淺談牧區(qū)全面小康社會建設(shè)思考范文

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摘要:在邊境牧區(qū)全面建成小康社會建設(shè)的進程中，牧區(qū)的草原生態(tài)建設(shè)是重中之重，退耕還草、草原修復等都涉及到牧民的日常生活、生計民生和可持續(xù)發(fā)展。邊境牧區(qū)的地理特征、區(qū)位特點、民族成分、宗教信仰等都是影響邊境地區(qū)全面小康社會建設(shè)的因素。通過對邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)進程中的經(jīng)濟發(fā)展、基層治理、民族文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境等幾個方面的調(diào)研，結(jié)果表明:要實現(xiàn)邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標，就應(yīng)該適當改擴這一區(qū)域的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、增加草料的供應(yīng);適當增加中小型的企業(yè)，增加牧民就業(yè)的崗位;強化黨員干部依法行政觀念，主動為地方牧民提供公共服務(wù)，將政府工作“一言堂”改為政府、社會和牧民齊心協(xié)力共謀可持續(xù)發(fā)展;想方設(shè)法留住牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的人才;加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入;同步推進禁牧與生態(tài)保護。

關(guān)鍵詞:邊境牧區(qū);可持續(xù)發(fā)展;小康社會建設(shè)

自1968年加雷特•哈丁提出了“公用地的災(zāi)難”，該理論一直是公共資源稀缺的代名詞。①在新時代，伴隨著我國社會變遷與社會轉(zhuǎn)型，在邊疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)加快、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化大步伐邁進的社會進程中，以全面建成小康社會的百年目標為方向，在維護邊疆安全與民族團結(jié)的現(xiàn)實需要下，邊境牧區(qū)草原制度的治理與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展無疑是值得人們深入研究與思考的問題。對邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)中出現(xiàn)的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)環(huán)境等問題進行充分地探討，是為了弄清影響邊疆社會安定團結(jié)、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展邁向新臺階、實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各種因素之所在，以便更好地促進新疆、西藏、內(nèi)蒙古等西部邊境牧區(qū)的全面發(fā)展。

一、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

馬克思指出:“一定的生產(chǎn)決定一定的消費、分配、交換和這些不同要素相互間的一定關(guān)系”，在我國邊境牧區(qū)，“不同要素之間存在著相互作用”②。邊境牧區(qū)退耕還牧、休牧和禁牧等反映了公用地生產(chǎn)和使用的制度變遷，這使得大量牧民退出了牧業(yè)生產(chǎn)。政府借助與牧民的合作，使其部分進入牧區(qū)創(chuàng)辦的企業(yè)當中。可是，“由于受到規(guī)模的限制，這些企業(yè)很難獲得規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢或者由工人專業(yè)化分工所帶來的生產(chǎn)率改進的優(yōu)勢”③，大多數(shù)企業(yè)效益偏低。總體上來講，邊境牧區(qū)人均GDP偏低，貧困發(fā)生率要超過邊疆其他地區(qū)，普遍存在著生產(chǎn)規(guī)模較小、一些牧區(qū)草料嚴重不足、大多數(shù)地方的產(chǎn)業(yè)鏈較短等問題。雖然在新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)等西部省區(qū)的邊境牧區(qū)有一些中小型企業(yè)，可是這些企業(yè)遠不足以解決邊境牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的很多發(fā)展問題。盡管三大自治區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)有所不同，與內(nèi)地相比，總體上處于中下水平。新疆南北疆的發(fā)展狀況有所不同，南疆四地州廣大農(nóng)牧區(qū)發(fā)展相對落后于北疆地區(qū)。中央新疆工作會議之后，新疆維吾爾自治區(qū)高度重視社會穩(wěn)定與長治久安建設(shè)工作，新疆經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了一些變化。比較而言，內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度與水平增長較快，尤其是自治區(qū)內(nèi)的兩大知名企業(yè)伊利和蒙牛帶動了區(qū)內(nèi)周邊經(jīng)濟的發(fā)展。除此之外，相關(guān)牧區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。以課題組調(diào)研的四子王旗為例①:截止到目前，該旗已經(jīng)為草原生態(tài)保護撥付補助獎勵14026萬元，退耕還林補貼3456萬元，森林生態(tài)效益補助1816萬元。其中，江岸蘇木(牧業(yè)鄉(xiāng)級行政單位)有可利用草場648萬畝。據(jù)該蘇木負責人介紹說，按照每畝補貼7.2元的標準，擁有草場面積最少的牧民可以補貼到1.4萬元。今年6月25日，四子王旗境內(nèi)普降暴雨，局部地區(qū)降下特大暴雨，江岸蘇木白興圖(一譯拜興圖)嘎查駐地內(nèi)澇嚴重，農(nóng)田、道路、橋梁被淹。截止我們前去調(diào)研之時，嘎查內(nèi)部還有水澇現(xiàn)象，一些房屋倒塌對牧民生活、生產(chǎn)造成嚴重影響。邊境牧民的收入偏低，一些依靠打工和傳統(tǒng)的割草得到的收入有限，政府的低保補貼杯水車薪，一些牧民缺乏從事經(jīng)營活動的原始積累，這些因素導致牧民脫貧受到較為嚴重的制約。與上述兩個自治區(qū)不同，西藏自治區(qū)由于高原氣候條件的限制，一些邊境地區(qū)一年當中有半年以上都處于偏冷的季節(jié)。由于自然生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，使得邊境牧區(qū)經(jīng)濟增長相對來說較困難。

