礦產資源創(chuàng)新設計研究范文

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《理論月刊雜志》2015年第二期

1生態(tài)文明與礦產資源管理機制

在礦產資源管理領域，生態(tài)文明建設必須依靠制度。我國礦產資源管理領域的制度主要包括礦產資源法律法規(guī)、礦產資源規(guī)劃管理、儲量登記管理、礦業(yè)權管理、礦產資源稅費管理、礦產資源監(jiān)督管理等制度。生態(tài)文明的建設對礦產資源管理制度以及生態(tài)環(huán)境保護提出了更高的新的具體要求，我們必須沿著生態(tài)文明的理念和實踐需要，將兩者有機結合，例如：把資源消耗、生態(tài)風險、環(huán)境損害納入社會經(jīng)濟發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核體系和獎懲機制；繼續(xù)開展資源性產品價格和稅費改革，完善體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度；強化環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度等。

2生態(tài)文明視角下礦產資源管理機制存在的主要問題

2.1礦產資源法律制度不完善我國礦產資源法律法規(guī)制度及體系在維護礦產資源國家所有權、規(guī)范礦產資源勘探開發(fā)及促進礦產資源保護和合理利用方面起到了積極的促進作用。但我國現(xiàn)行的《礦產資源法》（1986）主要是為了滿足對礦產資源開發(fā)管理的需要，側重從管理角度規(guī)范礦產資源的勘查和開采，導致在立法目的上“重行政管理、輕權利保護”，存在產權制度設計不合理、礦業(yè)權權能不明晰且發(fā)展受限、礦產資源補償費標準過低、礦業(yè)權與土地使用權的銜接不順暢、行政監(jiān)督管理職權沖突、礦產資源環(huán)境保護內容亟待完善等問題。

2.2礦產資源開發(fā)規(guī)劃管理不到位自2001年全國范圍內各級礦產資源的規(guī)劃編制和實施陸續(xù)展開以來，我國礦產資源管理規(guī)劃走上從無序混亂到有章可依的進程。然而，隨著我國進入社會主義現(xiàn)代化建設的關鍵時期，社會經(jīng)濟發(fā)展進入轉型期，對國內外能源和礦石等的需求依然十分強勁，可以預見，我國經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾沖突將日趨緊張，礦產資源規(guī)劃工作將面臨一系列挑戰(zhàn)。盡管我國已經(jīng)陸續(xù)完成和啟動第二輪、第三輪礦產資源規(guī)劃，礦產資源規(guī)劃方式和制度依舊存在著計劃經(jīng)濟時代政府指令的影響，未能體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設的要求，礦產資源規(guī)劃的具體實施層面缺乏有效的配套制度予以支撐，仍然存在規(guī)劃體系界定不清、規(guī)劃的法律地位尚不明確，規(guī)劃法律效力有待提高等問題，導致規(guī)劃管理難以落到實處。

2.3礦業(yè)權市場建設滯后我國在社會主義市場經(jīng)濟建設過程中，根據(jù)實際情況和經(jīng)濟社會發(fā)展對礦產資源的需求，初步建立了礦業(yè)權市場，并制定修改相關法律法規(guī)，保障礦業(yè)權市場的發(fā)展。但是，由于各地區(qū)實際情況不同，相關法律制度不完善，因此，造成我國礦業(yè)權市場建設中存在各地礦業(yè)權出讓發(fā)展不平衡，做法不一致；礦業(yè)權市場主體不規(guī)范；礦業(yè)權退出機制不完善；礦業(yè)權市場中介服務機構不規(guī)范；礦業(yè)權市場監(jiān)管問題突出等一系列問題。這些問題無疑對協(xié)調礦產資源開發(fā)和生態(tài)文明建設產生不同程度的影響。

2.4礦產資源開發(fā)利用理念、技術相對落后當前我國已進入“四化”建設的關鍵階段，資源環(huán)境的約束日益趨緊，人口壓力并未緩解。但是當前我國礦產資源開發(fā)利用理念，礦產的開發(fā)利用技術水平已不能適應生態(tài)文明背景下經(jīng)濟發(fā)展和人民生活質量提高的要求，與國際發(fā)達國家礦產資源開發(fā)利用水平相比，尚存在礦產資源開發(fā)利用的理念和技術相對落后等問題。

