電力業(yè)改革制度設(shè)計(jì)范文

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一、引子

在20世紀(jì)的80和90年代，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家掀起了一場(chǎng)電力體制改革的浪潮。改革的目的主要是提高發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。采用的手段主要是打破國家壟斷及對(duì)發(fā)電、輸電、配電和售電的垂直一體化體制進(jìn)行分割以便引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。就實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)來說，英國和澳大利亞是相對(duì)成功的。相反，烏克蘭和墨西哥就不那么成功。美國的加利福尼亞州則遇到過挫折。國外電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)使我們對(duì)我國的電力體制改革有一個(gè)更清楚的認(rèn)識(shí)。從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，對(duì)我國電力體制垂直一體化進(jìn)行分割以便在發(fā)電及售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)是有代價(jià)的。我國法律體制的不完善又給電力行業(yè)市場(chǎng)化的改革增加了難度。本文第二節(jié)闡述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行管制的原因及分析垂直分割和引入競(jìng)爭(zhēng)的利弊。第三節(jié)討論改革低效管制體制可采用的措施。第四節(jié)討論改革低效管制體制時(shí)必須注意的問題。無可置疑，我國電力體制的重大改革雖然能改善電力企業(yè)的效益并給消費(fèi)者帶來福利，但是也必然要面對(duì)因垂直分割而增加的交易費(fèi)用及由于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而要求增強(qiáng)管制治理及爭(zhēng)議處理的法治問題。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)電力行業(yè)管制的原因

在資本主義的民主社會(huì)里，市場(chǎng)是相對(duì)如意的一種社會(huì)秩序。當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)行良好時(shí)，經(jīng)濟(jì)和政治價(jià)值得到了體現(xiàn)。[1]從經(jīng)濟(jì)方面看，當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)作良好時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)富生產(chǎn)和技術(shù)革新都得到了促進(jìn)。從政治角度看，良好的市場(chǎng)運(yùn)作由于實(shí)現(xiàn)了個(gè)人選擇的最大化而使個(gè)人自治得以實(shí)現(xiàn)。但是，市場(chǎng)會(huì)失靈。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治價(jià)值就難以很好的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，政府就會(huì)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)以便市場(chǎng)更好地運(yùn)作。電力行業(yè)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)而受到管制。

在單一產(chǎn)品和多種產(chǎn)品市場(chǎng)上，都有可能出現(xiàn)自然壟斷。在單一產(chǎn)品市場(chǎng)上，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是自然壟斷的充分但不是必要條件。[2]只要有成本的弱增性(subadditivity)，就會(huì)有自然壟斷。[3]成本的弱增性是指和幾個(gè)企業(yè)合在一起相比，一個(gè)單一企業(yè)能以更低的總成本生產(chǎn)某一需求的產(chǎn)品量。當(dāng)一個(gè)單一產(chǎn)品企業(yè)的平均成本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)時(shí)，該企業(yè)是強(qiáng)的自然壟斷者。在邊際成本小于平均成本時(shí)，強(qiáng)的自然壟斷者不能使價(jià)格等于邊際成本。在這種情況下，就有必要使強(qiáng)的自然壟斷者至少回收產(chǎn)品的平均成本。可是這樣的價(jià)格由于向消費(fèi)者發(fā)出了不當(dāng)?shù)男盘?hào)而破壞了資源的優(yōu)化。[4]為了解決這一問題，鮑莫爾和布朗福特分析了拉姆齊規(guī)則(Ramsayrule)的配置效益影響。[5]拉姆齊規(guī)則是一種次佳選擇。該規(guī)則要求在總收入等于總成本的制約下實(shí)現(xiàn)福利的最大化。而最有可能實(shí)現(xiàn)效益最大化的措施是對(duì)需求彈性較小的消費(fèi)者在邊際成本上附加相對(duì)高的收費(fèi)，但對(duì)需求彈性較大的消費(fèi)者在邊際成本上附加相對(duì)低的收費(fèi)。

當(dāng)不同企業(yè)由于采用不同的技術(shù)提供不完善的替代服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)，這樣的競(jìng)爭(zhēng)稱為不同樣式相互之間的競(jìng)爭(zhēng)(intermodalcompetition)。在電力業(yè)中，采用不同能源發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)及提供不同的電力產(chǎn)品可近似地被認(rèn)為是不同樣式相互之間的競(jìng)爭(zhēng)。在分析不同樣式相互之間競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格效益時(shí)，布拉地甘指出受管制企業(yè)的不同消費(fèi)者的需求彈性將因不同樣式企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)而受到影響。[6]這時(shí)如果要使拉姆齊價(jià)格有效，提供替代產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)也必須遵守拉姆齊規(guī)則。不然的話，當(dāng)不同樣式的企業(yè)因競(jìng)爭(zhēng)而被迫采用邊際成本價(jià)后，受管制企業(yè)繼續(xù)維護(hù)拉姆齊價(jià)格將變得無意義。布拉地甘規(guī)則要求在存在不同樣式的相互競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，管制者必須對(duì)所有競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)進(jìn)行規(guī)范。從這一結(jié)論可得出下面的推論。當(dāng)存在自然壟斷時(shí)，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)雖然能部分解決企業(yè)的“X低效益”問題，[7]但也是有代價(jià)的。

當(dāng)一個(gè)企業(yè)呈現(xiàn)平均成本遞增而成本又具有弱增性的特點(diǎn)時(shí)，該企業(yè)為弱自然壟斷者。弱的自然壟斷者可能無能力阻止其他企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)并搶走部分生意。然而，當(dāng)成本具有弱增性時(shí)，從社會(huì)角度考慮單一企業(yè)生產(chǎn)某種數(shù)量的產(chǎn)品比多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)同一數(shù)量的產(chǎn)品更經(jīng)濟(jì)。顯然，效益原則要求政府對(duì)其他企業(yè)進(jìn)入這一市場(chǎng)進(jìn)行管制。但是由于被管制的企業(yè)為自然壟斷企業(yè)，政府也必須對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制。

就單一產(chǎn)品企業(yè)而言，如果生產(chǎn)成本的增長等于或大于產(chǎn)量的增長時(shí)，企業(yè)就不再具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從美國的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查角度看，除了一些特大的發(fā)電企業(yè)外，規(guī)模經(jīng)濟(jì)并沒有消失。克里斯騰林和格林納的調(diào)查顯示當(dāng)企業(yè)的發(fā)電量在4千兆瓦以下時(shí)，企業(yè)仍然具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)。[8]他們對(duì)企業(yè)規(guī)模的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)大約55%的企業(yè)的發(fā)電不足2千兆瓦。雖然我國還沒有建立企業(yè)的發(fā)電量和規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間相互關(guān)系的研究，但是根據(jù)胡鞍鋼引用的數(shù)據(jù)，我國裝機(jī)容量不足5萬千瓦的機(jī)組有3369臺(tái)，裝機(jī)總?cè)萘繛?454萬千瓦，平均每臺(tái)機(jī)組只有1.29萬千瓦。[9]無庸置疑，這樣的小機(jī)組是不能充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)的。放松進(jìn)入管制并不能增加有效競(jìng)爭(zhēng)。

