完善非營利組織財務規制范文
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非營利組織近年來在我國得到迅速發展,它們廣泛分布于教育、醫療、文體、勞動、科技、社會福利等領域,成為社會發展和經濟建設不可或缺的重要力量。為確保非營利組織能夠合理地分配和使用有限的資源,避免不經濟和無效率的運營活動,必須建立非營利組織的財務規制體系。
(一)制定和完善非營利組織規制法律法規財務規制體系構建應以規制立法為先導,按法定程序進行。借鑒發達國家經驗,我國應建立非營利組織規制的法律法規,確立獨立規制機構的法律地位和法定權力,規范規制行為,指導財務規制的制定和執行,同時保障被規制者的合法權益。非營利組織財務規制體系構建應以法律法規為原則,根據各行業的技術經濟特征、規制體系的目標等因素,由國務院與財政相關部門制定相應的法規。對財務規制機構設置、責權劃分、規制內容及非營利組織的權利安排做出明確規定,從而使非營利組織的財務規制有法可依。
(二)組建獨立的財務規制組織機制
成熟而完善的財務規制機制的重要標志是有一個規則清晰、分工明確、縱橫協調和運行有序的規制組織機制,其職責在于設置有關財務規制機構及劃分相應的職責權限。規制機構設置的不合理及缺乏完善、透明的規制程序,會導致規制機構難以中立、決策和執行難以分開、權力分散、職能交叉、重復執法、管制乏力、人力物力不足等弊端,使得規制政策傾向于某些利益相關者,形成規制者與規制對象之間的勾結,使得規制偏離預定的目標。[1]為使財務規制者保持中立,對于財務規制而言,首先,應建立獨立的財務規制制定機構,該機構主要包括財政部門、行政主管部門、非營利組織財務機構,依據立法機構授予的權力,以行政法規的形式制定財務規制規則和標準,補充或細化《財務規則》,使之具有可操作性。其次,建立財務規制有效性評估機構。如果財務規制有效性的評估不能被整合到財務規制制定過程中,評估就只能成為對財務規制制定和執行的合理性的一種事后證明,或者是一種無意義的文字工作。
(三)構建微觀非營利組織財務規制
針對非營利組織的主要財務活動,可以運用規制理論中的價格上限規制、事先承諾制、產權規制、[2]公開規制等理論,制定具體的管理細則,對其進行激勵和約束,以提高非營利組織財務的運轉效率。
1.通過價格規制規范非營利組織自創收入管理。目前,非營利組織自創收入占收入總額的比例偏低,收費標準的制定欠科學。非營利組織向社會提供服務時收費必須合理。價格過低,非營利組織不能實現價值補償,組織自身難以發展;價格過高,消費者負擔過重,不符合非營利組織存在的目的。非營利組織的相關經營活動不同于營利組織開展的經營活動,不僅依靠市場調節,更需要財務規制機構加以管制,體現其公益性,因而財務規制應對非營利組織自創收入的收費有所規制。而在選擇規制方式時,應減少過分的行政手段,多采用經濟手段,刺激非營利組織提高效率,節約成本。收費規制的標準制定,一方面,應根據非營利組織從事相關經營活動的成本要素和行業特征規定一個適當的幅度,以防止非營利組織亂收費的現象發生。另一方面,為了避免非營利組織過多的自由裁度權損害消費者利益,同時為了防止非營利組織人為調整效率增長數值的可能性,財務規制機構以法定制度的形式規定,可引入社會力量參與定價。凡是關系國民切身利益的公用事業價格、公益性服務、自然壟斷經營的商品價格應當建立聽證會制度,聽取有關專家、管理者等各界人士的意見,保證定價的民主性和收費的合理性。
2.通過事先承諾制重視非營利組織的支出效率管理。非營利組織的項目及活動支出是為實現社會使命而發生的一系列支出,從財務的角度來衡量社會服務是否達到質量標準就是重點分析項目及活動支出是否有效被利用,我國在這方面缺乏必要的法律保障和民主監督。要在保證業務開展正常資金需要的同時,講究資金的有效使用,提倡厲行節約,使非營利組織的各項支出發揮最大的效用。在非營利組織的支出管理中應借鑒事先承諾制,保證合理的支出結構和有效的項目及活動資金支出。事先承諾制是指當事人作出承諾后,原先在沒有承諾情況下的一些最優選擇在事后變得不再是最優,這就使當事人自己在事后的選擇余地減少,而剔除事先最優的某些選擇,也迫使對手重新考慮你的策略,從而使作出承諾的一方得到利益。[3]將其運用到非營利組織財務中,就是指非營利組織對自身的行政支出和各項活動支出水平事先向財務規制機構承諾,承諾行政支出的比例或是活動支出比例在規定的范圍內,以及在一定時期內的累積不良支出不超過一個最大限額,從而依據事先確定的承諾由被規制者自行解決善后問題。在這些支出最大限額內,財務規制機構不會介入各組織內部自行管理和控制可能發生的問題。
