房地產稅改革化解土地財政困境范文

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一、土地財政的概念

土地財政是指地方政府利用土地的所有權和管理權進行的財政收支活動和利益分配關系。例如地方政府通過招標、拍賣、掛牌等方式轉讓經營性土地使用權來獲取市政建設資金，或作為抵押品獲得銀行貸款，用于彌補財政收入不足。土地財政的構成包括：土地非稅收入（土地租金、土地出讓金和其他收入）、土地相關稅收（直接稅稅收和間接稅稅收）以及土地抵押融資。

二、土地財政形成原因

（一）分稅制改革不完善造成地方政府財權事權不匹配1994年中國進行了以分稅制為特征的財稅體制改革。分稅制改革的核心內容是引入了以增值稅為主要稅種的現代稅制，為適應市場經濟和開放經濟的需要對稅種進行了精簡和調整，并且對政府間財政關系作了新規(guī)范。在分稅制下，地方政府預算內的財政收入主要依靠地方的稅收收入和中央政府的財政轉移支付。分稅制提高了中央財政在收入分配中的比重，降低了地方政府在財政收入中的比重，可地方財政支出責任并沒有減少，中央政府新增加給地方政府的轉移支付不足以彌補地方政府因改革導致的財政收入減少部分，由此引發(fā)財權和事權的沖突。地方稅收滿足不了地方政府財政需求，因此只能另辟蹊徑，不得不把土地作為財政“開源”主要手段。

（二）現行土地制度致使地方政府壟斷土地在當前的土地制度下，城市土地國有所有制和農村土地集體所有制并存。我國中央政府不直接掌管土地，地方政府既負責管理土地，又負責土地的經營，即是“裁判員”又是“運動員”，在資金匱乏的壓力下，運用手中的壟斷權力、尋求土地價值最大化。地方政府不僅強壓征地成本、侵犯農民的利益，而且抬高地價、致使房價上漲。地方政府壟斷土地所有權使其利益獨享，沒有任何競爭者，于是大量依靠與土地有關的財政活動吸納資金。十八屆三中全會六大改革內容中，有一項就是土地制度改革，土地管理制度導致政府對土地市場的壟斷，依賴于土地財政，因此土地制度的改革迫在眉睫。

三、土地財政的困境

（一）不利于房地產業(yè)健康發(fā)展目前，房地產的產權是70年，如果房產買受人支付房產費用，那么其將擁有70年的權益年限。“土地財政”即是政府依靠房產購買人支付的資金獲取收入，而政府在這70年將不會重復獲得土地收益。對于土地資源有限的城鎮(zhèn)來說，這種收入來源是有限的、不可持續(xù)的，更是不可取的，從長遠來看，這種趨勢也不利于房地產業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）房價虛增，損害老百姓的利益一方面，土地作為不可再生的稀缺資源，成為房地產開發(fā)商眼中的“肥肉”，地方政府通過提高地價來增加其收入，直接導致房地產開發(fā)商征地成本的增加。另一方面，房地產開發(fā)商通過購入土地，然后轉手賣出，賺取高額的利潤。這些使地價增加的行為成為房價虛增的重要原因，不僅損害老百姓的利益，也是房地產“市場失靈”的重要因素。

（三）通過“土地財政”獲取收入，掩蓋地方政府的真實業(yè)績目前，我國對地方政府的政績考核，往往只重視經濟指標，忽略經濟總量的組成結構。使得地方政府可以輕易的通過轉讓土地獲取收入，不僅增加財政收益，而且可以增加地方的GDP總額。而土地是一種稀缺資源，這種收入的獲取不具有可持續(xù)性，短期來看，可以增加地方政府的業(yè)績，但從長期來看，不靠實體經濟，單靠賣地來發(fā)展經濟、創(chuàng)造GDP是不可持續(xù)的，是要在長遠的未來付出代價的。

四、房地產稅分析

從我國房地產稅制運行來看，房地產行業(yè)涉及的稅費，整體并不輕，但結構嚴重失衡，主要存在以下問題:

（一）房地產稅重復征收現象嚴重我國房地產稅種較多，稅種設置不盡合理，存在重復交叉征收的現象。如，對納稅人的房產所占用的土地，既從量計征土地使用稅，又從房價上征收房產稅。再如，房地產產權轉讓收入須按全額或差額征收營業(yè)稅，而同時又要按增值部分征收土地增值稅，對于增值的那部分金額明顯地存在重復征稅的現象。這些重復征收的稅種不僅增加稅務機關的工作量，而且損害納稅人的利益。（二）征稅范圍不合理，計稅依據過時，達不到應有的稅收功能如城鎮(zhèn)土地使用稅是國家對在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)內使用土地的單位和個人，以其實際占用的土地面積為計稅依據征收的一種稅。其功能是通過土地有償使用的方式，達到限制土地浪費的目的。但稅收優(yōu)惠范圍較寬，征收范圍窄，達不到限制土地浪費的目的。房產稅的計稅依據是從價計征和從租計征二種形式，并沒有考慮隨著環(huán)境的變化房產的市場價值會有所變動。

（三）房地產稅負結構不合理我國房地產保有環(huán)節(jié)的稅負偏輕，而開發(fā)流轉環(huán)節(jié)稅負過重，致使房地產存量過多。由于我國房地產稅收主要集中在開發(fā)流轉環(huán)節(jié)，持有房地產幾乎不存在稅收負擔，其結果是，一人擁有幾套乃至幾十套普通住房，將不在征收范圍之內，可以豁免，不能打擊房地產市場的投機活動。

