地震預警立法的問題與對策范文

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摘要：

地震預警作為一種新的防震減災手段，受到我國政府和公眾的極大關注。為實現地震預警的社會效能，必須將其納入法制化管理。本文從地震預警立法角度出發，借鑒日本相關法律法規，提出相關立法建議。

關鍵詞：

地震；預警；立法；法制

我國是世界上遭受地震災害最嚴重的國家之一，一直以來，我國政府對防震減災工作非常重視，尤其是汶川地震后，政府更意識到地震預警的重要性和必要性。近年來，國家對地震預警的研究越來越重視，并逐步加大了對各級地震臺網的建設投入，在不斷深入開展預警相關活動時，為例保證地震預警社會效能的實現,在建設地震預警硬件設施的同時,必須進行與之配套的法律制度建設。

一、地震預警基本法律問題梳理

（一）地震預警的概念界定

依照法理學，法是指調整主體之間的法律關系的總稱，故地震預警相關法律法規，是指調整地震預警主體之間的相關法律關系的總稱。在梳理地震預警相關法律問題之前，對地震預警的概念界定非常重要。地震預警的工作原理是：地震發生后，縱波（P波）和橫波（S波）兩種主要地震波同時由震源向外傳播，縱波傳播速度比較快，大約是6KM/s，但震動相對較小，破壞也小，橫波速度較慢，大約是4KM/s，但攜帶能量大，破壞性大。地震預警是利用P波傳播快于S波，S波未到達給定地點時，利用二者之間的時間差，快速估算地震參數，并預測地震對周邊地區的影響，搶在破壞性地震波到達震中周邊地區之前，通過電子通訊系統及時發出警報。所以立法中對地震預警定義為：是指在地震發生時，在破壞性地震波到達可能遭受破壞的目標區域前，利用地震預警系統向該區域發出地震警報信息的行為。其中，破壞性地震波是根據行業慣例來界定，一般指4.5級以上地震?？赡茉馐芷茐牡哪繕藚^域即預警目標區，是指布設預警監測臺網或者布設預警接受終端的區域。

（二）調整的法律關系

地震預警地方立法需要調整的法律關系主要有以下幾個方面：一是政府及有關部門的職責。政府及有關部門按照各自職責和部門協同的原則，負責地震預警系統的規劃、建設、運行維護及地震預警信息產出、與處置，地震預警知識的宣傳及演練。二是特殊單位的權利義務。學校、醫院、高速鐵路、城市軌道交通、核設施及其他可能由地震引發嚴重次生災害的建設工程，事關公共安全和生產安全，在接受地震預警信息服務的同時，應帶有責任建立地震預警處置設施，主動采取措施減輕災害損失。

（三）公民的權利義務

公民有權利享受地震安全服務，獲得由政府提供的預警信息服務。為最大限度地減輕地震災害損失，公民有義務主動了解地震預警相關知識，并積極配合相關部門進行地震預警相關的應急演練。

二、現有相關法律法規梳理

目前，地震預警活動依據的法律法規有：第一，法律。《中華人民共和國防震減災法》、《突發事件應對法》。第二，行政法規?！兜卣鸨O測管理條例》、《破壞性地震應急條例》。第三，地方法規及省規章。從規范地震預警活動的角度進行分析，上述相關法律法規只有原則性規定，規則性規定不健全，缺乏可操作性，具體如下：《突發事件應對法》中規定了突發時間的預防應急、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。這些突發時間中包括了自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。其中，地震屬于自然災害，地震預警屬于自然災害預警，該法中關于自然災害預警的條款全部適用于地震預警。但地震預警與其他突發事件預警相比具有以下特殊要求：第一，時間緊迫性要求。地震預警是一項與時間賽跑的科學技術，當破壞性地震發生時，只有在幾分鐘或幾十秒的時間給預警目標區采取應急行動和措施。第二，社會全面認知要求。地震預警信息要向社會公眾完全，并通過多渠道全面高速傳播，作為公共信息傳播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科學技術的特殊要求。地震預警信息的監測、處理、信息生成、、傳播等多個環節要求地震預警系統有先進的技術系統，并在第一時間無縫隙鏈接。所以，現有的立法指示原則性規定，規則性適用不健全，且相關規定零散，無體系無邏輯，如地震預警信息的和傳播，無法從現有法律法規中找到依據，可操作性太差，需要專門的預警相關法律法規。

三、地震預警立法的重要問題討論及國外借鑒

（一）責權劃分

地震預警建設不僅依賴于政府投資，還有賴于行政機關和社會力量的支持。地震預警信息涉及公共安全及公民的切身利益，應當由政府主導、統籌規劃，其他部門協同、社會公眾參與。日本作為最早正式啟用并向社會公眾地震預警的國家，法律制度相對完善，不同層次的法律及有關技術規范規定了日本氣象廳、政府部門各自的職責及應急處置義務。

（二）規劃與建設

根據上位法《突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《地震監測管理條例》，地震預警應當統一規劃，統籌利用公共和社會資源，合理規劃布局，避免資源浪費。地震預警系統的建設，應當遵守國家有關法律法規，并符合地震方面的國家及行業標準。高速公路、城市軌道交通、核設施及其他可能由地震引發嚴重次生災害的建設工程，有義務建設預警處置設施，預防和減少次生災害帶來的損失。目前，有特殊企業或社會力量自主建設地震預警系統，并產出地震預警信息。地震預警涉及公共安全，可以鼓勵特殊企業建設專用地震預警臺網，社會力量在符合地震預警整體規劃的情形下，可以自主建設地震預警臺網，但須向本級政府地震主管部門備案，其產出的地震預警信息只能在其內部使用，不得擅自和傳播。

