購買公共服務的規制對策建議范文

本站小編為你精心準備了購買公共服務的規制對策建議參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要：以巴音郭楞蒙古自治州（簡稱巴州）的政府購買服務的現狀為例，結合國內外研究分析了巴州政府購買服務存在的政策不完善、政府信用缺失、風險分配不均（通過博弈論模型分析）等問題，提出了構建政府方、公眾方、市場方（即民間資本方）和獨立監督為一體的現實模式，從訂立相關法律法規、組建監管體系、專業人才引進三條路徑，對推進政府購買公共服務的PPP模式提出了對策建議。

關鍵詞：PPP模式；政府購買服務；制度供給

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，就政府職能轉變和行政體制改革有了更為明確指示，于是PPP模式進入公眾的視野。自2014年起，在多方政策支持下，不斷地發展壯大，并在科技創新、城鄉發展、環境保護、全球貿易及公共服務等領域發揮了巨大的作用。新疆在“一帶一路”倡議實施以來，對政府職能的討論更加熱烈，為落實十八屆三中全會的政策，創新行政管理模式，增強政府公信力，建立服務型政府的要求也更加迫切。巴音郭楞蒙古自治州（簡稱巴州）占新疆總面積的四分之一，下轄1個縣級市、7個縣、1個自治縣，是中國面積最大的自治州，在區域面積上有一定的代表性；同時，巴州屬于多民族聚居的地區，各民族對政府服務的需求各不相同，探討巴州PPP模式下的政府購買服務制度，具有典型的現實意義。

1PPP模式下政府購買公共服務概述

目前國際上普遍采用的政府購買服務PPP模式有兩大類。第一類是在我國較為常見的使用者付費特許經營模式，這種模式通常運用在道路橋梁建設和體育場館等公共服務領域；另一類則是通過政府直接購買的方式進行公共化建設，適用于一些服務類項目的外包［1］。政府購買服務類PPP模式，在全世界范圍內發展迅猛。英國作為老牌的PPP模式應用國，在基礎設施和社會化建設方面已經相當成熟，在政府購買服務部分上，主要采用政府付費類購買公共服務PFI模式［2］；由于基礎設施和公共事業的投資較為薄弱，法國采用的模式屬于特許經營的范疇，運用民間資本進行建設，同時給予一定的政策放寬。

2巴州政府購買服務現狀

近年來，巴州政府購買的服務項目主要集中在輔助性事業項目，例如法律咨詢、公共項目設計規劃、環境衛生服務及一些審計、物業管理等服務。政府購買服務的模式在調動民間資本、激活市場經濟及形成多元化共同治理的管理模式方面取得了可喜的成績。2013年，巴州政府正式啟動了被購買方的資格審查機制。巴州民政局發函聘請包括登記管理部門、職業會計師事務所等部門的39名專業人員，組成“巴州社會組織等級評估專家委員會”和“評估復核委員會”，對轄區內依法登記的825個社會組織進行評級［3］。同時下發激勵政策，針對評級過程中的優秀社會組織，政府給予一定的獎勵鼓勵。這部分優秀的社會組織作為政府購買服務的主要對象，奠定了政府購買服務的基礎。巴州雖然就政府購買服務開展了很多有益的嘗試并制定了相應的政策，然而現實中還是遇到了很多難題。

2．1制度層面不夠完善

巴州目前的政府購買服務，都是以個案為例進行，整體的運行機制還不夠完善，同時缺乏相關的規章制度，對于具體購買方式、內容、資金、程序等問題沒有細致的指導［4］，很容易造成購買過程中對政府人員的監管缺失。同時，巴州目前政府購買服務的模式還較為單一，沒有充分發揮PPP模式在政府購買服務中的有益作用。在充分調動民間資本的問題上，較為保守和遲疑，主要表現在政府購買服務的范圍過窄、政府財務體制和管理體制的配合不夠到位。這也是制度規章不夠健全導致的政府行動緩慢和民間資本的遲疑。

2．2政府方風險較大政府采用PPP模式購買公共服務中，政府公信力缺失并非是政府本身的職能不到位，而是PPP項目性質所決定的。政府代表公眾與民間資本進行合作中，與民間資本單純考慮投資收益不同，政府需要承擔政策變更、政府換屆、公共利益等多方面因素變動帶來的責任，因而在周期較長的PPP模式中，政府信用對于民間資本而言也是很大的隱患。

2．3PPP專業人才較少PPP模式周期較長、資金較大、參與方較多，沒有相關專業人才進行配合指導，很容易將項目帶入歧途。PPP模式涉及法律、建筑、審計等眾多領域，在資產上涉及土地、股權、財政等多方，因而專業化的團隊、專業的人才在具體的項目執行過程中必不可少。目前巴州政府購買服務的模式還處在基礎層面，對項目的實際操作和流程正在逐步探索，這就造成了具體實施過程中的困惑和迷茫。政府購買服務PPP模式現實的項目借鑒在巴州乃至整個新疆都缺乏先例，這就更需要專業人才的介入。

3PPP模式下政府購買公共服務的規制對策建議

3．1建立適用法律法規就地方政府而言，建立一套全面的規章制度，有利于未來政府購買服務的順利進行。在地方規章中，除了本身各方的權利義務外，針對財務部分要有特別的規定，在保證靈活性的基礎上，規定好政府購買服務的內容、模式、時長及具體的資金供給，達到“法治”替代“人治”的作用［5］。針對政府本身原因導致的風險可以通過對合同制約、增加政府公信力的方式加以實現，對于政策性變化則應制定相應的退出機制。在項目談判的初始階段就應在平等、公正的基礎上，運用資本市場，提供多樣化的退出渠道，探索股權、證券等金融形式，促進PPP項目中民間資本的合理退出［6］。