二、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的基層治理工作任重道遠

政治的發(fā)展可以對經(jīng)濟的發(fā)展起到重要的補充作用。“人們普遍認為，政治發(fā)展取決于為集體行動而創(chuàng)造的新能力，以便提供公共物品和管理共有資源”②。我國邊境牧區(qū)基層組織管理能力偏弱，明顯存在影響全面小康社會建設(shè)的不利因素。服務(wù)型政府職能發(fā)揮困難，依法行政觀念依靠規(guī)矩執(zhí)行，基層政府與牧民之間主要表現(xiàn)為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而不是公共服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，一些基層組織工作的越位和錯位現(xiàn)象可能導致對一致性的依賴。與此同時，邊境牧區(qū)基層組織的法制化建設(shè)更加需要適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展的制度完善。“發(fā)展的潛力逐漸被看作是對管理的挑戰(zhàn)，應(yīng)該通過行政程序來配置資源”③。邊境牧區(qū)的基層組織正努力扭轉(zhuǎn)政府通過行政程序配置資源這一規(guī)則，在一些事務(wù)性的活動過程中逐漸正視牧民的切身利益。基層組織針對牧民參與政治生活發(fā)揮監(jiān)督作用的問題，開始考慮到法規(guī)的合理與有效性。在調(diào)研活動中針對“近一年您是否參與過村委會交流會舉辦的活動”這一問題，當?shù)馗虏榈囊恍┠撩竦幕卮鹗菂⒓舆^一至兩次。基層政府(包括社區(qū))既存在著提供的公共產(chǎn)品沒能滿足牧民的多元需要的情況，同時，還由于缺乏財政經(jīng)費的原因，導致公共財政或者財政轉(zhuǎn)移性支付不足，無法運用地方財政來滿足牧民最基本的需求。通過互聯(lián)網(wǎng)搜索，可以發(fā)現(xiàn)邊境牧區(qū)縣(旗)等許多地方的政府信息化建設(shè)盡管有了較全面的資料，然而，到了牧業(yè)鄉(xiāng)(蘇木)一級，則信息量明顯不足。信息滯后的問題影響著牧民意見的表達，其結(jié)果是牧民與政府之間信息溝通渠道環(huán)節(jié)不完善，知情權(quán)受到影響。黨的十八大以來，邊境牧區(qū)決勝全面小康社會建設(shè)取得了舉世囑目的成績，只是由于特殊的自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，邊境牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、基礎(chǔ)教育水平、定居工程等仍是制約地方基層組織公共資源配置的重要方面。一些地方邊境牧區(qū)基層組織的公務(wù)員的法制觀念、服務(wù)意識還沒有完全跟上建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求，這樣也間接導致了牧民群眾的法制意識較弱。同時，牧民參與基層組織的活動也沒有形成規(guī)模效益。