（三）地震預警信息、處置

在立法中明確地震預警信息主體、接受主體、條件和內容、途徑、等相關條款，為地震預警的社會效能提供有利保障。

1.主體：立法應當明確預警信息的權限。我國地域遼闊，不適合統一預警信息，應以省份為單位，每個省都應有一個負責預警的機構，同時應規定預警信息的備案制度?！斗勒饻p災法》規定地震預報的主要主體為各級人民政府，因地震預警信息時限性的特點，很多學者認為，其由地震主管部門更為事宜。

2.接受主體：按照使用途徑不同，我國的地震預警信息接受主體分為三類：第一類是普通公民，接受預警信息主要用于個人緊急避難，從而減輕人員傷亡；第二類是特殊行業主體和重大工程單位，如高速鐵路、城市軌道交通、核設施等可能由地震引發嚴重次生災害的建設工程，接受預警信息主要是用于立即停止生產作業，從而降級經濟損失和減少次生災害；第三類是縣級以上人民政府相關救援部門，主要是為了震前預防及震后應急救援。

3.條件和內容：在我國，目前各省陸續出臺的省規章中并未對地震預警信息的條件和內容根據不同接受主體進行區別。福建省地震預警管理辦法規定：向預估地震烈度大于6度（中國地震烈度標準）的地區地震預警信息，內容包括發震時間、震中、震級、破壞性地震波預計到達目標區域的時間、預估地震烈度等。

4.途徑：（1）電視和收音機的廣播。在我國，電視和廣播仍然是地震預警信息的主要途徑，考慮到公眾接受的時效性及預警目標區域的實際經濟水平和發展狀況，應當由政府主持建立專門的播發機制，由媒體專線和地震主管部門實現無縫鏈接，及時有效地震預警信息。（2）防災行政無線的廣播。我國屬地震多發國，建議在重點防御區也逐步安裝地震預警信息瞬間警報系統，以達到預警目的。（3）手機短信。手機用戶與電信運營上簽訂地震預警信息服務協議，主動取得地震預警信息，在發生較強地震時，手機會發出刺耳的警報聲，屏幕會顯示預警信息。我國也在逐步使用手機安裝地震預警專門APP,彈性擴大地震預警范圍。（4）系統內的語言廣播。本在大型商業場所、電影院、運動場、車站、地下街道等人員密集的場所設有地震預警廣播，及時播放地震預警信息。（5）報警專用終端。日本研發了可以接受地震預警信息的專用終端安裝在地震預警工作者的個人計算機上，特別接受地震預警信息。我國也陸續研發了這樣的接受終端，在產生不同的地震預警信息時，接受終端會有不同的聲音報警和信息顯示。

5.誤報、撤報、漏報、續報：地震災害的發生和發展具有高度的不確定性，當地震發生時，地震預警系統初期獲得的信息是有限的，據此發出的預警信息可能不準確，也可能因為信號干擾出現誤判。在日本，撤報只限于因為雷電等地震以外的原因引起誤報，最初判斷烈度在5度弱的地區重新判斷在3度以下烈度的情況不進行撤報，以此來避免人群混亂。建議我國也采取此種做法，對誤報、撤報做具體規定。在日本，因漏報的續報內容僅限于最初預估烈度在3度以下，但實際地區烈度在5度弱以上。在日本，誤報、撤報、漏報、續報都有相關的免責條款。我國部分省出臺的省規章也有免責規定，但未對相關修正方案進行規定。

（四）地震預警宣傳與應急演練

為達到地震預警成效，政府及相關部門應完善地震應急預案，建立應急機制，主旨開展地震預警知識宣傳和應急演練。過政府主導、統籌規劃、部門協同、公眾參與實現地震預警成效。

（五）法律責任

地震預警立法中的法律責任包括：刑事責任，行政責任和民事責任。一是刑事責任。地震預警刑事責任包括內部責任和外部責任，內部刑事責任中涉及的內部刑事責任主體為縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構以及相關部門的工作人員，因為不履行地震預警工作相關職責，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的追究刑事責任。外部刑事責任主要在地震預警信息和地震預警監測環境保護中。擅自地震預警信息，造成群眾恐慌、擾亂社會秩序構成犯罪的，依法追究刑事責任。故意破壞地震預警監測環境，構成犯罪的，依法追究刑事責任。二是行政責任。行政責任是指因違反行政法規定或因行政法規定而應承擔的法律責任。三是民事責任。民事責任是指由于違反民事法律、違約或者由于民法規定所應承擔的一種法律責任。

四、結語

綜上，為保障地震預警的時效性，最大限度地發揮其社會效能，必須將其納入法制管理,明確相關部門和組織的權限和職責，落實相關責任，使其地震預警全過程中做到有法可依。地震預警立法逐步開展，不斷完善，是大勢所趨，也是社會發展的必然。

參考文獻：

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作者:張廣萍 單位:甘肅省地震局