3.通過產權規制加強非營利組織的資產管理。由于非營利組織的“契約”特征更為明顯,存在所有者缺位現象,所有權的歸屬無從談起。[4]而目前有關非營利組織產權規制的法律法規還基本為空白,非營利組織財產的歸屬、非營利性質及財務管理等規定要么缺失,要么臨時性參照體制內組織執行,導致現實中的非營利組織財產成為非公非私、非營利又非非營利而難以認定。因此,為防止非營利組織資產流失和保護其他投資者的合法權益,應建立產權規制,解決非營利組織資產所有權缺位或失效問題。建立非營利組織資產管理的產權規制,不是將所有權和經營權分離,而是建立在非營利組織資產所有權和經營權分離的基礎上,主要針對其資產使用效率低下、配置不均、以及管理不善、流失嚴重等問題。因此,應按照現代產權制度的基本要求,明確非營利組織資產管理主體,設置資產管理機構,該機構成員可以由國家授予資產管理部門、捐贈者的委托人、會計中介機構、行業主管單位的專業人員參加,代表國家或資產捐贈者履行所有者應具有的權力和職責。本著這一原則,非營利組織資產的招投標決策、規模設置、結余分配等重大事項由資產管理機構決定,而資產的使用、處置及統計管理各非營利組織部門應根據實際情況制定管理細則,其基本原則應符合資產管理機構的要求,按其規范的程式有序進行。
4.通過公開規制確保非營利組織的財務透明。公開規制的核心機理在于推崇透明度,通過扭轉當事人在信息分布上的不對稱性,確保市場主體享有實質性的選擇自由,從而充分發揮他們對信息的判斷能力,鼓勵其根據自己的偏好作出選擇。[5]目前,我國非營利組織財務透明度不高,應當通過公開規制確保非營利組織財務透明。財務透明就是要讓贊助者、捐贈人、會員充分地了解他們所捐助的資金、資產、交納的會費等都能被謹慎地、按資源提供者及會員捐贈寫作論文意愿使用,資金的使用過程都有完整的財務記錄,并按時披露完備的財務報表,按時接受審計并公布其結果。[6]對不按規定按時按質信息的組織應當給予必要的處罰,甚至通過免除非營利組織免稅權、注銷其合法資格的方式進行制裁。
二、建立非營利組織財務規制執行機制
財務規制是規制制定和執行的集合體,對財務活動進行制約和管制保證其有效運行,是規制本身的意義所在。非營利組織財務規制的執行,就是要求非營利組織要遵循規制規則或標準。
(一)建立和完善國家監管機制
首先,財務規制機構要下設一個財務規制審核委員會,獨立于財務規制標準的制定,由財務理論和實務界專家組成,對非營利組織財務規制過程中執行制度標準的情況進行審核,并對發現的問題采取談話和討論的方式督促非營利組織自愿更正,在自愿更正不成的情況下,再移交法院,從而保證了財務規制的有效執行,而且審核中所涉及的財務問題以及處理結果必須公告,從而對于財務規制的強制執行起到十分積極的作用。其次,要加強公眾和媒體的監督。公眾和媒體的輿論代表了廣大群眾的一種意識、情感和價值取向,能給非營利組織財務規制的執行者以某種榮譽感或恥辱感,具有內在的威懾性。
(二)建立和完善法律威懾機制
要加強財務規制執行中的關注度,檢測執行財務規制不妥行為或違反財務規制規定行為的可能性和可靠性,以發現并防止財務規制執行過程中的偏差和該組織管理者道德風險行為的出現。快速準確的強制執行響應,一旦覺察出上述行為的存在,應及時做出反應并準確做出處理,對管理者和各部門的違規行為進行適當的規范和糾正,保證組織正常的執行運作和健康發展;對于規范和糾正無效的,采取適當嚴厲的制裁措施,使經濟處罰力度大于違背財務規制的成本,這樣非營利組織就更會選擇遵循。
(三)建立和完善行業激勵機制
懲罰與激勵往往是相伴而生、相輔相成的,如果只有懲罰而沒有激勵,懲罰是不可能發揮其作用的。在實際中,對非營利組織進行激勵非常重要。如,通過財務規制執行效果的評估,可對執行財務規制較好的組織給予獎勵和表彰,激發非營利組織遵循規則制度的積極性。
三、構建非營利組織財務規制制衡機制
為保證財務規制機構權力的合法化和合理性以及保障非營利組織的合法權益,應構建非營利組織財務規制的制衡機制,減少在財務規制制定和執行過程中發生財務規制權濫用,甚至是財務規制制定權和執行權的爭奪。
