國有資本財政職能定位范文
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國有資本財政的基本依據是政府所擁有的國有資本所有權，這使之既不同于西方國家建立在生產資料私有制基礎上的公共財政，也不同于我國計劃經濟體制下以政權、所有權及經營權三權合一為依據的“大一統財政”。而是在社會主義市場經濟條件下，以資本所有權的身份進行國有經營性資本的投入與產出活動，其目的是自身的保值增值。這種特殊性就決定了國有資本財政的運行有其相應的產業選擇范圍和合理的規模區間。
一、國有資本財政的相對獨立性
所謂國有資本財政，是指社會主義市場經濟條件下的一種財政類型，是以處于資本所有者身份上的政府為主體的、憑借國有資本所有權為基本活動范圍和依據，對經營性國有資產從總體上進行價值管理、分配和宏觀經營的政府經濟行為。我國公有制經濟的主體地位和國有資本面廣量大的國情特征，決定了現階段我國財政體制改革的目標模式定位于“雙元結構財政”模式，即由公共財政與國有資本財政共同構成的財政統一體。這樣，作為一個新的財政理論范疇，“國有資本財政”被正式提出并受到廣泛的關注。
無論是傳統計劃經濟，還是西方市場經濟，實行的都是單元結構財政，公共財政收支和國有資本財政收支融為一體，沒有分別獨立進行預算。在社會主義市場經濟條件下，雖然國有資產的比重比計劃經濟時代要明顯下降，但與西方各國相比，所占比重仍然很大。有統計資料顯示，世界各國國有經濟規模的平均水平約為9.6%(發展中國家為8.6%)，國有固定資產投資比重在發達國家為11.1%(發展中國家為27.0%)。這兩組數據都遠低于我國國有經濟的規模。2000年，我國國有工業增加值比重達54.25%，國有工業固定資產比重為72.85%。如果把國有自然資源計入國有資產，所占比重將更高。另據國務院國資委提供的最新統計數據，到2005年底，中央國有企業資產總額10.6萬億元，地方國有資產總額61168.4億元。兩者相加結果顯示，我國經營性國有資產總額已超過1617萬億元。
在這高達16.7萬億元的龐大國有資產中，大部分資產是具有市場贏利能力的，這就必然形成與作為資產所有者的政府之間的收益分配和再投資等關系，從而在實際上形成了相對獨立的、以政府為主體的國有資本(產)財政。國有資本財政的這種相對獨立性，要求國有資本收支預算不能與政府的公共財政預算混同起來，否則，就會產生兩個方面的弊端：其一，政府行政管理職能和國有資產管理職能難以分清。政府的國有資產管理職能是政府作為國有企業最終出資人行使所有者的職能，面對的是國有資產的市場運作，受市場規則約束。如果仍然象計劃經濟那樣，將公共財政收支與國有資產財政收支混為一體，那么，一方面政府的行政管理可能會牽制國有資產管理職能，造成行政管理部門直接干預企業經營；另一方面，政府干預國有資產管理職能又會牽制行政管理職能，使政府行政管理部門不能一視同仁地對待所有企業。其二，不能正確評估公共財政收支和國有資產財政收支的經濟效率。經營性國有資產大部分分布在競爭性領域，其主要目標是追求利潤最大化，即國有資產最大限度的保值增值。而公共財政的收支雖然也要追求經濟效率，但在衡量標準上與國有資本財政收支不同。如果將兩者混合在一起進行預算，就難以衡量出各自的經濟效率，特別是當國有資本財政收支出現差額時，如果用公共財政予以補缺，就勢必掩蓋了國有資本運行的低效率。因此，為了準確、客觀地評估雙重財政結構中公共財政與國有資本財政的各自效率，有必要分別建立相對獨立的預算體系。
二、國有資本財政的職能定位