2.5礦產資源監(jiān)督管理制度設計不合理礦產資源監(jiān)督管理的基本內容包括產權監(jiān)督和行為監(jiān)督。它主要是對礦產資源開采過程中的礦業(yè)產權、礦產勘探開發(fā)技術、遵守法律、遵守礦產規(guī)劃等進行監(jiān)管。從中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的礦產資源監(jiān)管并沒有針對礦山環(huán)境進行特定監(jiān)督，只是把生態(tài)環(huán)境監(jiān)管放在法律和規(guī)劃的框架下，進行監(jiān)督管理。這樣會導致礦山開發(fā)企業(yè)只重視當前利益、生產效益和生產安全，忽視長遠利益、社會效益和生態(tài)安全。對于涉及到生態(tài)環(huán)境有高危的相關礦產資源行業(yè)，缺乏相關法律法規(guī)對于礦產資源管理部門、環(huán)境保護部門以及安監(jiān)部門等的監(jiān)管協(xié)作進行指導和規(guī)范，造成令出多門，難以區(qū)分主次，各部門之間在權力配置上互相交叉，導致部門職權不清，會降低生態(tài)文明背景下礦產資源的監(jiān)管效率。

3生態(tài)文明視角下礦產資源管理機制設計的影響因素分析

礦產資源管理制度作為國土資源管理制度的重要組成部分，在國家治理體系中占有重要位置。生態(tài)文明建設的大背景下，礦產資源管理體制機制，需要根據(jù)政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素和文化因素進行多方面發(fā)展要求的具體制度設計。

3.1政治因素在我國這個具有中國特色社會主義的國家里，必須高舉旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。政治因素對于一項管理制度的誕生有重要的影響。礦產資源管理體制機制創(chuàng)新主要受政治制度、法律制度、方針政策等影響，她們決定了礦產資源管理體制機制改革的前進方向。

3.2經(jīng)濟因素中國特色社會主義市場經(jīng)濟的各項制度在我國已經(jīng)建立起來，并且在不斷走向完善。黨的十八屆三中全會提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”，是為了更好發(fā)揮市場在資源配置中的作用，為建設生態(tài)文明，建設兩型社會貢獻力量。礦產資源產業(yè)作為中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，管理體制機制改革也必須尊重市場經(jīng)濟規(guī)律、市場經(jīng)濟制度。社會主義市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟利益等要素對于礦產資源管理體制機制改革設計有著重要影響。

3.3文化因素文化作為一個民族和國家精神力量的源泉，中華民族之所以屹立于世界民族之林五千年，中華文化在其中起了關鍵性的作用。文化為人們的行動提供方向和可供選擇的方式，可見對人們的日常行為具有十分重要的指導作用。生態(tài)文明建設背景下，礦產資源管理機制的設計必然受到傳統(tǒng)文化、社會主義文化的影響。比如礦產資源管理體制機制設計要體現(xiàn)社會主義價值觀的導向作用，因為礦產資源管理的實現(xiàn)還是需要通過人的活動來實現(xiàn)，而人的活動就要靠社會主義價值觀來予以指導。所以，礦產資源管理體制機制的設計要考慮社會主義文化的導向和整合作用。

3.4社會因素礦產資源管理體制機制設計的一個重要目的之一就是要有良好的社會效益。社會效益的取得，就必須認識到當前社會發(fā)展所處的社會發(fā)展階段和當前社會對于礦產資源管理的要求，即對良好的生態(tài)環(huán)境需求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。因此，在礦產資源管理體制機制的設計必須體現(xiàn)人民的呼聲，維護人民的利益，把保護良好的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展作為改革后的礦產資源管理體制機制的目標。

4我國礦產資源管理機制框架設計

黨的十八大報告把生態(tài)文明作為中國特色社會主義現(xiàn)代化“五位一體”建設的重要組成部分，并提出把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟、文化、政治、社會建設中去。礦產資源管理體制機制改革作為政治建設中的深化行政體制改革的重要組成部分，同時，又是礦產資源行業(yè)生態(tài)文明建設的重要環(huán)節(jié)。因此，在生態(tài)文明建設的背景下，礦產資源管理體制機制改革必須融入生態(tài)文明的相關理念和方法。