電力生產(chǎn)系統(tǒng)應(yīng)該被認(rèn)為是一個(gè)多產(chǎn)品企業(yè)的市場(chǎng)。[10]電力需求隨時(shí)間變化很大，電壓需求有所不同，輸電和配電方式差別很大，發(fā)電成本也因使用不同的能源而產(chǎn)生變化。在一個(gè)多產(chǎn)品的行業(yè)里，規(guī)模經(jīng)濟(jì)既不是自然壟斷的必要條件，也不是自然壟斷的充分條件。[11]盡管一個(gè)企業(yè)任何單一產(chǎn)品成本呈上升趨勢(shì)，但只要該企業(yè)在協(xié)調(diào)生產(chǎn)所有的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)總成本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，該企業(yè)就是一個(gè)自然壟斷者。[12]多產(chǎn)品企業(yè)的自然壟斷來自于范圍經(jīng)濟(jì)或聯(lián)合生產(chǎn)。當(dāng)一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的特定數(shù)量的各種產(chǎn)品的成本低于多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)相同數(shù)量的這些產(chǎn)品的成本時(shí)便存在范圍經(jīng)濟(jì)。芬特通過分別調(diào)查美國電力業(yè)的批發(fā)、工業(yè)、商業(yè)和居民服務(wù)的多產(chǎn)品成本函數(shù)后發(fā)現(xiàn)，就是最大的垂直一體化電力企業(yè)也具有自然壟斷特性。[13]

聯(lián)合生產(chǎn)也能使一個(gè)多產(chǎn)品企業(yè)成為自然壟斷者。生產(chǎn)的聯(lián)合性是區(qū)分單一產(chǎn)品企業(yè)自然壟斷和多種產(chǎn)品企業(yè)自然壟斷的主要點(diǎn)。聯(lián)合生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性主要來自于協(xié)調(diào)和投入的不可分割性。在電力行業(yè)中，電是不可儲(chǔ)存的。可靠性的要求又必須使電力需求和發(fā)電供給保持平衡。發(fā)電廠、輸電網(wǎng)和配電設(shè)施的建設(shè)也需要協(xié)調(diào)。從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)看，[14]同一企業(yè)垂直一體化的協(xié)調(diào)能避免發(fā)電企業(yè)，輸電企業(yè)和配電企業(yè)在提供不同電力服務(wù)時(shí)的機(jī)會(huì)主義行為。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為人的理性或推斷能力是受限制的，企業(yè)的資產(chǎn)有時(shí)是企業(yè)特定的，以及人們會(huì)有機(jī)會(huì)主義行為。[15]將來信息的不完善使得人們對(duì)將來的行為難以作出正確的判斷。在對(duì)垂直一體化進(jìn)行分割的情況下，判斷力的限制增加了合同的成本及不定性。資產(chǎn)的企業(yè)特定性又使企業(yè)難以自如地在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)進(jìn)入和退出。資產(chǎn)的企業(yè)特定性在電力行業(yè)中十分突出。水能發(fā)電機(jī)常常跟某個(gè)特定水庫的水容量和落差具有緊密的關(guān)系。特定地域水電廠的關(guān)閉并不能使這些資產(chǎn)有效地在其他地方得以利用。太陽能和風(fēng)力發(fā)電設(shè)備也是如此。機(jī)會(huì)主義行為是指在信息不對(duì)稱的情況下人們不完全如實(shí)地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為。當(dāng)人們警愓并試度避免對(duì)方的機(jī)會(huì)主義行為時(shí)，制訂合同的代價(jià)，敲詐及反敲詐的代價(jià)和事后爭(zhēng)議解決的代價(jià)都會(huì)提高。資產(chǎn)的企業(yè)特定性及人們推斷力的制約都會(huì)加劇機(jī)會(huì)主義行為。而這樣的機(jī)會(huì)主義行為在電力企業(yè)垂直一體化的體制下就不會(huì)出現(xiàn)。

另外，集體成員人數(shù)的增大也會(huì)增大交易成本。人數(shù)的增大不僅會(huì)提高合同的數(shù)目而且也更有可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。在電力行業(yè)中，發(fā)電商對(duì)非經(jīng)常性的電力購買者在遭遇突發(fā)事件時(shí)的高價(jià)售電就是典型的例子。還有，在需求很大而很大一部份的需求是由即時(shí)市場(chǎng)供給的，幾乎所有的發(fā)電商都可能漫天要價(jià)。[16]加利福尼亞州的電力危機(jī)的一個(gè)主要原因是由于在需求很大的現(xiàn)貨市場(chǎng)敲詐的機(jī)會(huì)主義行為所造成。[17]同一企業(yè)的垂直一體化的協(xié)調(diào)則能避免發(fā)電企業(yè)，輸電企業(yè)和配售電企業(yè)在提供不同電力產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)的機(jī)會(huì)主義行為。垂直一體化的聯(lián)合生產(chǎn)也能使發(fā)電廠、輸電網(wǎng)和配電設(shè)施的建設(shè)更容易協(xié)調(diào)。再有，輸電企業(yè)的高價(jià)政策同發(fā)電側(cè)的過渡競(jìng)爭(zhēng)會(huì)大大影響電源建設(shè)，從而造成電力供應(yīng)不足。發(fā)電側(cè)的過渡競(jìng)爭(zhēng)也不見得有利于可持續(xù)能源的利用。我國水電廠上網(wǎng)銷售的困難(如二灘)就說明了這一點(diǎn)。

聯(lián)合生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性還表現(xiàn)在利益的內(nèi)部化。在垂直一體化的電力企業(yè)里，企業(yè)由于承擔(dān)了自己行為的后果而使利益的內(nèi)部化得以實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)發(fā)電、輸電和配電由不同企業(yè)負(fù)責(zé)時(shí)，擁有系統(tǒng)部件的企業(yè)數(shù)目的增大和追求各自利潤最大化會(huì)產(chǎn)生利益的不一致性。在這樣的情況下要保持電網(wǎng)的可靠性，交易成本會(huì)明顯上升。由于電在輸電網(wǎng)上并不能自由地按合約雙方的意愿行走，利益的內(nèi)部性就不能保證。歐姆定理揭示了電會(huì)沿著阻力最小的方向行走。這就會(huì)產(chǎn)生電走向一個(gè)并不需要該電的第三者。為了保護(hù)自己，該第三者也許要重新安排電的調(diào)度或裝建額外的輸電設(shè)備。[18]電網(wǎng)的擁擠現(xiàn)象也會(huì)加劇。還有一點(diǎn)，為了滿足高峰用電及突然增加的需求，電力企業(yè)必須維持足夠的儲(chǔ)備發(fā)電容量。在垂直一體化的電力企業(yè)里，解決儲(chǔ)備發(fā)電容量的交易成本要低的多。信息的易得性和無機(jī)會(huì)主義行為也可使電力企業(yè)降低必須的儲(chǔ)備發(fā)電量。

多產(chǎn)品企業(yè)在電力市場(chǎng)的自然壟斷性表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家傳統(tǒng)電力企業(yè)垂直一體化模式有其節(jié)省交易成本的一面。但由于自然壟斷，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家過去在保存電力企業(yè)垂直一體化的同時(shí)，要么像美國那樣對(duì)自然壟斷企業(yè)進(jìn)行進(jìn)入和價(jià)格管制，要么像英國那樣對(duì)電力企業(yè)實(shí)行國有化。