三、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的民族文化教育面臨困境

“經(jīng)濟發(fā)展———制度改革———社會變遷，這一系列的變化，在最終或最高層次上，還要受到民族文化的制約”④。受到特殊地理環(huán)境條件的影響，邊境少數(shù)民族牧民的基礎(chǔ)教育面臨著特殊的困難。最明顯的一個表現(xiàn)是邊境縣旗中小學師資短缺，影響到邊境牧區(qū)辦學的效果。學校教育的質(zhì)量偏低，考上大學的牧民子女較少。一些邊境牧區(qū)中小學的教育要求與實際情況相脫節(jié)，表現(xiàn)在民族基礎(chǔ)教育方面是任務(wù)艱巨，但辦學條件比邊疆其他地區(qū)差。邊境牧區(qū)少數(shù)民族牧民所獲得的教育資源相對有限，學校課本上所教授的內(nèi)容對于牧民子女來講，有些超出了牧民子女的理解程度，“學以致用”在邊境牧區(qū)相對困難。經(jīng)過調(diào)研可知，邊境牧區(qū)縣旗的中小學教師流動性較大，個別優(yōu)秀的教師有機會就會往邊疆中心城市區(qū)域調(diào)動。在調(diào)研當中也發(fā)現(xiàn)，一些旗縣的優(yōu)秀教師調(diào)往中心城市，導致邊境旗縣的教育發(fā)展出現(xiàn)三個方面的困難:一沒有優(yōu)秀師資力量，二是沒有富裕的辦學經(jīng)費，三是沒有得到廣大牧民的積極響應(yīng)。盡管前兩項相當重要，可是，如果牧民不能使用所獲得的知識促進生產(chǎn)，那么邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就會遇到阻力。從根本上來講，“如果政策有利于向農(nóng)民提供知識、科研和非農(nóng)生產(chǎn)要素，并且不在貿(mào)易和宏觀經(jīng)濟政策上歧視農(nóng)業(yè)，那么剩下的事情就可以放心地交給農(nóng)民去辦了”①。由此可見，民族基礎(chǔ)教育是影響邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的瓶頸之一。

四、邊境牧區(qū)全面小康建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度仍需加大

奧斯特羅姆曾經(jīng)以加利福尼亞西部盆地的例子來說明過度取水(提取的水多于補充的水)不僅意味著水儲量的減少，而且意味著因鹽水的滲入增加了毀滅盆地的風險。他指出:“短期刺激是在災(zāi)難發(fā)生前盡可能多地抽水”②。水利是邊境牧區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的根本。換句話說，草原的水利關(guān)系到畜牧業(yè)的核心發(fā)展。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，對作為草原畜牧業(yè)發(fā)展“命根”的水利設(shè)施建設(shè)重視不夠，這就可能形成制約邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。四子王旗2019年度扶貧資金項目排在第一位的就是農(nóng)田牧場水利設(shè)施建設(shè)，投入資金達到1千萬元以上。在調(diào)研過程中，筆者曾經(jīng)詢問當?shù)馗刹?多打水井，是否可以緩解草原牧民、牲畜和草地的需要，使人畜飲水、牲畜過冬無后顧之憂。然而實際情況是，在一些草原地方甚至打到十幾米深還不見有水出現(xiàn)，其結(jié)果是邊境牧民的人畜飲水只能依靠拉運來供應(yīng)。有資料表明，邊境牧民僅拉水解決人畜飲水一項開支就達到近萬元，這一生產(chǎn)生活成本成為全面建成小康社會進程中牧民脫貧的一大難題。在四子王旗脫貧項目中，排在第2位的是自然村之間的硬化路建設(shè)，需要投入6985萬元資金。除此之外，就是產(chǎn)業(yè)扶貧項目排在第三位，第四位的是飲水安全項目，需要投入的資金也相當可觀，達到525萬元。與第一項加起來，合計達8510萬元以上。排在后面的項目則包括了發(fā)展集體經(jīng)濟項目、產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓。有一個項目是對教育的扶貧，即能力提升項目，主要用于資助貧困大學生，保障貧困學生接受義務(wù)教育工程。四子王旗今年貧困家庭的大學生計106人，旗里給每人每年資助1萬元。而經(jīng)過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在義務(wù)教育階段需要補助的人員共計947人，這項開支達到150萬元。最后一項危房改造費用達到1222萬元。③