4.1礦產資源法律體系建設生態(tài)化，明確生態(tài)環(huán)境保護目標現(xiàn)有礦產資源法律體系主要制定于上世紀80、90年代，其中有許多計劃經(jīng)濟時代的影子，在礦產資源法律體系中存在“重開發(fā)，輕保護”的觀念，這些已經(jīng)不適合現(xiàn)在生態(tài)文明建設的要求。為此，應該實現(xiàn)礦產資源法律體系建設生態(tài)化，突出生態(tài)環(huán)境保護的內容。首先，明確《礦產資源法》中關于礦產資源利用過程中生態(tài)環(huán)境保護法律責任的規(guī)定。現(xiàn)行的《礦產資源法》第32條第1款規(guī)定“開采礦產資源，必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。”但在法律責任章節(jié)中沒有規(guī)定相應的法律責任條款，更沒有對行政主管機關及其工作人員和礦山企業(yè)在保護環(huán)境方面應承擔的責任進行規(guī)定。要建設生態(tài)文明，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，在《礦產資源法》里應規(guī)定相應的礦業(yè)主管機關和工作人員以及礦業(yè)企業(yè)在生態(tài)資源環(huán)境保護中應當承擔的責任條款，重視礦業(yè)環(huán)境保護才能使我國礦業(yè)更加有序健康地發(fā)展。其次，《礦產資源法》環(huán)境責任機制的實行，也需要相關配套法規(guī)的完善。生態(tài)資源環(huán)境保護不是一種單獨的法律責任，需要通過很多法律手段來加以實現(xiàn)，例如加入礦產資源規(guī)劃考核、環(huán)境保護保證金、環(huán)境影響評價、礦產資源監(jiān)管等法律制度，同時在民事、行政、刑事法律責任中加強對環(huán)境保護方面法律責任的規(guī)定，確定破壞生態(tài)資源環(huán)境的責任追究機制，從而形成一個較為完備的責任體制，為生態(tài)文明背景下我國的礦業(yè)發(fā)展及礦業(yè)環(huán)境保護起到更堅定的保證作用。再次，統(tǒng)籌考慮《礦產資源法》與相關法律的合理銜接。做好《礦產資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》等在礦業(yè)用地、礦業(yè)權開發(fā)行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產資源開發(fā)利用的高效協(xié)調管理。最后，加強礦產資源保護與綜合利用的立法，融入生態(tài)文明的相關理念，促進礦產資源行業(yè)綠色發(fā)展，為制定有利于促進低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的資源政策，促進礦產資源行業(yè)的全面升級提供強有力的法律依據(jù)。

4.2完善礦產資源儲量儲備制度，突出礦產資源生態(tài)國情礦產資源儲量是經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、民生需求和生態(tài)保護所需能源、原材料的物質保證。我國的礦產資源儲量管理領域涵蓋礦產資源儲量登記、動態(tài)監(jiān)管、資源補償費征收、礦產資源儲量評審備案管理，以及對儲量的礦業(yè)權評估備案、建設項目壓覆礦產資源和地質資料匯交等進行了延伸管理。根據(jù)生態(tài)文明建設要求和當前礦產資源管理現(xiàn)狀綜合分析，礦產資源儲量管理在今后的工作中應當盡快組織力量完成以下工作。首先，在礦產資源儲量登記方面，在全國范圍進行全面清查，尤其是了解對國民經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響作用的礦產資源儲量，包括了煤炭、鈾、鐵、銅、鋁、稀土等重要礦產。在了解它們儲量進行定量分析預測的同時，針對這些重要礦產資源產區(qū)的生態(tài)環(huán)境條件也要充分調查，并在現(xiàn)有及可預見的礦產資源開發(fā)技術基礎上實現(xiàn)對礦產資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境影響預測評價。其次，構建適應生態(tài)文明建設要求的規(guī)程、規(guī)范、技術標準體系及其實施細則。再次，加強對建設項目壓覆礦產資源的管理，嚴格限制對重要礦產資源儲量的壓覆。最后，建立重要礦產資源儲備制度。在實現(xiàn)國家資源安全的同時，也可以優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，控制開發(fā)強度，調整礦產資源空間開發(fā)結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，為實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展奠定基礎。