三、改革低效管制體制的措施

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家過去雖然因?yàn)楸４媪穗娏ζ髽I(yè)的垂直一體化而節(jié)省了交易成本，但是無論是對(duì)私有企業(yè)投資回報(bào)的管制還是實(shí)行國有化都有缺點(diǎn)。對(duì)私有電力企業(yè)投資回報(bào)的管制的缺點(diǎn)主要有如下幾個(gè)。第一，對(duì)自然壟斷的管制假定了對(duì)價(jià)格的管制是精確的，無代價(jià)的和連慣的。但經(jīng)驗(yàn)調(diào)查并不證明如上的假定。[19]控制企業(yè)利潤的管制規(guī)則產(chǎn)生了低效的激勵(lì)機(jī)制。管制機(jī)構(gòu)的價(jià)格不能反映提供服務(wù)的邊際成本。實(shí)踐中管制常常導(dǎo)致電力企業(yè)的利潤過高或過低。[20]過高的利潤使電力企業(yè)過渡投資電源建設(shè)。相反，過低的利潤則導(dǎo)致電力供應(yīng)的短缺。第二，對(duì)自然壟斷的管制假定了管制下的企業(yè)會(huì)像競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)一樣對(duì)市場(chǎng)壓力作出反映。[21]經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明這一假定也是錯(cuò)誤的。[22]從激勵(lì)和約束的角度看，投資回報(bào)的管制方法使低效的企業(yè)得以長期經(jīng)營下去。這就增長了電力企業(yè)的X低效益。相反，雖然管制滯后部分地保留了好企業(yè)的管理積極性，投資回報(bào)的管制方法剝奪了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)對(duì)企業(yè)家的努力、判斷力及技術(shù)革新的高回報(bào)。[23]

跟對(duì)私有電力企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入和投資回報(bào)的管制缺陷相比，對(duì)垂直一體化的自然壟斷企業(yè)實(shí)行國有化也問題成堆。加拿大安大略省的安大略電力公司(OntarioHydro)就是一個(gè)非常低效運(yùn)作的例子。在該省九十年代末的電力業(yè)重組前，由省政府擔(dān)保的安大略電力公司負(fù)債達(dá)3百50億加幣，約占該省總負(fù)債的30%。[24]在1991到1993年的經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，該電力公司卻以平均每年30%的速度增加電費(fèi)。面對(duì)消費(fèi)者的政治壓力，公司在1993年消耗了36億加幣的重組費(fèi)用(加拿大歷史上最大的公司虧損)。1998年，為重組電力業(yè)，該公司又銷帳了60億加幣的公司資產(chǎn)。政府預(yù)計(jì)在重組后，安大略電力公司將有200多億不能回收的負(fù)債(strandeddebt)及或然債務(wù)。在九十年代末，該省20個(gè)核電站中有8個(gè)由于可靠性問題而不能提供電力服務(wù)。[25]

無論是美國對(duì)私有電力企業(yè)進(jìn)入及投資回報(bào)管制的缺點(diǎn)還是英國和加拿大對(duì)垂直一體化電力企業(yè)實(shí)行國有化的敝病，在政治壓力增大的情況下這些國家都對(duì)電力體制提出了改革的要求。對(duì)投資回報(bào)進(jìn)行管制的另一選擇是對(duì)發(fā)電許可進(jìn)行競(jìng)投(franchisebidding)。[26]德姆賽茨認(rèn)為進(jìn)入許可的競(jìng)爭(zhēng)可使提供最低價(jià)格的企業(yè)被選中。但威廉姆森認(rèn)為德姆賽茨的許可競(jìng)投理論過于簡(jiǎn)單化。[27]根據(jù)威廉姆森，在通常情況下，競(jìng)投后長期合同的簽訂和執(zhí)行會(huì)使公用事業(yè)行業(yè)退化到一個(gè)和對(duì)公用企業(yè)管制相似的過程。這是因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)不是一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)(contesbrmarket)。在可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，僅有進(jìn)入的威脅就足以使定價(jià)等于邊際成本。[28]然而，可競(jìng)市場(chǎng)要求進(jìn)入和退出市場(chǎng)的條件能使一個(gè)企業(yè)無交易成本地自由進(jìn)入市場(chǎng)并在困難出現(xiàn)時(shí)帶著所有的財(cái)產(chǎn)無須消耗任何交易成本地退出市場(chǎng)。極為自由的進(jìn)入市場(chǎng)條件對(duì)市場(chǎng)上的企業(yè)發(fā)出了足夠可信的使該企業(yè)處于最優(yōu)化行為的威脅。但極為自由的市場(chǎng)進(jìn)入要求進(jìn)入是絕對(duì)的，退出是完全無代價(jià)的并且沉淀成本(sunkcost)為零。[29]

顯然，電力市場(chǎng)不具備極為自由的市場(chǎng)進(jìn)入條件。電力企業(yè)需要承擔(dān)巨大的沉淀成本。電力企業(yè)的進(jìn)入又往往需要長期合同的支持。我國許多發(fā)電企業(yè)的建設(shè)通常是以長期入網(wǎng)合同為融資條件的。沉淀成本和長期合同使電力市場(chǎng)不滿足可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的條件。許可競(jìng)投在現(xiàn)實(shí)中難以運(yùn)用使人們想到其他一些激勵(lì)管制(incentiveregulation)措施。這些措施種類很多，本文只簡(jiǎn)單的介紹幾種。[30]在投資回報(bào)過大時(shí)，相應(yīng)遞減的調(diào)低電價(jià)(slidingscale)，但仍然可使企業(yè)得到部分良好管理或技術(shù)革新的回報(bào)便是一種。電價(jià)制定投資決策與收入要求決策脫鉤又是一種。需求側(cè)管理(DemandSideManagement)也是可用的措施。[31]收入和電價(jià)脫鉤制度對(duì)執(zhí)行需求側(cè)管理極為重要。需求側(cè)管理的一個(gè)可能結(jié)果是發(fā)電企業(yè)銷售更少的電。這種管理由于能使消費(fèi)者少耗電能并有利于環(huán)境而減緩了建設(shè)基數(shù)發(fā)電廠和高峰發(fā)電設(shè)施的需求。然而，發(fā)電企業(yè)的部分固定成本是通過可變消費(fèi)價(jià)而回收的，降低消費(fèi)有可能使發(fā)電企業(yè)不能獲得規(guī)定的投資回報(bào)。在這種情況下，使收入與銷售脫鉤的政策能更有效地貫徹需求側(cè)管理。[32]

對(duì)核電站而言，運(yùn)行成本低于燃?xì)饣蛉济旱陌l(fā)電站。提供激勵(lì)因素使企業(yè)在保證安全的情況下增加運(yùn)行時(shí)間顯然是符合效益原則的。以核電站實(shí)際發(fā)電能力和設(shè)計(jì)發(fā)電能力的百分比為基準(zhǔn)的電價(jià)制度就能較好地達(dá)到目的。亞利桑那的基準(zhǔn)設(shè)定為60%到75%。如果核電企業(yè)的運(yùn)行率超過75%，那么節(jié)省燃料成本的50%甚至100%將可由企業(yè)自己保留。相反，如果核電企業(yè)的運(yùn)行率低于60%，那么多用燃料成本的50%到100%的費(fèi)用將不能通過電價(jià)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。[33]

在投資回報(bào)管制下，發(fā)電企業(yè)無激勵(lì)動(dòng)因去節(jié)省電廠的建造成本。建造成本對(duì)水電企業(yè)和核電企業(yè)都是非常重要的。我國為鼓勵(lì)電廠建設(shè)而采用的還本付息電價(jià)政策也不能提供有效的電廠建造約束和激勵(lì)機(jī)制。[34]新澤西的措施有借鑒意義。[35]該州規(guī)定，如果核電廠的建造成本在預(yù)算的某個(gè)范圍之內(nèi)，那么該發(fā)電企業(yè)既不會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)也不會(huì)遭受懲罰。當(dāng)建造成本低于這一范圍時(shí)，發(fā)電企業(yè)便可保留20%所節(jié)省的成本。反之，當(dāng)建造成本大于預(yù)算的范圍時(shí)，發(fā)電企業(yè)只能把超出部分費(fèi)用的70%或80%轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

