論自然資源資產離任審計測繪技術保障范文

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摘要:領導干部自然資源資產離任審計工作要求以權威和可信的數據資料為基礎，采用定量分析的方法。通過總結2017—2019年陜西省自然資源資產離任審計測繪技術保障工作經驗，從測繪技術保障的角度探討技術保障的工作方案和指標體系。其中，工作方案主要包括審計內容、審計主體、審計對象、審計時間范圍、審計方法、工作程序和成果等內容;以地理國情普查和地理國情監測數據為基礎數據源，提出一套進行自然資源資產離任審計評價的指標體系，形成通過量化指標進行自然資源資產離任審計評價的技術方法。在此基礎上，通過計算自然資源資產離任審計綜合指數以及初期和末期的綜合指數差值，最終評價自然資源資產的整體變化。

關鍵詞:自然資源資產審計;離任審計;測繪技術保障;審計指標

2017年自然資源資產離任審計試點工作開始實施，試點工作的重要任務之一是積極探索領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。由于自然資源資產依賴于國土空間，在管理效果評價和問題發現等方面均需要較強的空間地理信息基礎支撐，因此，在自然資源資產審計試點工作中，測繪地理信息部門作為技術支撐單位。自2015年以來開展的地理國情普查和地理國情監測工作獲取了全覆蓋、無縫隙和高精度的地理國情數據［1］，為自然資源資產離任審計提供了客觀的數據支持，目前已將地理國情普查和地理國情監測數據用于自然資源資產離任審計工作［2－4］。本文通過總結2017—2019年陜西省自然資源資產離任審計測繪技術保障工作經驗，從測繪技術保障的角度給出離任審計的工作方案，并構建出一套用于自然資源資產離任審計評價的指標體系，形成了通過量化指標進行自然資源資產離任審計評價的技術方法。

1技術保障工作方案

從測繪技術保障的角度，工作方案包括審計內容、審計主體、審計對象、審計時間范圍、審計方法、工作程序和成果等內容。自然資源審計著重開展土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域的評價。

1．1審計內容

開展領導干部自然資源資產離任審計工作應根據各地主體功能區定位、自然資源資產稟賦特點和生態環境保護工作重點，結合領導干部的崗位職責特點，確定審計內容和重點，有針對性地組織實施。審計涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等［5］。審計內容包括對被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。

1．2審計主體

自然資源資產離任審計工作的主體是審計機關，但由于審計內容廣泛且專業性強，需要來自國土資源、林業、水利、環保和海洋等自然資源資產管理部門的相關數據作支撐，涉及多源空間數據分析和挖掘等技術工作。由于審計工作對數據準確性要求較高，通常需要有專業的第三方機構協助開展技術保障工作。在我國已經開展的試點工作中，測繪地理信息部門通常作為技術支撐單位，特別是2015年地理國情監測工作開展以來，地理國情監測成果為自然資源資產離任審計工作提供了大量數據資料。地理國情監測服務于自然資源資產離任審計工作是利用信息化手段推進這項工作的重要途徑。

1．3審計對象

自然資源資產離任審計的對象是各級政府中承擔資源管理職能和環境保護與污染防治監督管理職能的部門，主要包括:1)自然資源管理職能部門，包括國土資源、林業、水利、農業、海洋等行政主管部門和財政、發展改革部門。2)環境保護職能部門，包括環境保護、衛生、建設和交通等行政主管部門。3)其他企、事業單位，包括從事資源勘查、開發、利用、保護的企業和事業單位，以及對生活環境和生態環境產生直接影響的企業和事業單位。目前，我國自然資源資產離任審計的對象是自然資源管理部門、環境保護部門和相關企業、事業單位，不直接針對這些單位的領導干部。

1．4審計時間

范圍自然資源資產離任審計的時間范圍是審計對象在該職位的整個任期。考慮自然資源管理的綜合性和持續性，對審計時間范圍內發生的自然資源資產變化后果，應在分析其驅動因素和發生原因的基礎上界定審計責任，而不能單純地以結果定責任。由于自然資源資產離任審計需要以大量數據資料作為支撐，但在實際工作中，很難收集到任期起始時間和終止時間節點的數據資料。因此，主要設置初期年份和末期年份作為審計的始末，以“年”為單位開展此項工作。

