洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作研究范文

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《河海大學(xué)學(xué)報》2015年第五期

我國是世界上極端洪災(zāi)發(fā)生最頻繁、洪災(zāi)影響最嚴(yán)重的國家之一。近年來，在氣候變化條件影響下，流域性的洪水災(zāi)害幾乎年年發(fā)生，并且這些洪災(zāi)無論從強(qiáng)度、發(fā)生頻率、持續(xù)時間、地理分布和影響范圍看，似乎都正在向常態(tài)演變。這引起了國家相關(guān)部門的重視，應(yīng)急管理的思想也逐漸在我國洪災(zāi)應(yīng)急管理的預(yù)警、響應(yīng)、災(zāi)后處置以及防汛組織體系的構(gòu)建中貫徹執(zhí)行［1－3］。盡管我國洪災(zāi)應(yīng)急體系已經(jīng)基本建立且實行多年，但實際管理中仍然存在著“條塊分割”、“多龍治水”、應(yīng)急主體責(zé)任界定混亂、合作不暢等現(xiàn)象，為此，促進(jìn)應(yīng)急主體間相互合作，尤其是政府主體間的相互合作成為當(dāng)下應(yīng)急管理研究領(lǐng)域的熱門課題。對此，國內(nèi)眾多專家學(xué)者對我國政府主體間的合作問題展開了研究，例如，鄭垂勇等［4］對地方政府的合作模式進(jìn)行了研究，指出針對危機(jī)發(fā)展的不同階段，需要采取不同的合作模式;姚引良等［5］對地方政府多主體合作效果的影響因素進(jìn)行了研究，指出政府的合作態(tài)度、合作能力和資源的投入對合作效率都會產(chǎn)生顯著影響;陶鵬等［6］提出我國政府與其他社會組織的應(yīng)急管理合作的四種模式，即補(bǔ)充模式、替代模式、互補(bǔ)模式、疏離模式;李曉翔等［7］基于社會弱點的視角，對自然災(zāi)難管理中的政府機(jī)構(gòu)間的合作、區(qū)域跨組織合作、第三方組織合作問題展開研究，等等。由此發(fā)現(xiàn)，關(guān)于應(yīng)急管理中政府主體間的合作，大多數(shù)的研究視角都落在橫向同級政府之間的合作上，或者是政府機(jī)構(gòu)與其他組織之間的合作上，往往忽視了上下層級府際關(guān)系間的合作問題。然而縱向?qū)蛹夑P(guān)系與橫向平等關(guān)系的交錯共存是我國洪災(zāi)應(yīng)急管理府際關(guān)系不可否認(rèn)的客觀事實，缺少任何一部分都會對府際合作模式的研究顯得片面。同時在現(xiàn)行的行政管理體制下，縱向?qū)蛹夐g的指揮與執(zhí)行關(guān)系也使我國應(yīng)急管理效率為世界稱贊的因素之一。除此，國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見中也明確指出，要建立“水行政主管部門負(fù)責(zé)實施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督，發(fā)展改革、財政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察、法制等部門按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合”①的最嚴(yán)格水資源管理制度。在這樣的政策背景與研究現(xiàn)狀背景下，本文將全面研究洪災(zāi)應(yīng)急管理的府際合作模式，分別探討縱向?qū)蛹夑P(guān)系和橫向平等關(guān)系兩種府際關(guān)系，研究相應(yīng)政府主體的行動模式及演化規(guī)律，為現(xiàn)實防汛救災(zāi)過程中的政府行為決策提供理論支撐。

一、洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際關(guān)系分析

洪災(zāi)應(yīng)急管理屬于公共事務(wù)范疇，作為國家公共利益的代表、公共資源和服務(wù)的提供者，政府有義務(wù)及時掌握洪災(zāi)災(zāi)情演變動向，制定有效可行的應(yīng)急策略，派遣可靠的應(yīng)急力量，盡可能減少災(zāi)害損失，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。為此，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中，政府成為最主要的參與主體，對其府際關(guān)系的分析成為研究我國洪災(zāi)應(yīng)急管理合作模式的首要任務(wù)。