3．2構建監管機構提升政府信用政府應將PPP政府采購服務項目合同理解為建立在雙方平等意愿上的契約合作，而不是單純的政府采購，政府要強化自身契約精神，避免公權力下的風險強加［7］。因而，在設計PPP方案時，應切合實際，不能因為獲得較高融資數額而盲目鼓吹項目的范圍，在充分考慮政府及公共利益的基礎上，也應最大限度地考慮到民間資本的利益，減少雙方在談判中的額外消耗，達成最終合作協議。同時，應嚴格按照項目合同的規定行事，不應隨意以任何原因更改其中條目。如確實因實際政策變更出現需要調整的部分，也應在保護公共利益的基礎上，最大限度地保護民間資本的利益。屬于經營活動風險的，當然由民間資本自行承擔，但遇到之前所舉例的政府換屆風險、條件改變風險，則需要公共部門給予一定的補償，弱化與民間資本地位的天然不平等。

3．3約定風險分擔PPP模式下，主要的風險源于兩點，一是信用風險，二是后期市場運營風險。基于雙方意愿簽訂的PPP合作協議以雙方意思自治為前提，以雙方自愿接受并承諾履約而執行，因而保證PPP協議的有效履行是避免民間資本承擔“傾斜性”風險的主要途徑。針對政府信用風險，一方面要求政府提升自身信用；另一方面則要求民間資本方在選擇合作的政府時，應充分了解其財務能力，這就要求有PPP模式合作意向的政府應定期或一次性提供幾年內的政府財務報表已備調研分析。同時，在協議中，雙方應就此項增加違約聲明，并規定違約處罰情況，并且前期應約定好可執行申訴的機構及申訴的方式。針對市場運營風險，面對政府的補貼不足以彌補運營的損失的情況，民間資本一方就較為被動。因而，需要民間資本在投資初始階段合理測算后期收益率，同時約定后期風險補償金，降低市場化運營的風險。同時還要加快民間資本退出機制的法律完善，以證券化的方式避免民間資本在一個PPP項目中的長時間滯留，保證資本的流通性，也能夠有效地降低后期運營的風險。

3．4人才培養和引入計劃

3．4．1專業人員引入本土化最大限度地援引本地外出求學的優秀青年人，這部分人擁有專業知識，對本地區人文現象有較深的理解和體會，能將知識與當地實際情況有效融合，并將生硬操作模式進行本土化遷移，尋求更適合當地的項目運營方式。同時，定向培養也是解決目前人才缺少的一個主要的方式，政府可以采取資助方式進行人才培養和儲備，從源頭上解決人才缺乏的問題；在準入方面，可以放寬錄入機制，在實踐過程中培養可用之才，做到寬入嚴出，擴大聘用基數增加人才實踐的可能性；巴州是少數民族聚集地，少數民族多樣化地區，為最大限度地滿足公眾對政府提供服務的需求，針對少數民族人才應給予差別化對待，保證政府提供的服務更容易被公眾所接受。

3．4．2加強合作人才互動針對PPP模式開展較為成熟的地區進行人才引入和區域交流互動。區域間合作、定期的人員培訓是解決目前人員匱乏的最高效方式。對內大力投入進行專業化人員隊伍培養，聘請國內知名專家進行專業知識講授和實際操作指導；對外通過提升專業人才待遇、解決其親屬工作生活等方式，吸引有能力的人才進駐。

3．4．3成立工作小組雖然PPP模式專業化人才短缺，但是針對PPP模式運營過程中各個環節的人才較為普遍。將整體項目進行行業性劃分，分為建筑、審計、法律、資源配置等專業門類，抽調相關行業專業人才組成工作小組各司其職，發揮自身專業能力，統一服務于PPP項目整體運營，就能夠有效地緩解如今人才斷層和缺乏的問題。

4結語

就目前的情況來看，PPP模式的相關法律法規還需要一段時間的考證和醞釀，在這樣一個關鍵時間點上，契約精神在PPP項目中起到了保駕護航的作用，也是解決問題的關鍵［8］。

參考文獻

［1］李開孟．PPP模式下政府購買服務的新內涵［J］．中國投資，2015（10）：103－105．

［2］王守清，柯永建．特許經營項目融資（BOT／PFI／PPP）［M］．北京：清華大學出版社，2008：7．

［3］蔣蕓．關于巴州地區政府購買服務的調查與思考［J］．新疆財會，2016（4）：50．

［4］姜明安．行政法與行政訴訟法（第二版）［M］．北京：法律出版社，2006．

［5］胡海峰，陳世金．創新融資模式化解新型城鎮化融資困境［J］．經濟學動態，2014（7）：57－69．

［6］程連于．PPP模式與我國民間投資問題研究［J］．河南社會科學，2009（3）：117－119．

［7］劉德萍．黨的十八大以來反腐倡廉的特點和成就［J］．社科縱橫，2015（3）：5－7．

［8］孟春，王景森．借鑒國際經驗完善我國PPP機制［J］．經濟研究參考，2014（36）：5－8．

作者：成軍帥，康露月單位：新疆財經大學