還有一種要介紹的激勵(lì)管制措施是尺度競(jìng)爭(zhēng)(yardstickcompetition)。[36]如果企業(yè)在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，任何一個(gè)賣主的價(jià)格可以由它的所有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的成本決定。在電力市場(chǎng)上，發(fā)電或售電企業(yè)的電價(jià)可以基于處于相同競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的類似企業(yè)的成本而不是自己的成本。當(dāng)然，尺度競(jìng)爭(zhēng)也有缺點(diǎn)。尺度競(jìng)爭(zhēng)只能在可以合理比較的企業(yè)之間適用。電力企業(yè)由于使用的能源及在不同階段的投資決策不同而具有很大的差異性。在不可比的情況下采用這一標(biāo)準(zhǔn)的話，尺度競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)可能使管理好的企業(yè)難以生存但卻使低效的企業(yè)得以發(fā)展。[37]

盡管上述激勵(lì)管制措施在一定程度上已被適用在電力企業(yè)的改革中，但人們更多關(guān)心的是對(duì)發(fā)電、輸電和配售電垂直一體化的電力企業(yè)進(jìn)行改革。這樣的改革可以先在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，也可以先在售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，也可以在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)。英國采用先在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)的改革方案。[38]新西蘭則選擇在配電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)。[39]加拿大的安大略省是在改革的初期便在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。[40]對(duì)垂直一體化分割而引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在不同程度上要求私有企業(yè)的加入及對(duì)國有電力企業(yè)在不程度上進(jìn)行私有化和重組。不然的話，公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以產(chǎn)生。國有企業(yè)難以退出市場(chǎng)的政策會(huì)最終影響電力市場(chǎng)的有效運(yùn)作。所以，英國和加拿大的安大略省都對(duì)傳統(tǒng)國有企業(yè)進(jìn)行重組或私有化。

我國的電力改革實(shí)踐也表明中國已經(jīng)對(duì)垂直一體化的國有電力企業(yè)進(jìn)行分割及嘗試“廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的體制改革。[41]有人預(yù)測(cè)我國在2010年以后將實(shí)行發(fā)、輸、配環(huán)節(jié)的分開并通過在配電和銷售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的全面競(jìng)爭(zhēng)。[42]從前節(jié)的討論可知，分割垂直一體化的電力企業(yè)以便在電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)有其代價(jià)的一面。對(duì)國有企業(yè)實(shí)行私有化并在電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)主要是為了解決企業(yè)中的X低效益問題或成本問題。既然我國已經(jīng)作出了對(duì)傳統(tǒng)的垂直一體化體制進(jìn)行分割并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，我們顯然有必要對(duì)電力體制改革的重點(diǎn)問題進(jìn)行分析和討論。

四、電力業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)后必須解決的重點(diǎn)問題

電力行業(yè)重組的一個(gè)重要問題是解決管制治理問題。霍伯恩和斯比勒在分析了世界上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的電力行業(yè)重組后認(rèn)為管制治理比行業(yè)結(jié)構(gòu)問題更重要，管制治理的好壞關(guān)系到能否吸引到長期的私人投資。[43]另外，事前建立好的管治體制能更有效地減少市場(chǎng)參與者的機(jī)會(huì)主義行為。[44]但無論是管制治理問題還是具體市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行問題都必須明確電力業(yè)重組的政策和規(guī)則的衡量標(biāo)準(zhǔn)問題。加拿大安大略省市場(chǎng)設(shè)計(jì)委員會(huì)訂立的標(biāo)準(zhǔn)有非常大的借鑒意義。這些標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)效益;(2)公平;(3)可靠性;(4)透明度;(5)健全性;和(6)可實(shí)施性。[45]不言而喻，有時(shí)在采用某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而得到益處時(shí)也會(huì)產(chǎn)生由于不適用另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的壞處。有了這樣的權(quán)衡之后，我們就能更好地分析管制治理問題。

為了對(duì)電力業(yè)進(jìn)行重組以便引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在建立行業(yè)監(jiān)管組織時(shí)還必須建立一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營者(IndependentMarketOperator)。獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營者(簡(jiǎn)稱《經(jīng)營者》)在電監(jiān)會(huì)的監(jiān)督下，行使如下的職能：(1)經(jīng)營和管理跨省的區(qū)域性現(xiàn)貨電力交易市場(chǎng)。(2)對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)的交易進(jìn)行結(jié)算。(3)按照《經(jīng)營者》的市場(chǎng)規(guī)則和輸電商以合同形式通過租賃和其他安排使用輸電商的輸電系統(tǒng)進(jìn)行電能的輸送和交易;這樣的安排必須以合同和采用以業(yè)績(jī)?yōu)榛鶞?zhǔn)的收費(fèi)率使輸電商有好的激勵(lì)去保護(hù)資產(chǎn)價(jià)值，完善設(shè)備的能力和實(shí)現(xiàn)營運(yùn)效益。(4)一體化電網(wǎng)安全運(yùn)行的管理;決定系統(tǒng)的能力和運(yùn)行規(guī)則并在系統(tǒng)的能力內(nèi)管理實(shí)時(shí)調(diào)度。(5)控制發(fā)電、輸電和負(fù)荷的調(diào)度以符合區(qū)域電力需求及跨區(qū)域電力交易和保證足夠的包括計(jì)劃電力交換和輔助系統(tǒng)服務(wù)的運(yùn)行儲(chǔ)備。(6)為電力市場(chǎng)參與者提供事后信息及預(yù)測(cè)以方便他們的運(yùn)行和投資決策。(7)監(jiān)督和執(zhí)行為統(tǒng)一電力系統(tǒng)和現(xiàn)貨及輔助市場(chǎng)所規(guī)定的商業(yè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。[46]

在明確了《經(jīng)營者》的職能后，還必須組建《經(jīng)營者》的董事會(huì)，制訂董事會(huì)的議事規(guī)則和規(guī)定規(guī)則的修改事項(xiàng)。就組成人員而言，混合式的董事會(huì)更能代表電力市場(chǎng)參與者的利益及消費(fèi)者的利益。代表市場(chǎng)參與者利益的9名代表可由發(fā)電商、輸電商、配電商、電力市場(chǎng)中間機(jī)構(gòu)及代表住宅，商業(yè)和工業(yè)用電的消費(fèi)者任命。另外還應(yīng)選6名獨(dú)立的董事。無論是代表市場(chǎng)參與者的董事還是獨(dú)立董事都必須具備符合最低才能和經(jīng)驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。獨(dú)立董事不僅應(yīng)該符合不具有利益沖突的與市場(chǎng)參與者無商業(yè)聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)，還必須符合具有包括公司融資、商業(yè)期貨交易、公司法、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境政策及電力工業(yè)知識(shí)等某方面的經(jīng)驗(yàn)。為了避免利益沖突，應(yīng)該由董事會(huì)中的獨(dú)立董事組成候選委員會(huì)。候選委員會(huì)將候選人名單送董事會(huì)考慮并通過。然后，負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)的電監(jiān)會(huì)或能源部從《經(jīng)營者》董事會(huì)推薦的名單中任命獨(dú)立董事。鑒于能源工業(yè)在中國將越來越重要，我們認(rèn)為有必要組成能源部以負(fù)責(zé)電力工業(yè)和石油及天燃?xì)夤I(yè)。