根據(jù)《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，我國的洪災(zāi)應(yīng)急管理實行行政首長負(fù)責(zé)制，分別在中央、流域、地方三個層面設(shè)立相應(yīng)級別的防汛機(jī)構(gòu)，形成自上而下的分級管理和屬地管理的應(yīng)急組織體系。①中央層面，國務(wù)院設(shè)立國家防汛總指揮部(以下簡稱“國家防總”)，從全局高度考慮政治(如成功控制洪災(zāi)發(fā)展，貫徹黨和國家堅決消除水患的政治意愿)、社會(如減少洪災(zāi)損失，穩(wěn)定社會發(fā)展秩序)、經(jīng)濟(jì)(如用盡可能少的救災(zāi)投入實現(xiàn)最大的救災(zāi)收益，避免不必要的浪費(fèi))等多重目標(biāo)。對于國家防總而言，政治、社會目標(biāo)必然高于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此往往會下達(dá)“不惜一切代價”抗擊洪災(zāi)的宏觀原則性指令。②地方層面，各地方政府與當(dāng)?shù)胤姥崔k公室(以下均簡稱“防辦”)是洪水災(zāi)害的直接接觸方，對洪災(zāi)應(yīng)急管理負(fù)有首要責(zé)任。由于地方財政實力有限，地方政府主體往往需要向更高級別防汛機(jī)構(gòu)求援，落實上級管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策，展開救援。為此，對于地方政府主體而言，更多地考慮到地區(qū)利益，尤其是根據(jù)上級指示，需要向周邊其他地區(qū)施以援手時。③流域?qū)用妫珖叽罅饔蚍謩e設(shè)立流域防汛總指揮部(以下簡稱“流域防總”)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)部涉水事務(wù)的控制和管理，協(xié)調(diào)流域范疇內(nèi)省級政府的抗洪救災(zāi)行動。流域?qū)用娼橛谥醒雽用婧偷胤綄用嬷g，起上下銜接作用，同時具備中央和地方的雙重行為特征。在流域內(nèi)部，流域防總是最高決策和指揮機(jī)構(gòu)，地位形同國家防總，將更多考慮社會目標(biāo);在流域與流域之間，各流域防總則同樣會考慮本流域的自身利益而做出應(yīng)急行動策略，就如同地方防汛機(jī)構(gòu)一般。這些政府主體間主要形成縱向?qū)蛹夑P(guān)系和橫向平等關(guān)系兩個維度交錯的府際關(guān)系，具體如圖1所示。

1．縱向?qū)蛹夑P(guān)系我國洪災(zāi)應(yīng)急管理組織體系符合科層制組織結(jié)構(gòu)特征［7］，中央、流域、地方三個層面的政府主體在職責(zé)定位上存在上下級隸屬或管轄關(guān)系:上下級呈“領(lǐng)導(dǎo)－服從”的金字塔結(jié)構(gòu);下級政府的職能權(quán)限隸屬于上級政府，上級政府運(yùn)用行政權(quán)力對下級政府實行控制與監(jiān)督;層級間存在多重“委托－”關(guān)系，中央政府是最終委托人，流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級政府是中央政府的人。嚴(yán)格來說，上下級關(guān)系是一個相對概念，只在特定兩者或多方關(guān)系中成立，正如流域防汛機(jī)構(gòu)是國家防汛機(jī)構(gòu)的下級，同時也是地方防汛機(jī)構(gòu)的上級一樣。因此，為了更細(xì)致地分析縱向?qū)蛹夑P(guān)系，我們以政府主體間建立起特定上下級關(guān)系時所賦予的任務(wù)分工區(qū)分上級政府與下級政府，即上級政府機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)指揮、決策和協(xié)調(diào)工作，下級政府機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)具體應(yīng)急行動的執(zhí)行和操作任務(wù)。