所謂國有資本財政的職能，是指國有資本財政在國民經濟中所應承擔的職責以及所能夠發揮的功效。國有資本財政的職能取決于政府的職能，尤其是在體制轉型期我國特有的“雙重(元)結構財政”模式中，作為一個相對獨立的組成部分，國有資本財政具有其獨特的職責和功效。
1．對國有資本收益進行分配和再分配作為國有資本所有者的代表，國有資本財政應集中一定份額的國有資本收益和全部的國有資源收益，然后再按照政府的產業政策和行業規劃的要求進行再投資。這實際上涉及生產成果分配與資源配置兩個方面的內容。在社會主義市場經濟條件下，企業是市場中生產經營的主體，政府必須賦予國有企業生產經營的獨立性和自主權，企業才能在市場競爭中具有必要的動力、活力和壓力。這就需要使國有企業的所有權與經營權相分離。在所有權中又應區別占有層次上的最終所有權與經營層次上法人財產權，并賦予企業法人財產權，使其與經營權相結合，從而真正成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體。從理論上說，資本所有權的關鍵在于其派生的收益分配權。因此，政府作為國有企業的終極所有者代表，有權對企業國有資本經營收益進行分配。在保證企業正常運轉所需的積累和發展資金以及必要的獎勵、福利基金外，其余的企業稅后利潤如何分配，政府有權作出最終決定。在一般情況下，為了增強國有企業的市場競爭力，政府應該在確保國家產業政策的前提下，將獲得的企業稅后利潤用于企業的資本再投入。
作為宏觀經營性財政，國有資本財政集中一部分國有企業的經營收益和國有資源收益的主要目的，是為了適當集中財力進行重點建設項目的投資，調節和優化國民經濟結構。這種集中財力進行投資的財政分配行為，是社會主義市場經濟體制下政府資源配置的主要形式。它體現了建立在公有制經濟基礎上的社會主義國家，運用社會主義制度的優越性適當集中社會財力進行現代化重點工程建設的客觀要求，體現了政府對市場經濟運行的宏觀調控。
2.調節政府與國有企業及其職工的利益關系國有資本財政在以資本所有者的身份支配國有企業的稅后利潤的過程中，必然會引起政府與企業經濟利益關系的變動，需要通過國有資本財政通過對稅后利潤的再分配加以調節。從理論上講，財政獲得一部分企業稅后利潤，是投資者享有的基本權利，是對企業自身利益的某種“否定”。而另一方面，按照市場經濟的客觀要求，財政又將稅后利潤的一部分留給企業，則又是對企業利益的某種“肯定”。正是在這種既有“否定”又有“肯定”的分配行為背后，鮮明地體現出國有資本財政對政府與國有企業利益關系的調節。此外，國有資本財政將從企業集中上來的財力再作為資本投放出去，形成新的國有企業或對原有企業進行再投資，這樣，又產生了一輪新的政府與國有企業的利益關系。這是國有資本財政直接投資賦予企業開展生產經營的新能力，本身也是一種物質利益的授予。
再從企業留利角度看，在市場經濟條件下，財政以留利給企業的方式使國有企業具備再投資能力，這實際上是國有資本財政對企業的一種間接投資。這種間接投資不僅使企業獲得了應有的市場活動能力，而且國家財政也將因此獲得相應的收益，即政府在企業中的資本金增加以及由于企業資本金增加、市場競爭力增強而資本收益也隨之相應增大。另一方面，除了再投資外，在企業留利中還應劃出一塊用于企業的集體福利和員工獎勵基金。企業員工的工作努力程度和效率是確保企業生產經營效率和效益的重要手段，而企業效率的提高，運營規模的擴大又是國有資本保值增值的基本保證。因此，以企業留利的方式來改善職工福利、獎勵工作效率，也是國有資本財政對政府與國有企業利益關系進行調節的一項重要內容。