市場(chǎng)參與者挑選他們自己的代表。市場(chǎng)同一種類的參與者如發(fā)電企業(yè)推薦他們自己的代表。當(dāng)他們推薦的代表多于規(guī)定數(shù)額時(shí)，電監(jiān)會(huì)或能源部從符合條件的候選人中任命董事。代表消費(fèi)者利益的董事可由代表他們的某個(gè)集團(tuán)推薦。為保證董事會(huì)的獨(dú)立性，董事長應(yīng)從董事會(huì)中的獨(dú)立董事中選出。為了更有效地管理《經(jīng)營者》組織，行政總裁或總經(jīng)理應(yīng)該由董事會(huì)選出。他們也應(yīng)該是董事會(huì)成員。

為了幫助董事會(huì)管理競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和履行管制義務(wù)，董事會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)建立技術(shù)委員會(huì)、爭(zhēng)議解決委員會(huì)和市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)。[47]我們認(rèn)為安大略的這一做法值得學(xué)習(xí)。技術(shù)委員會(huì)由總經(jīng)理任主席，其他的9名成員由市場(chǎng)參與者按與董事會(huì)相同的比例由電力企業(yè)相關(guān)利益方選出。如果某類候選人多于規(guī)定的數(shù)額，那么董事會(huì)用簡(jiǎn)單多數(shù)在候選人中任命委員。技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查市場(chǎng)規(guī)則的缺陷性，按要求修訂市場(chǎng)規(guī)則和為董事會(huì)和電監(jiān)會(huì)提供有關(guān)市場(chǎng)和系統(tǒng)運(yùn)營的技術(shù)問題的建議。技術(shù)委員會(huì)修改的規(guī)則需《經(jīng)營者》的批準(zhǔn)并報(bào)電監(jiān)會(huì)。電監(jiān)會(huì)則只有在收到反對(duì)投訴的情況下才能對(duì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出的投訴修改作出否決。否決的理由應(yīng)限制在規(guī)則違反立法目標(biāo)或某個(gè)法律條文或修改后的規(guī)則對(duì)某個(gè)或某類市場(chǎng)參與者有歧視或偏好或者修改后的規(guī)則不合理。

在垂直一體化的情況下，電力企業(yè)的很多問題都可以通過公司內(nèi)部決定來解決。然而在市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，各種企業(yè)利益最大化的追求將在電力市場(chǎng)上產(chǎn)生許多爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的有效解決是電力市場(chǎng)明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要保障。為了更好地解決爭(zhēng)議，爭(zhēng)議委員會(huì)的人員和規(guī)則十分重要。在《經(jīng)營者》運(yùn)用自己市場(chǎng)規(guī)則時(shí)，《經(jīng)營者》可能認(rèn)為某個(gè)市場(chǎng)參與者違反了市場(chǎng)規(guī)則。相反，市場(chǎng)參與者也會(huì)認(rèn)為《經(jīng)營者》違反了市場(chǎng)規(guī)則。最后，市場(chǎng)的參與者相互之間會(huì)指控對(duì)方違反了大家都接受的市場(chǎng)規(guī)則。

爭(zhēng)議委員會(huì)應(yīng)經(jīng)常保持20名的人員名單。每個(gè)爭(zhēng)議應(yīng)由3名成員組成的小組裁決。為了提高爭(zhēng)議解決的效率，爭(zhēng)議小組對(duì)實(shí)體問題的裁決應(yīng)該是終局的。市場(chǎng)參與者可就有關(guān)自己許可證暫停或吊銷的爭(zhēng)議小組裁決上訴電監(jiān)會(huì)。電監(jiān)會(huì)可在認(rèn)為爭(zhēng)議小組的決定不合理的情況下改變或否定小組的裁決。當(dāng)然，對(duì)許可證暫停或吊銷的決定也可向法院上訴。

為了保證爭(zhēng)議委員會(huì)成員的質(zhì)量，這些人員必須具有仲裁的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)電力市場(chǎng)的技術(shù)領(lǐng)域具有充分的認(rèn)識(shí)。更為重要的是爭(zhēng)議委員會(huì)成員的報(bào)酬必須由《經(jīng)營者》董事會(huì)以外的外部專家決定。同理，爭(zhēng)議委員會(huì)的人員也應(yīng)由董事會(huì)聘請(qǐng)的外部專家推薦并由董事會(huì)中的獨(dú)立董事任命。

市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)的主要目標(biāo)是保證高效和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)必須定期審查市場(chǎng)的運(yùn)行和結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)的成員由《經(jīng)營者》董事會(huì)中的獨(dú)立董事以簡(jiǎn)單多數(shù)選舉產(chǎn)生。這些成員雖然不應(yīng)該和市場(chǎng)參與者有商業(yè)關(guān)系，但他們必須對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。[48]他們必須負(fù)責(zé)定期審查并對(duì)如下的情形作出報(bào)告：(1)找出不當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為和市場(chǎng)低效性的原因；(2)提出減少不當(dāng)行為和改善市場(chǎng)效益的措施；(3)衡量市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)是否和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的有效和合理運(yùn)行相一致。[49]如果市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為有必要修改《經(jīng)營者》的市場(chǎng)規(guī)則，《經(jīng)營者》的董事會(huì)將把修改建議轉(zhuǎn)交技術(shù)委員會(huì)。技術(shù)委員會(huì)則按正常的修改程序修改市場(chǎng)規(guī)則。當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)市場(chǎng)行為時(shí)，他們必須把市場(chǎng)參與者的不良行為報(bào)告給《經(jīng)營者》。在必要,他們也應(yīng)該把市場(chǎng)參與者的不當(dāng)行為通知電監(jiān)會(huì)或相關(guān)的反壟斷組織。

《經(jīng)營者》應(yīng)該制訂為市場(chǎng)參與者所接受的市場(chǎng)規(guī)則。市場(chǎng)規(guī)則約束所有的市場(chǎng)參與者。規(guī)則的約束可以通過市場(chǎng)參與者領(lǐng)取許可證的必要條件來達(dá)到。對(duì)符合條件的市場(chǎng)參與者由《經(jīng)營者》向電監(jiān)會(huì)證明其符合條件，然后由電監(jiān)會(huì)頒發(fā)許可證。《經(jīng)營者》、發(fā)電商、輸電商、配電商、售電商和中價(jià)商都必須從電監(jiān)會(huì)領(lǐng)取許可證。零售商也必須領(lǐng)取零售許可證。和上市規(guī)則一樣，市場(chǎng)規(guī)則能約束所有的市場(chǎng)參與者。比上市規(guī)則更進(jìn)一步。市場(chǎng)規(guī)則在《經(jīng)營者》和其他市場(chǎng)參與者之間具有合同效力。為了達(dá)到這樣的目的，《經(jīng)營者》應(yīng)該與每一個(gè)市場(chǎng)參與者簽訂一個(gè)合同以使市場(chǎng)規(guī)則具有合同效力。然而在市場(chǎng)參與者之間，市場(chǎng)規(guī)則不具有合同效力。這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)參與者之間是相對(duì)容易地訂立符合各自要求的合同的。

非營利的《經(jīng)營者》的成本應(yīng)該從市場(chǎng)參與者的登記費(fèi)和批發(fā)購電者按購買電量的收費(fèi)中回收。對(duì)電力出口到另一個(gè)區(qū)域和轉(zhuǎn)輸電(wheeling)，《經(jīng)營者》也應(yīng)該收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。不然的話，市場(chǎng)參與者會(huì)通過雙邊合同來繞過現(xiàn)貨市場(chǎng)(bypass)。

