京津冀協同中的新型城鎮化建設研究范文

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[摘要]

根據河北省的城鎮化發展現狀，分析了河北省城鎮化建設與地方公共財政之間存在的突出矛盾，并對河北省新型城鎮化建設發展提出了幾點建議，以期能通過地方公共財政管理創新和市場經濟投融資創新，不斷推進河北省城鎮化的可持續發展，促進河北省對接京津冀協同發展的大戰略。

[關鍵詞]

京津冀協同；新型城鎮化；公共財政

十八屆三中全會提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展。《京津冀協同發展規劃綱要》明確指出河北省為新型城鎮化與城鄉統籌示范區。城市的核心功能就在于，通過它可以實現生產要素和資源的最密集使用和最有效配置，從而獲得最好、最經濟的產出，城鎮化是支撐中國經濟可持續發展的最大潛在內需和持久增長動力。[1（]P20）河北省新型城鎮化的建設將極大地推動京津冀協同發展，承接京津產業、人力和資本的轉移，從而全面促進河北省社會經濟的科學發展和可持續發展。

一、河北省的城鎮化建設情況

河北省積極響應國家大力發展新型城鎮化的戰略決策，近年來全面開展城鎮建設“三年大變樣”，新型城鎮化建設得到了全面深入的發展。為河北省統籌城鄉發展，加快河北省經濟社會全面進步打下了堅實的基礎。早在2011年國務院就對河北省的《沿海地區發展規劃》給予了肯定與批復，這意味著將河北省沿海地區的發展提高到了國家戰略高度。2014年4月河北省委、省政府出臺的《關于推進新型城鎮化的意見》指出：河北省要在2017年全省人口城鎮化率達到53%左右，到2020年，城鎮化率達到56%左右。河北省近幾年來在“三年大變樣”的政策推動下，新型城鎮化建設發展迅速，城鎮化率不斷提高，全省的綜合經濟實力加強。而且，城鎮居民收入也不斷增長，人民生活水平逐漸提高，城鎮面貌發生了很大的變化。2014年末，全省城鎮化率為49.3%，共有3642.4萬的城鎮人口，和2013年末相比增加了113.95萬人。其中，唐山市、石家莊市、廊坊市、秦皇島市和張家口市的城鎮化率超過50%，城鎮化水平明顯提高。全省城鎮化率由2008年41.9%提高到2014年49.3%，6年間增長7.4個百分點，年均增長1.23個百分點，與全國平均水平的差距在逐步縮小。另外，從經濟發展情況來看，河北省的11個設區市和20個縣級市市區產業的增長值占全省產業值的比例持續增長。169個縣、市、區中有明顯特色、有規模的產業集群就有117個，形成了河北省城鎮化發展的強有力支柱。河北省11個設區市經濟發展態勢良好，還有一部分中小城市在快速崛起，是河北省新型城鎮化發展的巨大潛力。但是，從全國范圍來看，河北省的城鎮化水平仍然較低，與全國的城鎮化率54.8%還有一定距離，在中東部有沿海城市的省份中，河北省的城鎮化發展程度處在末位。與京津冀中的北京的城鎮化率86.2%和天津的城鎮化率78.28%還有很大的差距。

二、河北省城鎮化建設中存在的一些問題

自新中國成立以后，我國城鎮化的發展就一直是在政府部門的主導和監管之下。這種城鎮化的發展模式，可以使得政府部門管理與控制城鎮化的發展方向、發展程度和發展重點，也可以有效地支持和聚集城鎮化建設所需的各種資源。1994年，我國實行了財政的分稅制改革。大大提高了中央政府的財政收入，也使得中央和地方政府的財權與事權不統一，雖然財權集中到了中央，但是事權仍然歸地方政府，給地方政府的財政支出造成了巨大壓力，以至于地方政府只能“上有政策，下有對策”，想方設法地從財政資金之外找出路，靠“賣地”增加收入，這就是“土地財政”。[2（]P6-9）1998年亞洲金融危機后，為拉動地方經濟增長，地方政府也尋求過其他出路，通過建立城投公司、開發投資公司和國有經營公司等形式，憑借政府信用向商業銀行融資開展城市基礎設施建設。2009年后，地方政府為了應對金融危機，配套中央資金進行地方基礎設施建設的背景下，加快了地方投融資平臺的建設，形成了地方政府融資平臺的特有形式。導致城鎮空間規模過分擴大、城鎮工業化發展遠遠超前于人口城鎮化，進城農民工暴增同時鄉鎮勞動力缺乏的種種問題。[3（]P29-33）當前的財政體制已經影響和制約了我國新型城鎮化的發展，對經濟社會和人民生活水平的提高都產生了不利影響。在河北省新型城鎮化建設中也還存在一些突出的矛盾：