4.3實現(xiàn)礦業(yè)權市場管理動態(tài)化，融入生態(tài)文明理念礦業(yè)權市場管理是礦產資源管理的核心部分，對于實現(xiàn)礦產資源價值，優(yōu)化礦產資源配置具有十分重要的意義。針對目前我國礦業(yè)權市場出現(xiàn)的問題，應該做好以下工作：首先，規(guī)范礦業(yè)權市場的交易主體。生態(tài)文明背景下，礦業(yè)權市場的交易主體必須進行規(guī)范，這樣既有利于建立有序合理的礦業(yè)權市場，同時可以明晰礦業(yè)權，促進礦業(yè)權流轉，促進資金、技術等資源進入到礦業(yè)權交易市場，進而實現(xiàn)礦產資源的優(yōu)化配置，提高礦產資源的利用率。其次，提高礦業(yè)權市場的準入門檻。礦產資源必須從從業(yè)年限、信譽水平、資本金額、滿足的技術條件、環(huán)境評價等方面提高準入門檻。這樣既可以防止對礦業(yè)權市場進行投機干擾，又可以借助有實力的企事業(yè)單位實現(xiàn)對礦產資源的合理開發(fā)，提高整個產業(yè)的節(jié)能集約水平，實現(xiàn)綠色發(fā)展。再次，完善礦業(yè)權市場的退出機制。礦業(yè)權交易市場中，因政策調整，政府部門不能履行合同時，要退還受讓方的礦業(yè)權價款，保障投資人的合法權益。為此，要制定退還礦業(yè)權價款的條件和辦法，完善關閉礦山，退還礦業(yè)權價款具體規(guī)章制度，從而維護礦業(yè)權市場穩(wěn)定，促進礦產資源行業(yè)的綠色發(fā)展。最后，重視礦業(yè)權市場上生態(tài)文明制度的建立。積極開展礦業(yè)權市場中碳排放權、排污權等與礦業(yè)權交易的協(xié)調運行，并制定其相關規(guī)章制度。同時對一些達到開發(fā)利用條件的廢棄尾礦和貧礦，也設立礦業(yè)權，并象征性收取一些礦業(yè)權費用，同時國家給予政策優(yōu)惠和相關補貼，鼓勵有實力的礦產資源企業(yè)進行開發(fā)，從而促進礦產資源開發(fā)利用水平的提高。

4.4健全礦產資源規(guī)劃管理制度，優(yōu)化礦產資源開發(fā)格局生態(tài)文明背景下，完善礦產資源規(guī)劃管理制度，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要一環(huán)，具有十分重要的意義。針對我國礦產資源規(guī)劃管理體系存在的問題，優(yōu)化完善礦產資源規(guī)劃管理制度，應做好以下工作：首先，明確礦產資源規(guī)劃的法律地位，提高其法律效力。對《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》中相關條文進行適當?shù)耐晟疲瑢ι鷳B(tài)文明建設下的礦產資源規(guī)劃進行行之有效的管理。其次，體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，重視市場在礦產資源配置中的決定性作用。礦產資源規(guī)劃工作要注意與國內外的資源價格走勢及社會經(jīng)濟的發(fā)展?jié)撛谛枨笙嘟Y合。再次，礦產資源規(guī)劃要統(tǒng)籌好本區(qū)域的礦產資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關系。在規(guī)劃制定前應深入了解規(guī)劃制定地區(qū)的實際情況與礦產資源開發(fā)利用的狀況，實現(xiàn)礦產資源的動態(tài)規(guī)劃，協(xié)調礦產資源開發(fā)利用的代際沖突，實現(xiàn)礦產資源的可持續(xù)發(fā)展。最后，在礦產資源規(guī)劃的具體實施層面制定行之有效保障機制予以支撐。基層規(guī)劃工作情況影響到上一級規(guī)劃工作的貫徹落實，基層礦產資源規(guī)劃是礦產資源規(guī)劃管理制度的基礎。解決基層規(guī)劃工作遇到的問題，加大對基層（市、縣級）礦產資源規(guī)劃工作在經(jīng)費和人員等方面的配置。如加大中央財政對基層適當扶持、加強對基層規(guī)劃人員業(yè)務素質的培養(yǎng)；建立礦產資源規(guī)劃實施的配套監(jiān)督監(jiān)管機制，從而避免規(guī)劃工作的低效率和權力缺乏制約而誘發(fā)的腐敗現(xiàn)象，同時保障其依生態(tài)文明理念所制定的規(guī)劃得到有效的貫徹落實；加大礦產資源規(guī)劃技術層面保障，特別是在基層規(guī)劃部門和經(jīng)濟發(fā)展水平欠發(fā)達地區(qū)，規(guī)劃信息系統(tǒng)建設與維護，完善基層規(guī)劃工作信息處理與更新工作；建立規(guī)劃信息系統(tǒng)與其他礦產資源管理系統(tǒng)的協(xié)作機制，實現(xiàn)礦產資源規(guī)劃管理工作與其它礦產資源管理信息系統(tǒng)的銜接。