3．從宏觀上調節國民經濟總量與結構在市場經濟條件下，財政具有資源配置和穩定經濟的基本職能。按照這一邏輯思路，在轉型期我國特有的“雙重(元)結構”財政中，國有資本財政的分配活動也會直接對宏觀經濟發生影響，從而客觀上具備了調節國民經濟總量與結構均衡狀態的功能。這種功能可以從儲蓄和投資兩個方面體現出來:一方面，當國有資本財政從國有企業提取部分稅后利潤后至進行再投資之前，這部分財政收入實際上處于“儲蓄”狀態，這種政府儲蓄區別與公共財政意義上的非市場儲蓄，而是與私人資本一樣的市場儲蓄行為。而當國有資本財政將這部分儲蓄進行再投資時，也不同于政府一般的公共投資，而是以資本所有者的身份進行的市場化投資。這樣國有資本財政的收入與支出活動，就成為市場機制本身運行中所產生的儲蓄與投資活動，必然對整個市場總供需的均衡狀況造成影響。當國有資本財政收入大于支出時，它處于凈儲蓄狀態，使市場需求總量被抑制;反之，當國有資本財政支出大于收入時，則處于凈投資狀態，使市場需求總量被擴張。另一方面，國有資本財政作為企業投資者，直接涉足市場活動中，這又使得其投資行為具有內在于市場的調節國民經濟結構的能力。表現為在國家中長期發展規劃和產業政策引導下，國有資本財政有目的的從某些需要限制發展的行業、部門和企業提取稅后利潤，然后集中投入另一些需要加快發展的行業、部門和企業。這樣，隨著國有資本的退出與進入，國民經濟的各種結構就會發生相應的變動。由于這些進退行為是順應市場機制的要求進行的，因而從根本上看，又是市場機制對社會資源配置的一個組成部分。
三、國有資本財政的運行區間
國有資本財政的運行區間，實際上就是指國有資本財政發揮其職能作用的空間范圍，主要包括國有資本財政運行的產業區間與規模區間。筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，國有資本財政職能范圍的確定，應當按照黨中央提出的國有經濟戰略性調整的基本要求，一方面，嚴格遵循市場準則，充分發揮國有資本財政在市場有效領域中的資源配置職能，通過國有資本財政的投資和退出，正確引導社會資本在相關領域中的擴展和壓縮，從而達到調節、優化經濟結構的目的。另一方面，隨著我國經濟市場化程度的不斷提高，應當按照“公共財政為主，國有資本財政為輔”的原則，在確保國有資產保值增值的前提下，逐漸收縮國有資本財政的市場活動范圍，通過國有資本財政與公共財政的預算平衡機制，將國有資本財政的增量投資更多地投入市場失靈領域，以充實我國公共財政日趨擴大的需求缺口。
1．國有資本財政的基本活動范圍
從性質上說，國有資本財政是以國有資本所有者的身份從價值形態上對全社會的國有經營性資產及國有資源進行宏觀經營管理。這種宏觀經營性的根本目的是要求通過國有資本財政的資源配置活動來優化國民經濟結構，提高國民經濟的整體效益，保證國民經濟穩定、協調的持續發展。因此，國有資本財政的活動范圍大致可以界定為:(1)以國有經濟為界限。作為以資本所有者身份開展分配活動的財政，它直接的活動范圍只能是以國有經濟為界限，而不能干預非國有經濟的生產經營活動。(2)與國有資產所有權相關聯。按照現代市場經濟產權明晰、政企分開的原則，國有資本財政與國有企業的產權關系表現為資本所有權與法人財產權的關系，即國家擁有對國有資本的收益支配權、對資產的整體處分權以及對企業運營國有資本的監督權。(3)僅限于市場經營性的范圍。區別于以政治權力行使者身份出現的公共財政，國有資本財政只活動于市能正常發揮作用的范圍和領域，與一般資本所有者相同，其在市場領域的唯一目標就是資本的保值增值。(4)具有宏觀盈利性。國有資本財政再投資的基本準則是追求宏觀盈利性。它又不能僅限于投資項目的盈利大小，而應從國民經濟的全局出發，按照國家產業政策的要求，通過政府的直接投資去調節整個國民經濟結構，彌補市場機制的失靈，以提高全社會的資源配置效率。