2．橫向平等關(guān)系我國洪災(zāi)應(yīng)急管理組織體系中，單一層面所涉及的政府主體行政或職能地位平等，不存在隸屬關(guān)系，故相互之間形成橫向平等關(guān)系。以地方層面為例，同一省份內(nèi)的地級市政府機(jī)構(gòu)屬于同一行政級別，根據(jù)屬地管理原則，在各自管轄范圍內(nèi)享有對洪災(zāi)的應(yīng)急處置權(quán)，同時對本地區(qū)內(nèi)的洪災(zāi)損失負(fù)責(zé)，相互間無權(quán)通過下達(dá)命令干涉彼此應(yīng)急行動。此外，單個地方政府組織架構(gòu)下，參與應(yīng)急管理的政府主體涉及水利、民政、財政、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等十多個政府職能部門，在應(yīng)急過程中根據(jù)部門職責(zé)提供專業(yè)公共物資與公共服務(wù)。這些職能部門之間也處于平等地位，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中，他們往往行動在災(zāi)害的第一線，不具備決策權(quán)，根據(jù)上級政府的調(diào)度指令，各司其職，合作展開抗洪救災(zāi)應(yīng)急行動。

二、洪災(zāi)應(yīng)急管理中府際合作的演化博弈分析

洪災(zāi)應(yīng)急管理中，眾多政府主體形成縱橫交錯的府際關(guān)系，要想在洪災(zāi)應(yīng)急過程中達(dá)成良好的府際合作，必須在理清縱向與橫向關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過演化博弈分析對兩種關(guān)系中政府主體的行動規(guī)律進(jìn)行分析。

1．縱向?qū)蛹壐H關(guān)系的博弈分析從博弈分析的視角，洪災(zāi)應(yīng)急管理中的縱向?qū)蛹夑P(guān)系更多地體現(xiàn)在指揮和決策權(quán)上，是為了共同對抗洪災(zāi)產(chǎn)生的“委托－”關(guān)系。“委托－”關(guān)系的關(guān)鍵特征在于委托方的利益與被委托方的行為有密切關(guān)系［8］。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上級政府的收益，亦即洪災(zāi)應(yīng)急管理的整體利益，與下級政府主體的應(yīng)急行動有密切關(guān)系。因此，上下級政府主體之間的確形成“委托－”關(guān)系，其中上級政府主體是委托人，下級政府主體是人，前者負(fù)責(zé)制定全局性的應(yīng)急策略，委托給后者執(zhí)行具體的應(yīng)急行動。因此，縱向?qū)蛹夑P(guān)系的博弈雙方為具有上下級關(guān)系的兩類政府機(jī)構(gòu)，通過“下達(dá)指令－執(zhí)行－監(jiān)督”達(dá)成交互關(guān)系，滿足有限理性假設(shè)［9］。由于河流本身具有序貫性特征，洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上下游地方政府主體的應(yīng)急行動相互間勢必產(chǎn)生外部性影響，比如蓄滯洪區(qū)的啟用緩解了下游的防洪壓力，卻給蓄滯洪區(qū)所在地區(qū)帶來損失。這種負(fù)外部性影響著下級地方政府主體對于執(zhí)行上級政府主體考慮全局利益所制定的流域應(yīng)急策略的意愿。而受隸屬關(guān)系制約，作為人的下級政府主體雖然無權(quán)選擇拒絕委托，但是可以在執(zhí)行過程中選擇積極或者消極兩種執(zhí)行態(tài)度。作為委托人的上級政府主體對此也難以及時做出有效監(jiān)督，只有通過“激勵機(jī)制設(shè)計”來影響下級政府主體的行動策略選擇。為此，可以假設(shè):下級政府可以隨機(jī)獨(dú)立地選擇積極執(zhí)行或消極執(zhí)行上級政府的指令;上級政府則隨機(jī)獨(dú)立地選擇對下級政府的監(jiān)督力度，即強(qiáng)監(jiān)督或弱監(jiān)督;在第t次應(yīng)急行動過程中，下級政府g積極執(zhí)行上級指令的概率為xt(0≤xt≤1)，上級政府G實行強(qiáng)監(jiān)督的概率為yt(0≤yt≤1)。