4.5礦產資源稅費管理制度生態(tài)化，強化稅收對生態(tài)調節(jié)作用我國現(xiàn)行礦產資源稅費制度體系，缺乏對礦產資源可持續(xù)發(fā)展的考量，不適應生態(tài)文明建設的發(fā)展，一定程度上加快了礦產資源的耗竭。為此需要對礦產資源稅費制度體系進行以下完善：首先，礦產資源稅費立法的生態(tài)化，必須堅持科學發(fā)展觀的指導，樹立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，將生態(tài)文明的相關理念融入滲透到礦產資源稅費立法工作中去。在礦產資源稅費法律體系中，要體現(xiàn)諸如提高礦產資源的利用率，促進礦產資源的合理開發(fā)使用，建立循環(huán)經(jīng)濟的礦業(yè)市場的生態(tài)文明建設理念。其次，調整原有礦產資源稅費種類。將礦產資源補償費和礦產資源稅進行合并，新資源稅應完全用于礦山生態(tài)環(huán)境破壞和解決礦業(yè)開發(fā)的外部不經(jīng)濟性，而不作為礦產資源有償使用制度的重要體現(xiàn)。礦產資源有償使用制度則由設立礦產資源權利金和礦業(yè)權價款來實現(xiàn)。再次，構建礦產資源生態(tài)稅費體系。設立或完善諸如生態(tài)環(huán)境保護稅、礦山環(huán)境修復保證金等稅費制度。并根據(jù)礦山開發(fā)環(huán)境評價結果，制定不同的稅率，客觀體現(xiàn)出破壞環(huán)境的經(jīng)濟成本，從經(jīng)濟角度來調節(jié)人們在礦山開發(fā)利用過程對生態(tài)環(huán)境的破壞行為，通過人們的趨利性行為，來實現(xiàn)礦產資源開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境的保護。同時也為礦產資源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境保護治理提供固定的資金來源。最后，完善礦產資源稅費的管理，建立相關保障機制，實現(xiàn)相關環(huán)境保護稅費的專款專用。對于專門用于礦產開發(fā)的稅費，財政和稅收部門應專設賬戶，同時定期對賬戶進行監(jiān)督審計，以防挪作他用。

4.6重視資源環(huán)境督察，完善礦產資源監(jiān)督管理制度礦產資源監(jiān)督管理制度目的是為加強對礦山企業(yè)的礦產資源開發(fā)利用和保護工作的監(jiān)督管理。主要包括以下制度：礦產資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計年報制度；“三率”指標制定與考核制度；礦產開發(fā)監(jiān)督年度檢查制度；礦產督察制度等。根據(jù)礦產資源開發(fā)監(jiān)管制度的具體內容和存在的問題，生態(tài)文明背景下礦產資源監(jiān)督應做好以下工作：首先，根據(jù)生態(tài)文明建設的要求和當前的開發(fā)技術水平以及礦產資源行業(yè)生成經(jīng)營效益，制定新的“三率”標準，從而促進提高整個礦產資源開發(fā)利用產業(yè)生產力水平，實現(xiàn)礦產資源行業(yè)的綠色發(fā)展。同時，加大對礦產企業(yè)執(zhí)行新制定的“三率”標準的監(jiān)督。其次，在礦山企業(yè)礦產開發(fā)監(jiān)督年度檢查過程中，重點突出礦山企業(yè)是否按照批準的設計要求進行采選礦作業(yè)，包括回采率、采礦貧化率、選礦回收率指標核實，依法繳納有關稅費的情況，無證開采和采富棄貧等破壞性開采的礦產品禁止進入流通領域的執(zhí)行情況，有無違反礦產資源及生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)的情況等。再次，礦產督察是為了進一步規(guī)范和加強礦產督察工作，強化對礦業(yè)權人履行法定義務的監(jiān)管，提高礦產資源節(jié)約與綜合利用水平。礦產督察是國土資源主管部門聘請專業(yè)技術人員，依法對非油氣礦業(yè)權人法定義務履行情況進行監(jiān)督檢查的行政管理措施，是監(jiān)督礦產資源節(jié)約與綜合利用的一項重要手段。礦產督察范圍重點是大中型礦山、國土資源部頒發(fā)勘查許可證、整裝勘查區(qū)和重要成礦區(qū)（帶）內的探礦權人。生態(tài)文明背景下，礦產督察工作，應該突出對礦山礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境以及礦產資源企業(yè)的生產率水平進行監(jiān)督。

作者：許巍單位：中國地質大學經(jīng)濟管理學院