2．國有資本財政運行的產業區間
從國有資本財政的基本活動范圍界定中，我們不難看出，在社會主義市場經濟條件下，國有資本財政不可能也不必要進入所有產業領域，而是根據自身宏觀經營性的特點以及國有經濟戰略調整的要求，有選擇地進入某些重要產業和關鍵領域。從產業結構發展規律來說，產業結構是隨著經濟發展水平的變化而變化的。在不同經濟發展時期它們的地位和重要性也會發生變化。在一定時期內，那些具有基礎性和主導性，能引導和帶動整個國民經濟發展、結構完善和高級化的部門，構成產業結構的核心部門，這些部門是一國經濟的制高點，誰控制了這一制高點，就能夠主導整個經濟的發展趨向。從這種意義上說，國有資本財政的產業選擇領域就應該是國民經濟的核心產業部門。國有資本財政的性質特點決定了其具有產業適應性，即國有資本的微觀基礎——國有企業作為國家所有制的企業制度進行產業選擇時，對不同產業具有不同的相容度。一般來說，競爭性越強的產業部門，越適合非國有制企業，或者說國有化程度越低的企業。而壟斷性越強的部門，就越適合國有企業。因此，為了最大限度地發揮國有企業的制度優勢，必須將有限的國有資本按照產業發展的輕重緩急進行優化配置，以更好地發揮國有經濟在市場經濟中的主導作用。
通過對國有資本進入產業的排序，國有資本財政就可以根據現有國有經濟基礎和自身財力狀況，安排國有資本的進退，保證國有資本在核心產業部門和經濟制高點上具有足夠的控制力，以及保障經濟控制力所必需的資源和條件。從我國國情出發，我們認為，國有資本財政的產業選擇排序應當從以下幾方面考慮:首先，從國家職能發揮的角度看，國有資本進入產業的先后順序應為:(1)應進入關系國家安全的行業，如軍事工業;(2)進入大型基礎設施建設工程;(3)應進入特大型不可再生資源的開發行業，如油田;(4)應進入對經濟發展具有戰略意義的高新技術產業。其次，從產業在國民經濟發展中的重要性看，國有資本應優先進入基礎產業和主導產業。基礎產業主要包括電力、交通、郵政、通訊、煤炭、油氣以及非金屬采礦業等，這類產業具有自然壟斷、規模經濟、資本技術密集度高、外部經濟性強的特點。而且，這些產業同時又是國民經濟的先行產業，它對后續產業的發展規模、發展質量都有深刻的影響，是在國民經濟發展中屬于能控制經濟發展的制高點產業。再次，從三次產業的相互關系角度考慮，國有資本應優先進入
二、三產業中對其它產業發展具有控制力和服務性強的產業，如煤電、采礦業、交通運輸業、金融保險業，國有資本進入這些領域，國家就能從宏觀上把握整個國民經濟發展趨勢，增強國家宏觀調控的有效性。
3．國有資本財政運行的規模區間
國有資本財政在市場領域的活動，主要涉及國有資本收益和再投資兩個方面。因此，要確定國有資本財政運行的規模區間，就必須這兩個方面分別加以研究:
首先，從國有資本財政的收益方面看，在市場經濟體制下，國有資本財政對國有企業稅后利潤的分割，實際上關系到國有企業是否擁有維持自身發展所必不可少的自主財力，亦即確保其獨立自主市場主體的地位。確定了企業的合理留利水平，國有資本財政的資本收益也就相應的得以確定。企業留利份額的大小直接決定了企業再投資能力的強弱，而企業再投資能力的強弱又取決于兩個基本條件:一是企業自身獲得的稅后利潤率的大小;二是企業已實現的稅后利潤有多大分額能留下用于再投資。在市場經濟條件下，政府不僅要賦予國有企業如同其它企業一樣的市場競爭能力，而且要求國有企業也獲得應有的市場競爭結果，即獲得平均利潤率，在此基礎上參照非國有企業的“留利”水平即可大致確定國有企業稅后利潤的繳留比例。但是，國有資本財政作為政府的宏觀經濟調控手段同時又要在優化國民經濟整體結構方面發揮重要作用，因而在確定國有企業稅后利潤的繳留比例時，還要充分考慮到國家的產業政策、行業規劃、地區差別等各種現實情況。只有將這兩方面結合起來，才能較好地從宏觀經濟的角度解決國有資本財政與國有企業之間稅后利潤的繳留比例問題，從而也就可以確定國有資本財政的收益規模區間。
