金融機構,中央銀行以及金融監管部門。由于信用數據只在金融系統內部之間流動,有利于金融機構的信用風險管理,同時監管當局可以得到大額借款的借款人和銀行風險最新情況,便于對金融包括征信業的掌控。而私營征信機構可以向法律所允許的社會主體出售信用信息和咨詢服務,甚至包括向公共征信系統提供數據,這對于在更廣范圍內降低社會信用風險是有利的。
三、征信監管體制的國際比較
在以市場化方式運作為典型代表的美國,征信業的監管以完善的法律為基礎,采取政府監管機構負責執法與民間組織協調管理相結合的辦法。政府監管機構包括:銀行系統的財政部貨幣監理辦公室(OfficeofComptrolleroftheCurrency,OCC)、聯邦儲備系統(FederalReserveSystem),非銀行系統的聯邦貿易委員會(FederalTradeCommission,FTC)、司法部(DepartmentofJustice)等。監管者的作用及監管方式主要在于:一是根據法律制定征信活動的具體執行細則,當法律法規有所變化時,及時做出調整和修改,同時監督征信機構行為是否符合法律規范,并采取諸如罰款手段等懲罰性措施促使其改進行為;二是對消費者進行征信教育,讓其了解在征信活動中所擁有的權利和解決爭議的方式或方法;三是進行調查和研究,當消費者行使權利而征信機構沒有反應時,監管者可以向當地政府投訴,并要求征信機構采取符合法律規定的行為,改善服務等。主要民間管理組織包括:美國信用管理協會(NACM)、美國銀行公會(AmericanBanksAssociation)、信用報告協會(AssociatedCreditBureaus,Inc.)等。[10]這些民間組織一般代表會員(征信機構)的利益,參與征信相關法律的制定與修改,提供金融、征信從業人員的職業道德和業務素質的教育、培訓,對征信行業的發展進行研究,舉行研討會、會員年會等。
比較發現,建立征信制度的國家有一個共同點,即都依據法律法規監管信用數據的采集和使用(如前所述),除美國制定了全面的監管框架外,其他國家的監管也有特色。首先是對征信機構市場準入的監管,在歐盟和阿根廷,成立征信公司必須向國家數據保護機構登記,而在美國、巴西等國成立征信公司是不需要特別審批的;其次,國際上征信業監管部門的設計,美國是專業的機構負責監管,大部分拉美國家由中央銀行或銀行業監管機構負責,墨西哥則由承擔監管金融機構的四個政府機構共同承擔,而智利則完全依賴司法系統;第三,與私營征信系統不同,公共征信系統通常強制性要求中央銀行監管之下的所有金融機構都必須參加該系統,但各國的參加機構有差別,對于被強制參與征信系統的金融機構必須定期、準確地報送信息,否則將分別受到行政、民事或刑事處罰;第四,歐洲一些公共征信系統的國家對信用數據的采集作出限制,要求其必須高于某一貸款限額,如德國最低貸款金額大約為150萬美元,意大利為8.3萬美元,法國為8.2萬美元。
四、對我國征信制度建設的借鑒
我國現階段急需建立征信制度,但作為征信制度基礎的法律法規尚未建立,最新的與個人征信有關的規章來自于中國人民銀行制定的、自2005年10月1日起實施的《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。筆者認為,借鑒國際征信業的發展經驗,應著重從以下幾個方面建立和完善我國征信制度。
1.維護消費者的權利,尋求信息采集、披露與個人隱私保護的平衡
(1)信息數據采集應維護消費者的知情權和隱私權。《暫行辦法》規定,商業銀行要準確、完整、及時地向個人信用數據庫報送個人信用信息,不需個人同意。這沒能體現對消費者擁有自己信用信息所有權的尊重,消費者不知自己的信用信息是否被采集和儲存,也不知已被采集的信用信息是否公正、客觀、準確。《暫行辦法》沒有規定不能采集和不需報送的信息,如黨派、宗教信仰、婚姻狀況,疾病等敏感信息,這些信息一旦被采集、使用可能引起歧視。筆者認為,對信用信息的采集,雖不需要數據主體同意,但應以書面、電話方式告之數據主體,或為其提供比如免費查詢本人信用信息的渠道,以便消費者核實或提出異議。