2．橫向平等府際關(guān)系的博弈分析正如前文對橫向平等關(guān)系展開的分析，我國實行流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理模式，在分級管理和屬地管理原則下，流域內(nèi)各級地方政府在各自管轄范圍內(nèi)享有對洪災(zāi)的應(yīng)急處置權(quán)，同時對本區(qū)域內(nèi)的洪災(zāi)造成的災(zāi)害損失負(fù)責(zé)。流域跨行政區(qū)域的地理分布特征決定了洪災(zāi)應(yīng)急管理必須實行流域與區(qū)域的共同應(yīng)急處置，即需要流域防總對流域下屬的行政區(qū)域政府主體進(jìn)行綜合治理和協(xié)調(diào)。相反，行政區(qū)域的劃分造成了行政政府主體的責(zé)任權(quán)在地理概念上的分割，這種限制直接導(dǎo)致了流域防總在行政權(quán)協(xié)調(diào)上的困難。地方政府需要對地方的經(jīng)濟(jì)、社會等發(fā)展負(fù)責(zé)，因此，洪災(zāi)發(fā)生后，受災(zāi)流域內(nèi)的同級政府主體必然從自身的災(zāi)情損失出發(fā)，考慮自身應(yīng)急財政經(jīng)費(fèi)、應(yīng)急能力的籌備等相關(guān)利益，選擇對自身最有利的應(yīng)急策略，從而表現(xiàn)出不同程度的參與合作意愿，對全流域應(yīng)急效率產(chǎn)生影響。除此，在洪災(zāi)應(yīng)急管理的過程中，還不能排除“搭便車”現(xiàn)象的存在，以及應(yīng)急合作之后產(chǎn)生的成本分擔(dān)問題，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府主體總是希望自身能夠盡可能少地承擔(dān)應(yīng)急處置成本，這些均容易產(chǎn)生對人員、物資、經(jīng)費(fèi)等調(diào)配方案的猶豫或沖突。因此，橫向平等關(guān)系的博弈雙方為洪災(zāi)應(yīng)急行動中的同級政府部門，因考慮各自應(yīng)急行動的成本承擔(dān)而存在“搭便車”的可能，由此產(chǎn)生積極合作與消極合作兩種應(yīng)急行動策略。考慮在洪災(zāi)應(yīng)急管理的第t次應(yīng)急合作過程中，一群同級政府主體隨機(jī)發(fā)生關(guān)系，共同對抗洪災(zāi)。假設(shè)在這多個同級政府主體組成的群體中，根據(jù)采取的行動策略差異分為兩方，一方選擇積極合作策略，比例為qt(0≤qt≤1)，另一方則選擇消極合作策略，比例為1－qt。進(jìn)一步假設(shè)博弈雙方的收益、成本等變量:假定一個基本得益Ri，(i=1，2)，用來表示洪災(zāi)應(yīng)急管理中政府主體i選擇消極合作策略時的得益;當(dāng)兩方政府主體均選擇積極合作策略時，雙方得益為基本得益與系數(shù)α，(α＞1)的乘積。假定一個基本成本C，用于表示兩方政府主體都選擇積極合作策略時所支出的合作成本。若只要有一方選擇消極合作策略，即雙方合作不順暢，為此需要付出的合作成本因彼此之間的溝通、協(xié)調(diào)等因素上升。這樣可能存在兩種情況:①兩方政府主體都選擇消極合作策略，則均付出成本βC;②博弈兩方政府主體，一方選擇積極合作，另一方選擇消極合作，則需要多支付的成本，即上升的成本θC由選擇積極合作的一方承擔(dān)，且滿足θ＞β＞1。洪災(zāi)應(yīng)急合作組織中，上級政府對下級政府的行動保留監(jiān)管責(zé)任，因此假設(shè)出現(xiàn)合作不暢時，上級政府會對博弈兩方中消極合作的一方政府主體進(jìn)行相應(yīng)懲罰。假定一個基本懲罰F，用于表示上級政府針對單方消極合作策略時做出的懲罰;當(dāng)兩方政府主體采取消極合作策略時，上級政府則通過系數(shù)λ，(λ1)對基本懲罰F做出調(diào)整，用于懲罰兩方政府主體。