為了使電力業(yè)的重組得以平穩(wěn)推進(jìn)，改革后的批發(fā)市場(chǎng)應(yīng)該包括一個(gè)市場(chǎng)參與者自愿加入的電力庫(pool)和一個(gè)由市場(chǎng)參與者雙方通過實(shí)際雙邊合同(physicalbilateralcontracts)進(jìn)行電力交易的市場(chǎng)。電力庫可以是一個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)(spotmarket)并由金融雙邊合同(Financialbilateralcontracts)來補(bǔ)充。就金融合同而言，電力交易是通過現(xiàn)貨市場(chǎng)《經(jīng)營者》來完成的。買賣雙方在與《經(jīng)營者》結(jié)算后，再就差價(jià)進(jìn)行結(jié)算。實(shí)際雙邊合同是電力買賣方在通知《經(jīng)營者》后排除在《經(jīng)營者》的結(jié)算系統(tǒng)之外的。在實(shí)時(shí)現(xiàn)貨市場(chǎng)外還應(yīng)該建立一個(gè)提前一天的由金融合同形成的期貨市場(chǎng)。建立這樣的期貨市場(chǎng)不需要很大的代價(jià)，但卻可以給市場(chǎng)參與者提供減少風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制(hedging)。[50]在實(shí)際雙邊合同中，買賣雙方要在調(diào)度前通知《經(jīng)營者》交易的電量及輸入和提取點(diǎn)。我們認(rèn)為電力庫的現(xiàn)貨市場(chǎng)和實(shí)際雙邊合同市場(chǎng)并行的機(jī)制可以使電力業(yè)改革的過渡更加順利。我國外匯體制外的兌換市場(chǎng)和通過銀行進(jìn)行的兌換市場(chǎng)的同時(shí)進(jìn)行對(duì)我國外匯體制改革的貢獻(xiàn)說明了這一點(diǎn)。如果將來現(xiàn)貨市場(chǎng)能非常有效地運(yùn)行，那么實(shí)際雙邊合同市場(chǎng)自然會(huì)逐步消失。但是，為了保證對(duì)實(shí)際雙邊合同市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)參與者的公平對(duì)待，《經(jīng)營者》交易費(fèi)用和輸電費(fèi)用的負(fù)擔(dān)對(duì)不同市場(chǎng)的參與者必須相對(duì)公平。還有，《經(jīng)營者》對(duì)各種市場(chǎng)參與者的電量輸入和取出必須公平對(duì)待。再有，《經(jīng)營者》的市場(chǎng)規(guī)則應(yīng)該要求無論是現(xiàn)貨市場(chǎng)還是雙邊合同市場(chǎng)的參與者在什么情況下他們?cè)敢馓峁└嗷蚋俚碾娏拷o《經(jīng)營者》或從《經(jīng)營者》購買更多或更少的電量。在這樣的情況下，雙邊合同的發(fā)電商在現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)高時(shí)生產(chǎn)更多的電或在現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)低時(shí)生產(chǎn)更少的電而用從《經(jīng)營者》那里買來的電來滿足雙邊合同的需要。這樣的規(guī)則能為市場(chǎng)參與者提供最大的商業(yè)靈活性。

由于電是不可儲(chǔ)存的，而且因需求的贈(zèng)長，電廠的維修，突然的故障，儲(chǔ)備容量變得非常重要。在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)上，追求利潤最大化的發(fā)電商是不愿裝建不用或使用不足的發(fā)電設(shè)施的。這就很容易在電力市場(chǎng)上出現(xiàn)供少于求的狀況。解決這樣的問題在任何國家都是致關(guān)重要的。如果《經(jīng)營者》以不符合市場(chǎng)規(guī)則的做法強(qiáng)行要求發(fā)電商投資足夠的儲(chǔ)備容量，那么這將不利于引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。另一方面，完全依賴市場(chǎng)電價(jià)或儲(chǔ)備價(jià)所提供的激勵(lì)來吸引足夠的儲(chǔ)備容量也不一定十分可靠。我們認(rèn)為安大略省電力改革所采用的市場(chǎng)機(jī)制加上后備的《經(jīng)營者》有權(quán)起動(dòng)的備用容量市場(chǎng)是可取的。[51]

在激勵(lì)的市場(chǎng)機(jī)制下，當(dāng)《經(jīng)營者》的運(yùn)行儲(chǔ)備低于規(guī)定的水平時(shí)，發(fā)電商可以要求一個(gè)比平時(shí)為高的電價(jià)；而當(dāng)《經(jīng)營者》的運(yùn)行儲(chǔ)備接近終點(diǎn)時(shí)，發(fā)電商可要求一個(gè)更高的價(jià)格。這樣的機(jī)制既可使發(fā)電商動(dòng)用所有的發(fā)電設(shè)備向《經(jīng)營者》提供容量來保證系統(tǒng)的可靠性也可以使需求方在價(jià)高時(shí)減少耗電。在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，如果沒有這樣的機(jī)制，價(jià)格也會(huì)無限上升，但更可能是在系統(tǒng)崩潰之后。只有《經(jīng)營者》在認(rèn)為這樣的市場(chǎng)儲(chǔ)備價(jià)格機(jī)制不可產(chǎn)生應(yīng)有的作用時(shí)，《經(jīng)營者》才能啟動(dòng)備用容量市場(chǎng)。在備用容量市場(chǎng)上，《經(jīng)營者》每天會(huì)接受發(fā)電商的儲(chǔ)備容量報(bào)價(jià)。對(duì)報(bào)價(jià)后不供電的發(fā)電商進(jìn)行高額的罰款甚至?xí)和；虺蜂N營業(yè)許可證。《經(jīng)營者》會(huì)根據(jù)所報(bào)的儲(chǔ)備容量和需求的電量確定一個(gè)出清價(jià)。在這個(gè)備用容量市場(chǎng)上，所有出清的容量都按這樣的出清價(jià)計(jì)算。有了這樣的機(jī)制，《經(jīng)營者》也許不需要啟動(dòng)自己管理的備用容量市場(chǎng)。為了使市場(chǎng)機(jī)制更好地產(chǎn)生作用，《經(jīng)營者》會(huì)向發(fā)電商提供有關(guān)市場(chǎng)供需前景的信息。好的信息和價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)適時(shí)增長的關(guān)鍵。[52]

我們討論的市場(chǎng)是跨省的區(qū)域性市場(chǎng)。在中國疆域遼寬及電力體制改革已跨越省界但還未能形成有效的全國性市場(chǎng)時(shí)，這樣的討論是理知的。在區(qū)域市場(chǎng)存在的情況下，電量的跨區(qū)域或跨國交易非常重要。這一點(diǎn)可以從帕累托效益推出。可是受輸電網(wǎng)輸出/入點(diǎn)限制，并不是所有的交易都是可以完成的。在這種資源有限的情況下，根據(jù)不同輸出/入線所完成的不同交易及交易量可以采用不同的價(jià)格。《經(jīng)營者》會(huì)根據(jù)市場(chǎng)參與者的出價(jià)和要價(jià)來決定每個(gè)市場(chǎng)參與者對(duì)使用稀有輸出線的價(jià)值。[53]按照市場(chǎng)原則，《經(jīng)營者》可以把輸出/入線的使用分配給那些出價(jià)和要價(jià)量高的市場(chǎng)參與者。這樣的機(jī)制有利于跨區(qū)域或?qū)砜鐕旊娋W(wǎng)的建設(shè)和電力交易。