1．5審計方法

自然資源資產離任審計工作要求以權威和可信的數據資料為基礎，采用定量分析的方法。自然資源資產離任審計實踐中，要充分使用信息化手段，利用最新的遙感、地理信息、全球定位和大數據挖掘等科學技術，推進“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的信息化審計方式，加大自然資源資產業務以及財務數據的收集、挖掘和分析力度，進一步推進信息化審計，提升大數據審計工作水平，提高審計工作質量和效率。

1．6審計工作

程序自然資源資產離任審計工作包括審計計劃制訂、任務發起、資料收集、審計分析核算、審計結果公布和定責等環節，測繪技術保障工作主要集中在資料收集和分析核算環節。測繪技術保障的工作流程:

1)審計調研。在審計工作開始前，審計機關和技術保障單位共同明確審計目標、區域概況、資料情況和工作重點等內容。

2)資料收集。審計機關和技術保障單位共同前往審計地區，了解被審計地區各部門數據情況，根據需要收集自然資源管理數據、環境保護監測數據和專題數據資料。

3)指標評價體系構建。根據審計內容和重點，選取評價指標、指標權重和指標標準化等內容，構建自然資源資產離任審計指標評價體系，從而建立起一整套定量化的評價方法。

4)自然資源資產審計評價。以地理國情普查數據、基礎地理國情監測數據、衛星遙感影像、基礎測繪數據和專題數據為數據源，根據指標評價體系，計算領導干部任職年度、年際的評價得分和評級。

5)審計結果核查。對年際變化較大區域中的耕地、林地、草地、建設用地和水域等典型圖斑進行核查，主要是查看歷史影像數據或其他相關資料，對于不確定的區域要實地核查。

6)審計技術報告編制。在指標評價和外業核查基礎上，編制被審計職能部門領導干部在職期間的自然資源資產離任審計評價報告。

7)成果提交和技術服務。對評價過程中所需的各期數據集、統計數據和質量評價報告等進行整理，提供給審計機關，不僅要提供審計機關所需的測繪地理信息數據，同時還要提供持續的地理信息技術支持和服務。

1．7審計成果

自然資源資產離任審計成果包括審計分析報告和審計結果報告。其中，審計分析報告是審計過程結果的綜合性文件，送達審計機關和審計對象進行確認。審計分析報告由審計小組撰寫，對審計工作的完成情況、審計查實的結果進行歸納、分類和總結。審計結果報告由審計機關出具，是審計結果的最終表述，具有法律效力，反映了審計工作中發現的主要問題、責任劃定和處理方式等［6］。審計結果的使用依照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》和《生態環境損害賠償制度改革試點方案》等文件的相關規定。"

2自然資源資產審計指標體系

2．1指標體系

自然資源資產離任審計評價體系可通過一個綜合指數來反映區域自然資源生態質量的整體狀態。綜合指數由林草資源指數、土地資源指數、水資源指數、大氣資源指數、礦產資源指數等5個審計目標指數和環境限制指數構成。其中，環境限制指數用于指示突發性環境事件的影響，審計目標指數下設置一個或若干個子目標指數，如圖1所示。林草資源指數反映區域植被的覆蓋情況;土地資源指數反映土地使用和管理情況、耕地保護情況以及建設用地情況;水資源指數反映區域水資源量和水質情況;大氣環境指數反映區域的空氣環境質量;礦產資源指數反映區域礦產資源開發對地表環境的影響情況;環境限制指數則根據區域出現的嚴重影響人居安全的生態破壞和環境污染事件，對生態環境質量進行限制和調節。

2．2指標權重

指標體系包含綜合指數、審計目標、審計子目標和審計指標4個層次，通過加權求和的方式，從低到高逐級獲得上一層的數值，再根據審計區域的情況估算各指標的權重，最后利用專家打分法(Delphi)和層次分析法(AHP)確定各項權重。通過專家打分的方式獲得同級指標之間的相對重要關系，從而構建重要性矩陣，再通過層次分析法計算權重并進行檢驗，這種方法能避免直接對權重打分造成的認識偏差［7］。