（四）房地產稅種設置簡單，征稅條款不詳細，漏洞較多例如1987年通過《耕地占用稅暫行條例》，該稅是國家對占用耕地建房或從事其他非農業(yè)建設的單位和個人依其占用耕地面積征收的一種稅，此稅的功能是為了保護耕地。但在實踐中比較普遍的做法是將被使用土地不作為耕地上報從而就無需交納耕地占用稅。耕地占用稅名不副實，難以保護有限的耕地資源。由此可見，中國房地產稅制改革已進入基礎性制度建設階段，必須按照現代市場經濟發(fā)展的要求，構建房地產稅制。

五、房地產稅改革思考

十八屆三中全會有一項重要部署就是深化財稅體制改革，“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”新一輪財稅改革的目標之一，無疑是解除地方政府“依賴土地財政”的頑疾。當務之急就是調整中央和地方在財權和事權上的分配。在上收部分事權的同時，中央應適度下放部分財權，以穩(wěn)定地方財源。房地產稅收體系的改革作為完善分稅制財政體制的重要組成部分，對于化解土地財政也要十分重要的作用。

（一）重新考慮稅種的征收范圍，避免稅源的遺漏從理論上說，對于在某個地區(qū)擁有房地產的居民而言，房地產具有固定地點，不能隨意移動，地域性強，而且與每個居民息息相關，同時房地產的增值以及利用房地產所獲得收益的高低與當地城市基礎設施和地方政府所提供服務質量的優(yōu)劣密切相關，不論是企業(yè)財產還是居民個人的住宅都要享受到來自各級政府所提供的公共服務，因此房地產稅征稅范圍也應當覆蓋全部城鄉(xiāng)范圍，不分內資外資，不分城市農村，不分房產地產，應當一律納入征稅范圍。

（二）加大房地產保有環(huán)節(jié)稅收，增加房地產保有成本征收新購房產稅，加重房地產保有成本，這對房地產投資和投機行為產生限制。這種調控方式，對于多套房產擁有者來說，今后可以自由的選擇出租或者出售，減少房產閑置率，提高住房的利用率，并使房價趨于合理的水平。

（三）設計合理的計稅依據，符合經濟的發(fā)展例如將房產稅按房屋原值一次減除10%-30%后的余值計征的辦法為按房屋的評估價值計征，改目前從價計征和從租計征的辦法統(tǒng)一為從價計征。

（四）房地產稅的改革還應與土地制度的改革相結合分稅制的改革不完善是導致土地財政的重要原因，但是我國的土地制度也是產生土地財政的罪魁禍首。我國土地歸國家所有，地方政府的土地壟斷使得私人不能進行土地交易，只有解決土地制度問題才能更好的完善房地產稅的改革。

（五）完善房地產稅收相關法規(guī)政策整理已有的房地產相關稅收法規(guī)政策，對不適用的和過時的政策進行必要的修改，確保房地產稅稅收征管的嚴肅性。依據房地產稅制改革的基本方向和目標，進一步制定和完善配套的實施細則，使理論與實踐能更好的結合。稅務部門更應正視自身的職責配合稅收的征管任務，使稅收法規(guī)有效執(zhí)行。

六、房地產稅改革對土地財政的影響

房地產稅并非新稅種，中國自建國以來，即改革開放前便有。房地產稅是中國最重要的稅制體系之一，為中國經濟發(fā)展作出過貢獻，由于時代的變化和歷史的變遷，它逐漸呈現出諸多問題。通過以上對房地產稅制改革的幾點思考希望對化解土地財政的困境有積極影響。一方面，減輕房地產開發(fā)流轉環(huán)節(jié)稅收，在保有環(huán)節(jié)加重稅賦，大量的房子將上市交易，能夠盤活存量，買賣雙方信息量加大，通過雙方的博弈，將會達成理想的價格，那么市場上也會出現一個新的合理的價格均衡水平，整體房價將會下降，從而既保障了老百姓的利益，又增加了政府的稅收收入。另一方面，由于房價的下降，人們的購房支出相應減少，從而增加了其他方面的消費，這無疑也帶動了其他產業(yè)的發(fā)展，同時使地方政府的財政收入增加，提高地方政府的業(yè)績。這是一個好的開端，不僅使政府賣地收入減少，保護了土地這種稀缺資源，也使政府更加注重實體經濟的發(fā)展，保障民生。最后，對于房地產稅的相關稅種、計稅依據、計征范圍、計稅環(huán)節(jié)等的重新設計，并輔以稅收相關法律法規(guī)的制度保障，有可能會使地方政府獲得一種有保障的地方稅稅種，地方政府有了獨立自主的稅收來源，會逐漸減少對土地財政的依賴，從而化解土地財政困境。

七、結語

稅收是重建社會和諧和國家公平的利器，稅收是緩解貧富差距的利器，順應十八屆三中全會的重要布局，完善財稅體制改革，房地產稅改革是其中重要的一項部署，為地方政府建立穩(wěn)定的稅源體系，有利于地方政府擺脫對土地財政的過度依賴，真正消除高房價的根源。

作者：屈恒 單位：江蘇師范大學法律與公共事務學部