電力業(yè)的改革可在發(fā)電和售電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，但輸電仍然是一個(gè)具有自然壟斷特性的系統(tǒng)。在《經(jīng)營者》有權(quán)控制輸電企業(yè)資產(chǎn)的情況下，就必須有激勵(lì)和約束規(guī)則使輸電企業(yè)管理好他們的資產(chǎn)并只能收取管制的輸電費(fèi)用。顯然，管制收費(fèi)必須使輸電商能回收投資及得到一個(gè)合理的回報(bào)。輸電價(jià)在《經(jīng)營者》提供基本使用服務(wù)和提供輸出到其他區(qū)域或轉(zhuǎn)輸電(wheeling)服務(wù)時(shí)應(yīng)該有所不同。基本使用服務(wù)指不論電力的來源(包括進(jìn)口)而使用《經(jīng)營者》控制的輸電網(wǎng)向本區(qū)域內(nèi)的客戶輸電。由于所有區(qū)域內(nèi)的客戶都得到這樣的服務(wù)，他們必須支付基本使用服務(wù)的成本。配電商和直接與輸電網(wǎng)相連的客戶在使用基本服務(wù)時(shí)支付一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)格。基本使用服務(wù)費(fèi)應(yīng)該包括為客戶提供的區(qū)域輸電的電力輸送成本和輔助服務(wù)成本。這表明區(qū)域輸電網(wǎng)及輸出線的成本可以完全從基本使用服務(wù)收費(fèi)中回收。而輸出區(qū)域外或轉(zhuǎn)輸電的成本就不再包括輸電系統(tǒng)的固定成本。[54]但使用輸出或轉(zhuǎn)輸電的人必須支付任何重新調(diào)度的成本、線損、擁擠成本及按比例收取的《經(jīng)營者》提供的如輔助服務(wù)等的運(yùn)行成本。如果我國的區(qū)域市場(chǎng)或跨國市場(chǎng)都按這樣的原則收費(fèi)，區(qū)域內(nèi)交易和跨區(qū)域的電力交易會(huì)得到公平的對(duì)待。而跨區(qū)域電力交易的增長會(huì)增加社會(huì)福利。

為了使《經(jīng)營者》管理的輸電系統(tǒng)有效運(yùn)行，必須防止低效的繞開(bypass)輸電網(wǎng)的行為。從公共政策的角度看，有的小型電站具有成本低的特點(diǎn)。小型的電站可以是為企業(yè)自用或給本地區(qū)的配電公司而建的。低成本的小型電站能靈活地解決區(qū)域資源配置問題。所以法律不應(yīng)限制這些電站的發(fā)展。但是，如果小型電站的建造完全是為了逃避輸電費(fèi)，那么法律則應(yīng)該限制這樣的行為。也只有這樣，發(fā)電成本高于直接從輸電網(wǎng)上取電的投資行為就不會(huì)發(fā)生。[55]在這方面，加大拿大安大略的做法是值得引入的。安大略省在電力法通過后，市場(chǎng)參與者在既使用自己發(fā)的電又同時(shí)使用《經(jīng)營者》控制的輸電網(wǎng)的電時(shí)，他們必須支付他們需求總電量(包括自己發(fā)的電量)的輸電費(fèi)。

另一個(gè)對(duì)垂直一體化進(jìn)行分割后產(chǎn)生的輸電領(lǐng)域的問題是輸電網(wǎng)的投資問題。在垂直一體化的體制下，協(xié)調(diào)成本非常低。利益的一致化也不可能導(dǎo)致發(fā)電和輸電不能有效協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)主義行為。然而，在分割垂直一體化后，追求利潤最大化的企業(yè)不一定能很好地解決發(fā)電和輸電投資的協(xié)調(diào)問題。安大略省在處理這一問題時(shí)采用了在統(tǒng)一價(jià)格下的計(jì)劃制度并逐步過渡到使用擁擠價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制。[56]我們認(rèn)為我國可參考這一制度。在過渡期內(nèi)，《經(jīng)營者》會(huì)定期評(píng)估短、中、長期的發(fā)電和輸電的充足性問題以維持系統(tǒng)的可靠運(yùn)行。評(píng)估的結(jié)果將以報(bào)告的形式給電監(jiān)會(huì)、能源部及市場(chǎng)參與者。假如《經(jīng)營者》發(fā)現(xiàn)可能的輸電設(shè)備限制，輸電商將被要求提供解決輸電設(shè)備不足的建議書。《經(jīng)營者》在對(duì)不同的建議書進(jìn)行技術(shù)分析后把分析結(jié)論送給電監(jiān)會(huì)及能源部以使他們決定是否批準(zhǔn)解決輸電不足的計(jì)劃及收費(fèi)率。如果《經(jīng)營者》在發(fā)現(xiàn)今后幾年可能出現(xiàn)輸電的嚴(yán)重不足時(shí)，它將要求相關(guān)的輸電商提出相應(yīng)的解決這一問題的建議書。當(dāng)沒有輸電商提供技術(shù)可行的建議書時(shí)，《經(jīng)營者》有權(quán)要求相關(guān)輸電商向電監(jiān)會(huì)及能源部報(bào)送解決輸電設(shè)施嚴(yán)重不足問題的計(jì)劃書。

當(dāng)市場(chǎng)比較成熟時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制將可以產(chǎn)生作用。那時(shí)，在擁擠價(jià)格下的節(jié)點(diǎn)價(jià)(nodalprice)或區(qū)域價(jià)(zonalprice)可以被采用。在市場(chǎng)機(jī)制下，市場(chǎng)參與者會(huì)對(duì)價(jià)格作出反應(yīng)以反映輸電限制的稀有價(jià)值。這樣，投資決策會(huì)優(yōu)化資源的配置。擁擠價(jià)格機(jī)制也要求投資于輸電設(shè)施的代價(jià)由受益于輸電投資的企業(yè)或顧客承擔(dān)。

擁擠是指在特定的供求情況下，輸電網(wǎng)在不同的地方會(huì)產(chǎn)生發(fā)電商供電超過輸電網(wǎng)在這些點(diǎn)上能夠在不使系統(tǒng)失靈的情況下滿足所有的電力供應(yīng)順利通過的現(xiàn)象。在垂直一體化的情況下，由于電力企業(yè)事前的調(diào)度，事后供電擁擠的情況不可能出現(xiàn)。但在非垂直一體化的市場(chǎng)上，擁擠可能會(huì)在很短的時(shí)間里變得非常嚴(yán)重。[57]事前預(yù)見并作出反應(yīng)的區(qū)域價(jià)或節(jié)點(diǎn)價(jià)機(jī)制能相對(duì)好地處理擁擠問題。[58]杰斯可認(rèn)為盡管在非垂直一體化的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中已設(shè)計(jì)出處理擁擠的機(jī)制，但因這樣的機(jī)制常常由于忽視交易成本問題而出現(xiàn)適用的困難。他認(rèn)為擁擠是分割垂直一體化而增大交易成本的結(jié)果。一個(gè)不太理想的減少擁擠現(xiàn)象是投資比通常運(yùn)行更大的輸電系統(tǒng)。[59]正如適量超前興建高速公路一樣，在我國過渡期投資適量多的輸電系統(tǒng)也是完全必要的。

不同國家在電力體制改革中從不同側(cè)面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如前所述，英國先在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)。相反，新西蘭則先在配電側(cè)展開競(jìng)爭(zhēng)。加拿大的安大略省卻同時(shí)在發(fā)電側(cè)和零售電側(cè)同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要目標(biāo)是讓消費(fèi)者即時(shí)獲得電力改革的利益。我們認(rèn)為安大略的做法是值得我國學(xué)習(xí)的。我國在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)后盡管有開機(jī)不足的電廠卻不能使消費(fèi)者用到“物美價(jià)廉”的電[60]揭示了同時(shí)在售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)對(duì)消費(fèi)者的福利效因。