五、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的生態(tài)環(huán)境壓力

西部邊境牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境對當?shù)厝嫘】瞪鐣ㄔO(shè)形成較大的制約作用。一些邊境牧區(qū)降雨年際變化大，一些邊境牧區(qū)受7、8月份連續(xù)冰暴的影響，草場在持續(xù)的冰凍情況下，迅速受到傷害。一些草場經(jīng)常出現(xiàn)干旱少雨，由于降雨量的減少而導致邊境牧區(qū)大量優(yōu)質(zhì)牧草不斷減少，這是典型的生態(tài)危機案例。這使我們想起烏爾里希•貝克解釋的危機的概念:“在社會政治這些術(shù)語中，生態(tài)危機包括一個基本權(quán)利的系統(tǒng)侵犯，在弱化社會方面其長期作用幾乎不能被低估的基本權(quán)利的危機”④。除了西藏自治區(qū)之外，新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的邊境牧區(qū)都因降雨量減少而導致水資源的缺乏，致使邊境牧區(qū)草地極不穩(wěn)定。再加上，邊境牧區(qū)降雨短暫與強烈急促，造成對草原地表的嚴重沖刷與腐蝕，不但造成了水土流失的嚴重問題，還加重了邊境牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的困難。北方草原的沙塵暴天氣也與草原生態(tài)系統(tǒng)平衡遭到破壞有關(guān)。沙塵暴既帶走了肥沃的表土，也嚴重破壞了牧草的根系部分，有些邊境牧區(qū)的草地直接被沙塵暴掩埋。在執(zhí)行禁牧政策的過程中，一些牧民放棄牧業(yè)，到縣城打工，雇傭內(nèi)地來的漢族牧民承包剩余的牲畜，放牧羊牛。有的研究指出，內(nèi)地來的農(nóng)民缺乏有關(guān)草場的知識，他們并不知道如何保護草原。有的研究者甚至認為這個問題對草場的保護是致命的危害，“原有牧民的草場保護意識要比外來人口更強，在約束機制不健全的前提下，外來人口往往傾向于掠奪性開發(fā)草場，導致草場退化、沙化，甚至徹底破壞”①。草地是牧區(qū)的承載地，超規(guī)模放牧必定導致草地的承載量過重，三大自治區(qū)的許多邊境牧區(qū)目前都出現(xiàn)了草地的退化和沙化問題，嚴重影響到邊境牧區(qū)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)與邊境全面小康社會建設(shè)的進程。對邊境牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理，需要在制度設(shè)計上做出創(chuàng)新。治理的主體如果一直是政府而不積極吸收牧民參與，那么，這種治理恐怕難以在制度設(shè)計上起到效果。實際上，“強化牧民們對于草場的主人翁意識，讓他們明白他們可以在政府的幫助下，通過合理的利用草地而恢復以往的狀態(tài)”，是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的重要路徑。②十八大以來，政府加大了退牧還草工程建設(shè)，草地退化所帶來的荒漠化程度加劇和水土流失等問題已經(jīng)成為新時代邊境牧區(qū)治理的一個重要工作，且業(yè)已取得重要的治理成效。

六、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的路徑分析

“隨著我們逐漸精通于最初研究出來的狹窄模式，理論發(fā)展的任務(wù)就會日益復雜起來”③。進行邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的路徑分析工作，本身就是一個理論的構(gòu)建和實踐的總結(jié)過程。

(一)正視邊境牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展“同樣的制度既可以促進也可能阻礙經(jīng)濟增長，這取決于是否有互補的制度來增強其功能”④。傳統(tǒng)思維對制度的理解是執(zhí)行政策的嚴格性，當然，制度設(shè)計的目的是為了在邊境牧區(qū)普遍適用或者提高治理能力。在邊境牧區(qū)，適當改擴這一區(qū)域的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、增加草料的供應(yīng)，特別是增強產(chǎn)業(yè)鏈就具有制度適應(yīng)的特征。同時，在邊境牧區(qū)適當增加中小型企業(yè)，增加牧民就業(yè)的崗位，這對于提高邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和治理能力無疑具有重要意義。如果“按照供給和需求、雇傭和解雇、謀生和在工作中扮演一個角色的法則，在不證自明的同意及同意變更(renewal)的整體情況下，制度的形成就是權(quán)力的形成”⑤。當然，“一個理論，最易引起爭論的是它的結(jié)論，最怕遭到顛覆的是它的預(yù)設(shè)前提”⑥。正視邊境牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中理論與實踐的結(jié)合，無疑是新時代牧區(qū)發(fā)展思維的最優(yōu)選擇。