(2)信用信息的使用應保護消費者的投訴權。《暫行辦法》規定了消費者提出“異議”的解決程序,但商業銀行如何使用報告,以及商業銀行在使用信用報告后做出對消費者不利的決定時,消費者缺乏合法的維權途徑。筆者建議,監管部門應要求商業銀行在使用信用報告時告之消費者,賦予并保護消費者對商業銀行不當使用信用報告進行投訴的權利。由于我國消費者的維權意識和維權能力普遍不高,管理部門同時應加強宣傳消費者在征信活動中的權利以及行使權利的方法,增強消費者對信用報告的信心。
(3)信用信息的全面性、時效性更能體現消費者的信用狀況。《暫行辦法》只規定信用數據來源于商業銀行,因此,一些散布于公共機構和其他企業(比如稅務部門、法院、電信公司、移動通信公司等)的個人有效信息不能很好的被利用,而全面的信息更能客觀、公正的評價消費者個人的信用。《暫行辦法》對于違法、違規等負面信息沒有規定保留期限,這將降低消費者的紀律約束,不能激勵失信者改過自新,不利于和諧社會基礎的構建。筆者同時認為,正面信息也應有時效期,因為過去太久的記錄并不能完全代表現在的信用狀況和守信趨向。
2.允許私營征信機構與公共征信機構并存發展
目前,我國征信行業組織模式與歐洲公共征信系統極其相似,由中央銀行負責組建和管理。前面談到,國際征信業的經驗表明,公共征信系統與私營征信系統是互補而非替代。征信業在我國基礎比較薄弱,在法律法規不健全的情況下,政府運用行政力量,強制性要求金融機構參加由金融管理部門負責組建和管理的公共系統,對較短時間內建立公共征信系統會產生事半功倍的效果。盡管如此,我國征信業現階段仍應允許私營征信機構的發展,與公共征信機構并存,甚至可以考慮,未來應以私營征信系統模式為主。征信業本質上屬于市場服務中介機構,政府的干預更多的應體現在征信立法和行業監管方面,不需要動用公共資源直接建立和運作征信機構。私營模式能節約政府成本投入,而且信息來源更為廣泛,信用產品更為齊全,更重要的是私營征信系統不僅能為銀行系統服務,更能適應完善社會信用體系和經濟發展的需要。另外,還可以避免公共征信機構依附于政府部門時容易出現非公平競爭和低效率的現象。
3.在征信機構業務模式方面實行有特色的專業化征信服務
在征信機構業務模式上,筆者認為現階段,企業征信與個人征信宜分開進行,即強調有特色的專業化征信服務。首先,企業比個人在經濟地位上不處于弱勢,企業征信的隱私法律保護要求與個人不同,于是征信立法的側重點也不一樣;其次,企業與個人身份識別方式不同,企業應該有全國統一的識別編碼,比如美國就有鄧白氏商業記錄編號(DUNS)、美國標準工業編碼(SIC),而個人可用身份證號來確定;最后,企業和個人所采集的信息內容不同,企業的融資需求與個人的消費信貸也不同,信用評分的方式和標準也不一樣。因此,二者的不同特征要求征信行業的建設要有步驟、分重點的進行,專業化是快中取勝的秘訣。國際上著名的征信公司中,鄧白氏(Dun&Bradstreet)以企業征信為主,全聯公司(TransUnion)、益百利(Experian)等以個人征信為主,他們在各自的領域都取得了巨大的成功。
4.堅持中央銀行監管與行業自律相結合的監管模式
(1)明確中央銀行征信監管的地位與職責。征信行業是社會信用體系建設的重要組成部分,中央銀行作為唯一的征信監管當局具有合理性,可以避免像國外多家機構共同監管引致相互扯皮而降低監管效率。
(2)抓緊征信立法,依法監管征信活動。在允許私營征信機構與公共征信機構并存發展的情況下,應規定征信機構市場準入門檻,明確其最低資本金、從業人員資格條件、機構內控制度等方面的要求。規范征信業務管理制度,統一信息數據采集范圍,明確負面信息保存時間,依法懲處惡意泄露隱私、濫用信用報告等違法違規行為。要求征信機構保證數據庫的安全,嚴格監管征信數據的跨國流動。
(3)建立征信業協會,加強市場紀律約束。征信業協會的成員組織應相互監督,加強與官方監管機構合作;研究征信業發展規劃,提高征信水平;做好征信宣傳,對失信者形成強大的道德約束;引導消費者對征信活動的監督,發揮信息數據主體的監督力量,因為利益主體的監督對于實現隱私保護,提高信用報告質量是最有效的,并且具有長久的動力。