2．3指標標準化

測繪技術保障工作的主要任務之一是提供客觀、準確的數據源。通過處理與計算，獲取各評價指標的具體數值，進而通過數值標準化，建立一個可作為比較的環境標準，將各項指標的數值范圍和量綱進一步統一，使指標間具有可比性和疊加性。對各項指標進行等級劃分，從而實現指標數值標準化。對指標體系中每個指標的數值從小到大劃分為5個等級，標準化分值對應60、70、80、90和100，等級越高，對應的分值越高，自然資源資產管理效果越好。標準化包括3種形式:正向效應指標、負向效應指標和限制性指標的標準化。

2．4綜合評價

自然資源資產離任審計綜合指數ACI=w1×林草資源指數+w2×土地資源指數+w3×水資源指數+w4×大氣資源指數+w5×礦產資源指數+環境限制指數，指數計算逐級加權求和。其中，ACI為自然資源資產離任審計綜合指數，w1～w5為各個指標在綜合評價中的權重。自然資源資產離任審計綜合指數差值ΔACI=ACIi－ACI0。其中，ACIi為審計末期自然資源資產離任審計綜合指數，ACI0為審計初期的綜合指數。

3結果分析

本文以陜西省某一地市為試驗區，以地理國情監測數據資料為主要數據源，以2015年為審計初期，通過數據處理和統計、評價指標計算、指標標準化、指標權重和自然資源資產生態質量評價等過程，計算了2016年自然資源資產生態質量綜合指數，并利用綜合指數進行了2015—2016年自然資源資產離任審計評價。試驗區2015年自然資源資產生態質量綜合指數(EQI)為81．86，2016年自然資源資產生態質量綜合指數(EQI)為78．89。試驗區2015—2016年自然資源資產生態質量綜合指數差值(ΔEQI)為－2．97。2015—2016年，試驗區自然資源資產生態質量差值－3＜ΔEQI＜－1，說明在自然資源開發和利用過程中，生態環境質量略微下降。

1)林草資源。2015—2016年，試驗區林草指數由80下降到79．93，林地面積和草地面積均有所下降，城市綠地有所增加。林草指數變化情況說明試驗區在審計期內，林地、草地管理和保護效果一般，區域內植被覆蓋有所下降，生態效益略有減弱。

2)土地資源。2015—2016年，試驗區土地資源指數由80下降到75．87，土地資源以開發利用為主要導向，發揮的生態作用有所下降。審計期內4項土地規劃指標存在超標情況，且2016年超標情況略有上漲。

3)水資源。試驗區處于黃土高原干旱區域，2015—2016年，試驗區水資源指數由90．63上升到92．56，審計期內水資源情況有所改善，且飲用水源地水質均達到飲用標準。

4)大氣資源。2015—2016年，試驗區生態格局指數由75．63下降到72．77，大氣環境質量略有下降。2016年較2015年的空氣質量優良率雖然有所上升，但兩年的PM2．5值均未達標，沙塵天氣數也有所增加。

5)礦產資源。礦產資源指數主要體現礦山開采對環境的影響程度，2015—2016年，試驗區礦產指數由81．86下降到78．89，審計期內，露天礦區的數量和面積均有所增加，同時，禁止開發區內有露天采礦的跡象。

4結語

領導干部自然資源資產離任審計工作的主體是審計機關，測繪地理信息部門通常作為技術支撐單位。領導干部自然資源資產離任審計工作要求以權威和可信的數據資料為基礎，采用定量分析的方法開展。本文從測繪技術保障角度分析工作方案的主要內容，同時總結自然資源資產離任審計指標體系。指標體系包含綜合指數、審計目標、審計子目標和審計指標4個層次，通過綜合指數反映自然資源資產的整體狀態。審計目標指數包括林草資源指數、土地資源指數、水資源指數、大氣資源指數和礦產指數。自然資源資產離任審計評價需要進行指標計算、指標權重調查和指標標準化，通過計算自然資源資產離任審計綜合指數以及初期和末期的綜合指數差值，最終評價自然資源資產整體變化。

作者：張少偉 左飛航 王祖亮 單位：自然資源部陜西基礎地理信息中心