(二)打造基層公共服務(wù)建設(shè)的平臺基層建設(shè)是邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的保證。加強基層建設(shè)可以在一定程度上減輕經(jīng)濟發(fā)展所承受的系統(tǒng)壓力，“然而，一個系統(tǒng)不管能夠如何卓有成效地減輕系統(tǒng)壓力，也不可能單獨地確保愿望轉(zhuǎn)換為輸出的過程正常運行”⑦。應(yīng)在邊境牧區(qū)大力推行公共服務(wù)型政府制度建設(shè)，“傳統(tǒng)智慧認為，制度是發(fā)展中的關(guān)鍵變量”⑧，關(guān)鍵就是在公共服務(wù)方面提出切實可行的履行職能的措施，尤其是在黨員干部中強化依法行政觀念，主動為地方牧民提供公共服務(wù)，將政府工作“一言堂”改為政府、社會和牧民齊心協(xié)力共謀可持續(xù)發(fā)展。

(三)邊境牧區(qū)留住人才才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展邊境牧區(qū)文化教育的短板在于人才的缺乏。人才是第一生產(chǎn)力。在邊境牧區(qū)文化教育建設(shè)當中，沒有人才的參與就無法給小康社會建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展提供最基礎(chǔ)的保障。留住人才不僅僅依靠感情，還要依靠事業(yè)和物質(zhì)的支撐。應(yīng)保證邊境牧區(qū)適齡兒童從學前教育到高中教育的義務(wù)教育的完整性，使“優(yōu)先發(fā)展”成為可能。在調(diào)研當中，我們了解到，盡管一些牧民已不在項目實施區(qū)生活，然而，政府在發(fā)展集體經(jīng)濟項目、產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓時應(yīng)該考慮到他們的實際情況并納入資助范圍，讓牧民真正體會到新時代的獲得感，使他們成為有用的、合格的人才。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)先行在邊境牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)成為人們的共識，而基礎(chǔ)設(shè)施保障也成為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行軍。比如，四子王旗對2019年度扶貧資金項目計劃的分配當中，提出了兩大類:一是農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類項目，包括了貧困嘎查村通村公路建設(shè)項目，計劃投入資金6985萬元;人畜安全飲水項目投入資金525萬元;牧場水利項目，投入資金140萬元;小型防洪工程項目900萬元;危房改造項目1222萬元。一類是農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，包括菜單式扶貧項目，投入1880萬元，村級光伏扶貧電站項目，投入7755萬元。最后是旅游加扶貧項目投入3210萬元。但是，“不僅勞動生產(chǎn)率水平要不斷提高，隨著技術(shù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級，規(guī)模經(jīng)濟越來越大，產(chǎn)品的市場范圍越來越廣，現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)不但要有電力、交通這些硬的基礎(chǔ)設(shè)施，還要有法律、保險等制度保障。”①由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施與制度建設(shè)的協(xié)同發(fā)力是邊疆牧區(qū)生產(chǎn)生活可持續(xù)發(fā)展不可或缺的并行路徑。

(五)禁牧與生態(tài)保護同步推進“系統(tǒng)地說，環(huán)境危險構(gòu)成了一個沖突場域———總有失敗者，但是也總有勝利者”②。利用牧區(qū)的天然資源，在禁牧的過程中，可以通過發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)增加牧民的收入。在邊境牧區(qū)的治理中，生態(tài)保護是重中之重。政府是生態(tài)保護的核心，政府具有法律意義上的強制力。牧民是生態(tài)保護的先行者，從法律的角度考慮制定草原沙漠化防治條例，一旦破壞草原生態(tài)平衡，能夠做到有法懲治，使破壞草原生態(tài)平衡的犯罪成本提高，那么，政府、社會和牧民都會正視保護的正規(guī)性和合法性。目前的退耕還草、生態(tài)移民、草原禁牧等都應(yīng)考慮治理與保護并舉，對沙化、退化輕微的草場可以邊保護邊使用，力爭做到禁牧、休牧、輪牧與限牧相結(jié)合，真正實現(xiàn)綠水青山與金山銀山的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者：高永久 單位：南開大學