三、洪災(zāi)應(yīng)急管理中府際合作的博弈結(jié)果分析

1．縱向?qū)蛹壐H關(guān)系博弈規(guī)律:上行下效前文二、1節(jié)中博弈模型求解結(jié)果顯示，洪災(zāi)應(yīng)急管理中縱向?qū)蛹壐H關(guān)系的博弈即使經(jīng)過無數(shù)次的演化，也無法令博弈雙方產(chǎn)生一套穩(wěn)定的行動方案。博弈雙方會根據(jù)對方的策略不停地調(diào)整自己的行動策略，并形成一個循環(huán)，即當(dāng)上級政府選擇強(qiáng)監(jiān)督時，下級政府向積極執(zhí)行演化;當(dāng)下級政府到達(dá)積極執(zhí)行狀態(tài)時，上級政府則開始向弱監(jiān)督演化;而一旦上級政府采取弱監(jiān)督策略，下級政府便開始選擇消極執(zhí)行，從而上級政府又不得不改變策略，選擇強(qiáng)監(jiān)督，由此形成永無穩(wěn)定的演化循環(huán)。若要打破這樣的演化循環(huán)，必須由博弈的某一方做出“犧牲”。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上下級政府主體間存在科層隸屬關(guān)系的制約，上級政府主體擁有更高的管理權(quán)限，可以支配下級政府主體的行動。此外，從主體利益訴求角度分析，下級政府主體的科層地位決定了他們對自身政績不可忽略的關(guān)心，而相比之下，上級政府主體則會更多地關(guān)心整體的社會效益，因此，在打破演化循環(huán)的問題上，做出“犧牲”的一方只能是上級政府主體，需要其在強(qiáng)監(jiān)督與弱監(jiān)督策略中二選一，并堅持不變地執(zhí)行下去。而下級政府自然會受到上級政府行為的影響，做出自己的行為選擇，即所謂“上行下效”。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，我們希望的結(jié)果必然是所有參與主體都積極地參與應(yīng)急行動，因此，上級政府只有堅定地采取強(qiáng)監(jiān)督策略，才能推動下級政府向積極執(zhí)行策略演化，并達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)。換句話說，上級政府必須嚴(yán)格規(guī)范自身的工作職責(zé)，對下級政府起到示范以及監(jiān)管的作用。由此可以得出結(jié)論:洪災(zāi)應(yīng)急管理的縱向關(guān)系博弈中，上級政府主體的行動對博弈演化結(jié)果起直接引導(dǎo)作用，上級政府主體堅持強(qiáng)化監(jiān)督是保證縱向關(guān)系中的博弈主體達(dá)成積極配合行動的充分必要條件。