為了使消費(fèi)者能充分享用引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的電力體制改革的好處，必須使售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)能使《經(jīng)營者》現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格傳遞到終端用戶。這對(duì)電力體制的改革是致關(guān)重要的。如果發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的好處不能完全傳遞給消費(fèi)者，那么電力體制改革的其中一個(gè)主要目標(biāo)就不能達(dá)到。在這樣的情況下，輸電企業(yè)或配電企業(yè)低效或榨取壟斷價(jià)格的現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生。只有將現(xiàn)貨市場(chǎng)的電價(jià)傳遞給終端用戶，消費(fèi)者才能真正在零售階段行使選擇。在零售側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)后，消費(fèi)者的電價(jià)將會(huì)有很大的波動(dòng)。在消費(fèi)者能充分選擇的情況下，風(fēng)險(xiǎn)厭惡者可與零售商簽訂一個(gè)價(jià)格相對(duì)固定的合同。相反，風(fēng)險(xiǎn)承受能力大的消費(fèi)者可以選擇和零售商簽訂支付現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格的合同。在競(jìng)爭(zhēng)的售電市場(chǎng)上，這樣的合同是很容易制定和實(shí)施的。由于零售的競(jìng)爭(zhēng)，售電商能提供各種不同的收費(fèi)合同安排。為了使競(jìng)爭(zhēng)更有效，消費(fèi)者必須有權(quán)選擇和轉(zhuǎn)換零售商。安大略省的另一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是要求配電商在顧客的要求下把顧客的現(xiàn)貨收費(fèi)單寄給一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的零售商。[61]零售商支付了配電商費(fèi)用后根據(jù)電價(jià)單的信息就能按顧客的要求簽訂靈活的付費(fèi)合同。在非常靈活的競(jìng)爭(zhēng)收費(fèi)情況下，消費(fèi)者可選繼續(xù)從原來的售電商購電，也可以轉(zhuǎn)換到新的零售商或和配電商直接簽訂合同。他們甚至可以選擇向零售商支付電能而向配電商支付線路設(shè)備收費(fèi)。

在零售端引入競(jìng)爭(zhēng)的情況下，要求用電盡可能反映電力的邊際成本。這就要求電價(jià)是按時(shí)計(jì)算的以便使峰電和谷電價(jià)格更容易區(qū)分開來。也只有這樣消費(fèi)者對(duì)不同時(shí)期的電力需求才能對(duì)價(jià)格作出正確的反應(yīng)。但是各國的經(jīng)驗(yàn)都是大的工商業(yè)用戶能迅速更換按時(shí)計(jì)價(jià)電表而很快獲得零售競(jìng)爭(zhēng)按小時(shí)計(jì)價(jià)的利益。因此，在過渡期，零售競(jìng)爭(zhēng)按小時(shí)計(jì)價(jià)只對(duì)大的工商業(yè)用戶關(guān)放。待零售競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)積累得更多時(shí)才考慮對(duì)小的消費(fèi)者開放零售按時(shí)計(jì)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然對(duì)小消費(fèi)者開放零售按時(shí)計(jì)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的程度在很大程度上決定于按時(shí)計(jì)價(jià)電表的技術(shù)革新和價(jià)格的降低。

五、結(jié)尾

本文解釋了西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家傳統(tǒng)上電力企業(yè)實(shí)行垂直一體化管理與運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)原因。在電力行業(yè)的多產(chǎn)品市場(chǎng)上，節(jié)省交易成本是西方電力企業(yè)長期實(shí)行垂直一體化體制的一個(gè)重要原因。從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)看我國的電力體制改革可以使我們認(rèn)識(shí)到對(duì)我國電力體制垂直一體化的分割和引入競(jìng)爭(zhēng)的改革是有代價(jià)的。這樣的認(rèn)識(shí)會(huì)使人們避免產(chǎn)生過高的對(duì)電力體制改革的期望。從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析引入競(jìng)爭(zhēng)的電力體制改革非常有利于事前設(shè)計(jì)好相對(duì)完善的管制治理機(jī)制。事前有好的機(jī)制常常能避免不必要的挫折。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)也能用于分析發(fā)電、輸電和售電領(lǐng)域改革的重要問題。由于篇幅的限制，本文只選擇性地分析了引入競(jìng)爭(zhēng)的電力體制改革的重點(diǎn)問題。我國的電力體制改革仍然任重而道遠(yuǎn)。更好地理解交易成本問題對(duì)我國復(fù)雜的電力體制改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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[12]GegaxandNowotny,見注釋2,第71頁。

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有關(guān)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)，請(qǐng)參閱OliverWilliamson,TheEconomicInstitutionsofCapitalim:Firms,Markets,RelationalContracting(NewYork:TheFreePress,1985).

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[28]WilliamBaumoletal.,ContesbrMarketsandtheTheoryofIndustryStructure(NewYork:HarcourtBraceJovanovich,1982)at7.

[29]WilliamShepherd,ContestabilityandCompetition”,74AmericanEcononmicReview572,573(1984).

[30]詳見PaulJoskowandRichardSchmalensee,“IncentiveRegulationforElectricUtilities:,4TheYaleJournalonRegulation”,1(1986).

[31]SteveStoftandRichardGilbert,“AReviewandAnalysisofElectricUtilityConservationIncentives”,11TheYaleJournalonRegulation1(1994).

[32]GagaxandNowotny,見注釋2，第84頁。

[33]JoskowandSchmalensee,見注釋30，第39-40頁。

[34]劉振秋，《如何看待電價(jià)改革在電力體制改革中的地位和作用》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，(2001)年，第20頁。

[35]JoskowandSchmalensee,見注釋30,第41-42頁。

[36]同上，第34-35頁。

[37]同上。

[38]JeanMichelGlachant,“England’sWholesaleElectricityMarket:CouldThisHybridInstitutionalArrangementbeTransposedtotheEuropeanUnion?”7UtilitiesPolicy63(1998).

[39]宋守信，《電力市場(chǎng)機(jī)制》中國電力出版社2002年，第259-60頁。

[40]TrebilcockandDaniels,見注釋24。

[41]史玉波，《電力體制改革的方向》，《農(nóng)電管理》，2000年第7期第13頁。

[42]姜紹俊，《中國電力工業(yè)改革的回顧與前瞻》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，1999年第20期第14頁。

[43]GuyHolburnandPabloSpiller,“InstitutionalorStructural:LessonsfromInternationalElectricitySectorReform”inEricBropusseauandJean-MichelGlachant,eds.,TheEconomicsofContracts(Cambridge:CambridgeUniversityPress,2002).

[44]Joskow,見注釋16。

[45]FinalReportoftheMarketDesignCommittee,Ontario,Canada,January29,1999.

[46]同上。

[47]同上。

[48]同上。

[49]同上。

[50]TrebilcockandDaniels,見注釋24。

[51]FinalReport,見注釋45。

[52]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第173頁。

[53]FinalReport,見注釋45。

[54]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第175頁。

[55]同上。

[56]FinalReport,見注釋45。

[57]LarryRuff,“CompetitiveElectricityMarkets:WhyTheyAreWorkingandHowtoImprove”(NERA,SanFrancisco,May16,1999).

[58]WilliamHogan,“ContractNetworksforElectricPowerTransmission”,4(3)JournalofRegulatoryEconomics211(1992).

[59]Joskow,見注釋16,第521-22頁。

[60]柏文喜和王祥瑞《電力體制市場(chǎng)化改革的難關(guān)、成因與對(duì)策建議》，《理論導(dǎo)刊》2001年第12期，第23頁。

[61]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第177頁。