(一)財務規制運用要司法化
由于財務規制機構的合法權力來自于相應的法律,財務規制的內容以法律為重要依據,對于非營利組織財務規制而言,財務規制機構和非營利組織的行為都處于司法部門的監督之下。我國財務規制機構一般都隸屬于國家機關,因此,司法審查成為財務規制最主要的制衡機制。司法審查是法治國家普遍設立的一項重要的法律制度,是國家通過司法機關對國家機關行使國家權力的活動進行審查,對違法活動通過司法活動予以糾正,并對由此給國民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。因此,由相應的司法部門對制定財務規制的機構進行司法審查,主要是針對財務規制機構做出決策的過程,而不是看其決策的本身。有效的司法審查對財務規制機構的行為將產生顯著影響。與不受司法審查的情況相比,知道自己的財務規制決策行為會受到司法審查的財務規制機構在行使其權力時將更加謹慎、考慮更加周到,其決策質量也將更高、更公平、更能反映制定財務規制的必要性。一旦發現財務規制制定機構沒有依據法律法規制定財務規制,財務規制評估機構與非營利組織合謀隱瞞違規違法事項,或在財務規制執行過程中濫用權力滋生腐敗等不良現象,司法機關有權對財務規制機構予以處罰和制裁。同時,非營利組織自身應提高對司法審查制度的認識,增強自身保護的權利意識,對于財務規制機構侵害其利益的行為有權以正當理由提起上訴,這樣,兩者結合起來真正使財務規制的運用置于司法審查的保護下,逐步實現有效財務規制的目標。
(二)財務規制過程要透明化
財務規制過程透明化意味著規制機構在財務規制中應建立對各方公平的、可觀察的管理機制和規制程序,并建立一個便利的溝通渠道,將財務規制的目標、規制依據、數據、決策及規制對各利益相關者的可能影響向公眾公開。財務規制過程的透明化,一方面,應當建立信息披露機制,財務規制機構的信息披露可以對非營利組織的行為產生引導作用,由此可以達到立法等強制方式不能達到的政策效果,并可以減少國家執法和監督的成本。另一方面,應當完善公眾參與機制,建立財務規制的調查制度和聽取專家意見是實現財務規制過程透明化的需要。在財務規制機構的重大規制決策出臺前都要進行廣泛的民意調查和專業的專家意見聽取,以獲取國民的理解和支持。這種過程的透明性有利于利益相關者的信任,而利益相關者的參與可以改進財務規制決策的質量,增加被規制者、消費者和其他相關利益集團的合作和支持,減少不必要的摩擦,使非營利組織財務規制決策更容易被接受。新晨
(三)財務規制權力要適度化
財務規制制衡機制是防止規制權力在財務規制者手中過分集中的有效方法。財務規制權力適度化,必須防止規制權力過于分散,自主權不夠;同時應避免該規制的財務活動沒有規制,造成財務規制真空。過去的非營利組織通常采用高度集權的財務規制模式,強調統一指揮和對各項規則層層落實,有利于保持組織財務系統的整體性和一致性,降低了財務規制制定和執行的管理成本。但是,這種模式也很容易造成各種弊端,它使各部門缺乏自主權,容易挫傷積極性,缺少財務規制的靈活性和決策應變能力,導致個人專斷和專權現象。正因為如此,財務規制的建立應重視適度的分權。權力的下放,可以作為一種防止規制收買的承諾手段,比如可以將財務規制的制定權分配給兩個或以上的不同組織機構,這樣做有助于防止財務規制過程受到被規制者的收買。對于財務規制的適度分權,應使財務規制的制定機構和評估機構各組織機構在權力、職能和規模方面受到來自法律的明文限制,公開接受社會監督和制約,財務規制機構權力和規模在超出法定界限時能夠及時有效的糾正,對非營利組織財務規制的制定和執行的經濟性、效率和效果產生重要影響。
(四)財務規制方法要靈活化
一成不變的財務規制也會使非營利組織的財務活動失去活力,無法進化。財務規制結果靈活化是要求財務規制模式中應包含相應的機制,當外部環境或非營利組織財務結構發生變化時,能及時對與新環境不匹配的財務規制決策做出相應調整。財務規制決策的調整應從財務規制的內容制定和執行兩方面考慮。一方面,在財務規制的制定上,要求規制機構及時掌握充分的市場信息,順應市場的變化做出適應非營利組織財務管制和約束的財務規制。另一方面,在財務規制執行中和執行后,應加強與非營利組織的反饋、交流,具體情況具體分析,針對不同情況應做出適當的修改。