2．橫向平等府際關(guān)系博弈規(guī)律:依法治理從二、2節(jié)的模型求解結(jié)果顯示，處于橫向平等府際關(guān)系中的同級政府的行動在經(jīng)過無數(shù)次演化之后，會出現(xiàn)兩種情況:全部消極怠工或者全部積極配合行動。這是兩種截然不同的結(jié)果，顯然后者才是應(yīng)急行動參與政府主體應(yīng)有的態(tài)度，而前者是我們不希望出現(xiàn)的情況。若所有同級政府主體都選擇消極合作策略，防汛救災(zāi)行動就無法順暢推行，在影響應(yīng)急效率的結(jié)果下勢必因為人為因素導(dǎo)致洪災(zāi)損失擴(kuò)大化。因此，這是我們需要極力避免的情況。根據(jù)模型求解結(jié)果可以知道，當(dāng)博弈主體選擇消極合作策略所受到的懲罰不夠彌補(bǔ)其選擇積極合作策略所多付出的成本時，博弈主體才會在自身利益驅(qū)動下選擇消極合作策略。因此，通過增加懲罰力度可以避免所有同級政府都消極合作的行動策略。據(jù)此，上級政府需要做出明確規(guī)定，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中需要同級政府主體相互合作時，不積極合作的政府主體將會受到足夠力度的嚴(yán)厲懲罰。由于政府組織具有公共性，為此，懲罰形式將涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多個層面，比如主管人員的日后晉升等。需要特別說明的是，為了對下級政府的消極合作態(tài)度起到威懾的作用，上級政府有必要以政府規(guī)章，甚至是法律法規(guī)的形式對懲罰機(jī)制加以明確，做到依法治理，限制權(quán)力，這也是十八屆四中全會的重要決定。上級政府可以在相關(guān)法律、規(guī)章等中先確立統(tǒng)一的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，在具體操作中再針對懲罰對象做出調(diào)整，而調(diào)整的最低標(biāo)準(zhǔn)就是，至少讓受懲罰的政府主體自我衡量后，覺得積極合作多付出的成本要小于消極合作所受到的懲罰，這樣才能達(dá)到推動博弈的政府主體選擇更利于自身利益的積極合作策略。由此可以得出結(jié)論:洪災(zāi)應(yīng)急管理的橫向關(guān)系博弈中，政府依法懲罰或激勵是推動主體積極行動的重要手段。

3．達(dá)成府際間積極合作的必要條件:強(qiáng)化監(jiān)督洪災(zāi)應(yīng)急管理中，參與政府主體間的縱向?qū)蛹夑P(guān)系和橫向平等關(guān)系共同構(gòu)成該組織體系復(fù)雜的府際合作關(guān)系，兩者之間存在著客觀的規(guī)律，即縱向?qū)蛹夑P(guān)系中的上級政府強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行是達(dá)成洪災(zāi)應(yīng)急管理府際間積極合作的必要條件。首先，縱向?qū)蛹夑P(guān)系博弈結(jié)果分析已經(jīng)得出結(jié)論，只有處于領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管地位的上級政府采取強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行的策略，才能促使下級政府向積極執(zhí)行策略演化，并達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說，強(qiáng)化監(jiān)督可以推動縱向府際關(guān)系積極合作的達(dá)成。其次，對于橫向平等關(guān)系的博弈，由于縱向?qū)蛹夑P(guān)系是上下級政府主體間的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系存在的客觀因素，從而上級政府對下級政府的行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。存在監(jiān)管即存在懲罰，因此在橫向平等關(guān)系博弈模型的假設(shè)中，懲罰因子F做為客觀存在，必不可少。假設(shè)條件則進(jìn)一步直接影響模型的演化結(jié)果，即最終達(dá)成合作的限制條件。而另一方面，信息的不對等使得下級政府無法預(yù)知上級政府的監(jiān)管力度，這種情況下，同級政府之間產(chǎn)生積極合作關(guān)系便成為下級政府主體的最優(yōu)策略選擇。從邏輯上說明，若不滿足縱向?qū)蛹夑P(guān)系，必然無法滿足橫向平等關(guān)系，因為橫向關(guān)系博弈模型的假設(shè)條件中包含了反映縱向關(guān)系的政府懲罰或激勵因子;但是滿足了縱向關(guān)系，不一定滿足橫向關(guān)系，因為參與主體自身也有行動的選擇權(quán)，縱向上的層級關(guān)系僅起到推動橫向上的主體積極配合行動的作用，因此縱向關(guān)系的存在是橫向平等關(guān)系主體間達(dá)成積極配合行動的必要條件。至此，我們只需要確定上級政府主體強(qiáng)化監(jiān)督與達(dá)成橫向府際合作之間的關(guān)系。在橫向平等關(guān)系上，博弈模型的假設(shè)條件中已經(jīng)包含政府的懲罰或激勵，而在上下級政府之間，能夠?qū)嵤土P或激勵手段的必然是上級政府主體，并且存在監(jiān)督。根據(jù)三、2節(jié)末尾的結(jié)論“政府的懲罰或激勵是推動主體積極行動的重要手段”，可知，加強(qiáng)監(jiān)督力度可以促使橫向平等關(guān)系的政府主體向積極合作的方向演化。由此證明上級政府主體強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行也是達(dá)成橫向府際合作的必要條件。綜上所述，足以證明縱向?qū)蛹夑P(guān)系中的上級政府強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行是達(dá)成洪災(zāi)應(yīng)急管理府際間積極合作的必要條件。