1.行政主導下的新城鎮建設，在經濟新常態下難以持續在前期的經濟高速發展時期，地方政府通過稅收和土地財政獲得了大量的收入，可以用于城鎮化建設，另外，在前期財政刺激政策中，地方政府通過銀行貸款和地方投融資平臺籌集了很多資金，從而導致地方政府債務迅速擴張，債務負擔越來越重。由于房地產周期性調整導致土地出讓金大幅縮減，再加上2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文）中“政府債務不得通過企業舉借”和“堅決制止地方政府違法違規舉債”等規定，大大限制了地方政府通過投融資平臺融資的能力，導致地方政府難以借新還舊，在經濟新常態下，經濟速度的下行，同時由于當前處于三期疊加的經濟新常態，受制于各類收入增長的下滑，對于投資的支持出現明顯減緩，如果仍然依靠完全由政府來推動城鎮化建設，現實情況不允許。

2.經濟的下行導致投資的產出效應減弱目前，宏觀經濟已進入總需求不足和通貨緊縮，總需求不足的危害至少體現在三個方面：總需求下降導致當前收入和就業下降；總需求下降損害了企業的盈利和未來融資的能力，導致貨幣政策傳導阻塞，阻礙經濟復蘇；持續的總需求不足將導致未來潛在產出下降。這些情況的出現也會對城鎮化建設造成影響。

3.政府缺乏精細化的科學規劃長期以來我國的城鄉“二元化結構”導致了人口、經濟、資源的配置不合理，造成了巨大的浪費，在很大程度上限制了我國城鎮化的建設與發展。河北省的城鎮化建設也存在這些問題，很多地區的城鎮化發展規劃缺乏科學性、全面性，也不夠細致。具體有以下幾方面問題：一是城鎮化發展規劃墨守成規，沒有體現河北省的人文地方特色；二是城鎮化建設欠缺預見性與可操作性，缺乏長遠的切實可行的科學規劃；三是城鎮化建設規劃缺乏客觀性，決策者的主觀隨意性較大，不能保證規劃的持續性和有效性；四是缺乏城鎮化總體規劃與各種專項規劃以及戰略規劃和短期規劃之間的有效銜接；五是沒有完善的城鄉統籌發展規劃，以往的城鎮化發展偏重于市區建設，缺乏對縣鎮鄉村的發展規劃，不符合現階段新型城鎮化的發展要求；六是許多地方對基礎設施的維護管理工作不到位，只管建設，不管運行維護，將會造成更大浪費。[4（]P60-64）

4.當前農地支撐下的城鎮化，使得新市鎮建設中的產業支撐較薄弱河北省的城鎮化建設中產業支撐力相對薄弱。從各城市的情況來看，唐山雖然建立了相對完善的產業體系，尤其隨著城鎮化進程的加快，主要行業的自主創新能力不斷加強，但是只能以煤炭和鋼鐵等消耗性資源行業為主，產業結構單一，第三產業發展萎靡。石家莊盡管一直堅持強化產業支持的城鎮化發展策略，但是市內缺乏有特色、競爭力強的產業集群，大多數縣鎮沒有特色產業、品牌產品和專業市場的支撐。省內其他一些城市也有這些問題。

三、對河北省新型城鎮化建設的幾點建議

如何使新型城鎮化成為新常態下河北省經濟增長的新引擎，實現京津冀協同發展中新型城鎮化和城鄉統籌示范區的建設，是河北省目前要思考的首要問題。

1.破除新城鎮建設中的二元化體制，加強城鎮規劃的科學性和全面性我國的二元化經濟體制已經成為限制我國經濟社會全面發展的嚴重桎梏，對新型城鎮化的發展也產生了巨大的負面影響。以前以二元經濟體制為基礎的舊的城鎮化發展格局已經不再適用。當前應當形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，注重對縣鎮鄉村的資源配置，立足于鄉鎮的就地城鎮化。第一，要解決的是廢除城鄉二元化結構下的農地產權制度，使鄉鎮土地使用權交易平等化、民主化，有效保障城鎮土地使用權的流轉與資源合理化配置。對于農村集體所有的土地、土地使用權，應允許其合理有序地進行市場化公平交易，轉變鄉鎮土地的政府行政征用形式，建立以市場配置為導向的鄉鎮土地出讓制度，使鄉鎮農民能夠真正獲得城鎮化建設的好處。[5（]P239）同時，完善鄉鎮土地的退出制度，支持進城務工有穩定職業和經濟來源的鄉鎮居民自愿流轉和退出原有農地。提供鄉鎮土地的市場化評價體系，為鄉鎮農民退出和交易土地提供評估服務。還要建立城鄉一體的社會保障體制，完善鄉鎮居民的社會保障制度，為鄉鎮農民提供公平的養老、醫療、保險等社會保障。第二，城鎮化規劃技術上的工作，一定要做到精細化謀劃，特別是要注意城鎮化過剩問題，城鎮化不能是人口和面積一味地盲目擴大，一定區域內城鎮化的面積和所需容納的人口，要有合理的比例，如一定的人均面積，如果人均面積過大，就會出現住房過剩現象，同時與之配套的學校、商店、寫字樓、綜合市場、綜合體都存在一定的分配和比例關系，如果在建設過程不進行精細的科學規劃，容易形成過剩，造成大量的浪費，也容易形成“鬼城”。[6（]P40-59）