其次，從國有資本財政的再投資方面看，再投資是國有資本財政活動的重要組成部分，按照現資的定義，投資分為實業或產業投資和金融投資。前者是指資金投入具體的企業或項目，后者是指在各類資本市場的投資。我們這里所說的國有資本財政的再投資主要是指前者。雖然它包括企業通過資本市場的直接融資，但它屬于國有資本的一種融資方式，而不是國有資本財政以宏觀效益性為主要目標的再投資。
在市場經濟條件下，國有資本的再投資是資本所有者的市場投資行為，因此，其投資規模的確定，應當與私人資本投資一樣，以投資收益最大化為其基本準則。但是，由于國有資本財政的宏觀經營性，它又不同于私人資本投資的是，它的合理投資規模不能是其各項投資項目收益的簡單加總，而應考慮到各投資組合方案對新老國有企業收益的抵消因素后，以所得出的最大收益即宏觀效益為基本標準。這種投資規模宏觀性的內涵主要包括:(1)它是從所投資的國有企業的整體收益出發，不僅要關注新建企業的效益及由此而增加的國有資本收益，而且還要關注原有企業因財政再投資而新增的稅后利潤;(2)它能夠通過擴大或縮小投資量的方式對社會總供需結構進行調控;(3)它通過維護國民經濟的穩定運行，改善包括國有企業在內的企業經營環境，從而客觀上又保證了國有資本財政再投資的宏觀凈收益的實現。
根據上述對國有資本財政產業選擇及規模區間的分析，我們就可以對我國國有經濟規模的合理區間作出大致的界定。由于影響國有經濟規模的因素很多，因而一個國家國有經濟規模的最優不會是一個簡單的數值，而應當是一個區間。其中，在一些行業必須實行壟斷經營或者至少要占絕對優勢，從而國有經濟的下限主要由這些行業而定;而在另外一些不必要實行國家壟斷經營或者國家不必要占絕對優勢的行業，國有資本應當逐步退出。因此，國有經濟規模的上限主要視這些行業及已經確定的下限而定。
依據前述國有經濟的產業定位，國有經濟在工業領域必須保持國家壟斷或國家占絕對優勢的產業主要是采掘業、電水氣供應、煙草加工業、醫藥工業、石油加工、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉等高壁壘行業。有研究通過歷年國有工業產值占我國工業總產值的比重推算出，在目前我國所處的工業化發展階段，我國國有企業產值在國內工業總產值的比重下限可以定為17%左右。
在所有37個工業部門中，除上述高壁壘行業外，在食品加工業、飲料制造業、印刷業、非金屬礦物制品業、機械制造業等21個行業，都具有贏利性和競爭性的特點，其規模經濟性進入壁壘處于中、低等級，不具有壟斷和規模經濟的特點，國有資本退出這些行業，可以使民營資本在市場機制作用下運行效率更高。運用簡單加權平均法計算出這21個工業部門中國有經濟比重的合理值約為15%左右。將這一比重加上已計算出的國有經濟規模的下限17%，即可推算出我國國有經濟合理規模的合理區間為17%--32%之間。
需要說明的是，盡管國有經濟的比重下降到這一區間，但如果包括其它類型的公有經濟成分，我國公有制經濟規模仍然可以達到60%以上，不會影響公有制的主體地位。只要國有經濟產業分布合理，國有經濟的控制力得到加強，國有資本從某些競爭性領域的逐步退出并不會影響國有經濟主導作用的發揮。