四、結(jié)語

期望在洪災(zāi)應(yīng)急管理中達(dá)成府際間的積極合作，僅僅有博弈模型推導(dǎo)出的理論規(guī)律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須設(shè)計合理的管理機(jī)制作為實踐支撐。只有這樣，才能形成一個具有實用性的滿足不同需求的災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)，最大限度降低災(zāi)害發(fā)生的各種損失。［12］首先是監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)縱向?qū)蛹壐H關(guān)系博弈規(guī)律，上級政府主體必須強(qiáng)化對下級政府主體的行動執(zhí)行情況的監(jiān)督。具體做法:首先，下達(dá)指令前，根據(jù)災(zāi)情級別、任務(wù)難度、下級政府主體的執(zhí)行力，對任務(wù)完成時間和效果進(jìn)行預(yù)估;隨后，指令下達(dá)的同時，按預(yù)估時間和效果限定完成，同時派出專員或工作組跟蹤反饋任務(wù)執(zhí)行情況;最后，根據(jù)反饋信息，若沒有按限定完成的，施以一定程度的懲罰，若提前保質(zhì)保量完成的，則給予適當(dāng)?shù)莫剟睢Ｆ浯问菓土P機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制落實的同時必須配套實施相應(yīng)的懲罰機(jī)制，否則所謂監(jiān)督也就形同虛設(shè)。具體可以根據(jù)災(zāi)情級別、應(yīng)急難度、地方政府的應(yīng)急能力以及歷史數(shù)據(jù)預(yù)測，預(yù)估地方政府在完成任務(wù)時的最大成本需求，在災(zāi)后進(jìn)行統(tǒng)計整理時，將其與實際使用成本進(jìn)行比較，對于差額較大，且無法給出合理使用明細(xì)的，對地方政府主要責(zé)任人給予限定年限內(nèi)不得升遷、降職處分，瀆職嚴(yán)重的或浪費(fèi)嚴(yán)重的，予以撤職。除此，對于沒有按限定時間和效果完成任務(wù)的，同樣視情況給予行政處罰。最后是補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)博弈結(jié)果，減少地方政府采取積極合作策略時的行動成本同樣起到推動合作演化的作用。因此，相對于懲罰任務(wù)完成不力的地方政府，對于提前、保質(zhì)保量完成任務(wù)，或者為了流域整體利益做出犧牲的地方政府，需要由流域機(jī)構(gòu)或中央政府給予相應(yīng)的補(bǔ)償。以淮河流域為例，蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償機(jī)制早已在實踐中落實，其他在洪災(zāi)應(yīng)急管理中有突出表現(xiàn)的也通過災(zāi)后的表彰大會得以公開獎勵。因此，在補(bǔ)償機(jī)制方面，繼續(xù)現(xiàn)在的做法，同時由中央政府對有突出貢獻(xiàn)的地區(qū)在日后發(fā)展上給予適當(dāng)?shù)恼畠A斜等措施即可。

作者：佟金萍 黃晶 陳軍飛 單位：河海大學(xué)商學(xué)院 常州大學(xué)商學(xué)院