2.加強基礎設施和公共服務設施的財政保障目前地方政府還沒有穩定的財源，主要是依靠賣地、投資或中央轉移支付來融資，城鎮化的規模不斷擴大，質量卻未見提高。第一，提升縣域政府提供公共服務的能力，確保城鎮化對基礎設施和公共服務的需求與縣域政府能力供給的平衡和良性互動。政府應當增加鄉鎮基礎設施和生活設施的財政投入，注重提高鄉鎮建設的質量，以基礎薄弱環節為著力點，注重鄉鎮居民生活污水、生活垃圾等處理設施的建設；增強鄉鎮基礎教育、環境衛生、農民福利和文體娛樂等社會服務設施的建設，逐步將公共服務資源向鄉鎮和農村轉移；建立健全鄉鎮就業和擇業保障以及農村住房保障，建設城鄉一體的基礎設施和公共服務體系，優化鄉鎮農村的基礎設施和公共服務。第二，提高政府資源配置的效率，依靠高效率實現城鎮化建設的效益，在當前經濟下行，財政收入增長減緩的情況下，顯得尤為重要。在有序推動城鎮化中，化解農村勞動力轉移中的市場風險以及降低流動的行政成本和制度成本。第三，適時完善農村勞動力的住房公積金體系，促進住房公積金對轉移勞動力的支持。在城鎮化規劃中要將轉移勞動力的住房問題納入城鎮化建設規劃，通過鼓勵和稅費減免的方式促進社會單位和個人參與住房投資建設，適時完善農村勞動力的住房公積金體系，促進住房公積金對轉移勞動力的支持，增加對農村轉移勞動力吸納能力和承載能力。

3.破解新市鎮建設的資金瓶頸，發揮市場的資源配置作用從我國改革開放至今的實踐經驗可以得出，市場化是優化資源配置的最有效途徑，競爭機制是提高公平與效率的保障。自改革開放以來，產業化、現代化和經濟社會的飛速發展，根本上緣于我國持續不斷地奉行市場化的資源配置原則。國外經濟研究也證明，在市場這只“看不見的手”的作用下，經濟社會中的生產要素只有通過自由流動才能最大限度地發揮市場機制的作用。我國的新型城鎮化建設也是如此，必須促進生產要素在城鎮和農村之間的市場流動，使城鄉要素資源合理配置逐步均衡，不斷優化體制創新，發揮市場在資源配置中的決定性作用，對于推進京津冀新型城鎮化建設提供經驗。[7（]P100）若要實現城鎮化，在提升地方政府提供公共服務的能力時，必須大力開展市場化融資，使資金取之于民，用之于民，形成良性的循環，這也是未來城鎮化建設投融資體制改革的主要發展趨勢。吸引民營和民間資本對基礎設施的投入，使資金能夠按市場原則合理配置，實行分散化投資以降低投資者風險，如PPP融資、資產證券化、引入戰略投資者等多種融資方式。同時政府通過“杠桿率軟著陸”降低政府債務風險，高債務和高杠桿是目前政府和許多企業面臨的問題，會導致金融體系不穩定。去杠桿的作用，有利于經濟穩定和發展，減少債務，或者通過轉換低利率的負債來轉換高利率的負債降低杠桿，實現“杠桿率軟著陸”。[8（]P54）如果不真正按市場經濟規律進行運作，缺乏有效吸引社會的方式，就會出現社會資金過剩和城鎮化建設資金缺口的矛盾。

4.加強職業培訓，提升新城鎮的創新創業水平加強對轉移人口的職業培訓，有利于以創新引領創業，以創業帶動就業，形成完善的創新創業服務體系，可以吸收各種資源和人口向城鎮轉移，特別有利于促進農村勞動力向城鎮的流動，有利于形成城鎮化建設中的產業支撐。可以發揮大專院校和科研院所的作用，實行“政府學習+實踐教學”的模式，提升轉移人員的綜合素質、創業水平和技能水平，大力開展“互聯網+和電子商務”促進創新創業的開放性。[9（]P3）在實際的職業培訓中應當加強以市場為導向的創新，不是以技術為導向，創造價值就是創新。加大對各級領導干部的規劃水平培訓，提升規劃設計的整體水平和建設，加大改革創新力度，才能在提高城鎮化質量和水平上實現新突破。

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作者：彭劍君 康莉莉 單位：河北地質大學 監察審計處