洪災應急管理中的府際合作研究范文

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《河海大學學報》2015年第五期

我國是世界上極端洪災發生最頻繁、洪災影響最嚴重的國家之一。近年來，在氣候變化條件影響下，流域性的洪水災害幾乎年年發生，并且這些洪災無論從強度、發生頻率、持續時間、地理分布和影響范圍看，似乎都正在向常態演變。這引起了國家相關部門的重視，應急管理的思想也逐漸在我國洪災應急管理的預警、響應、災后處置以及防汛組織體系的構建中貫徹執行［1－3］。盡管我國洪災應急體系已經基本建立且實行多年，但實際管理中仍然存在著“條塊分割”、“多龍治水”、應急主體責任界定混亂、合作不暢等現象，為此，促進應急主體間相互合作，尤其是政府主體間的相互合作成為當下應急管理研究領域的熱門課題。對此，國內眾多專家學者對我國政府主體間的合作問題展開了研究，例如，鄭垂勇等［4］對地方政府的合作模式進行了研究，指出針對危機發展的不同階段，需要采取不同的合作模式;姚引良等［5］對地方政府多主體合作效果的影響因素進行了研究，指出政府的合作態度、合作能力和資源的投入對合作效率都會產生顯著影響;陶鵬等［6］提出我國政府與其他社會組織的應急管理合作的四種模式，即補充模式、替代模式、互補模式、疏離模式;李曉翔等［7］基于社會弱點的視角，對自然災難管理中的政府機構間的合作、區域跨組織合作、第三方組織合作問題展開研究，等等。由此發現，關于應急管理中政府主體間的合作，大多數的研究視角都落在橫向同級政府之間的合作上，或者是政府機構與其他組織之間的合作上，往往忽視了上下層級府際關系間的合作問題。然而縱向層級關系與橫向平等關系的交錯共存是我國洪災應急管理府際關系不可否認的客觀事實，缺少任何一部分都會對府際合作模式的研究顯得片面。同時在現行的行政管理體制下，縱向層級間的指揮與執行關系也使我國應急管理效率為世界稱贊的因素之一。除此，國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見中也明確指出，要建立“水行政主管部門負責實施水資源的統一監督，發展改革、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、監察、法制等部門按照職責分工，各司其職，密切配合”①的最嚴格水資源管理制度。在這樣的政策背景與研究現狀背景下，本文將全面研究洪災應急管理的府際合作模式，分別探討縱向層級關系和橫向平等關系兩種府際關系，研究相應政府主體的行動模式及演化規律，為現實防汛救災過程中的政府行為決策提供理論支撐。

一、洪災應急管理中的府際關系分析

洪災應急管理屬于公共事務范疇，作為國家公共利益的代表、公共資源和服務的提供者，政府有義務及時掌握洪災災情演變動向，制定有效可行的應急策略，派遣可靠的應急力量，盡可能減少災害損失，保障人民群眾生命財產安全和社會經濟的平穩發展。為此，在洪災應急管理中，政府成為最主要的參與主體，對其府際關系的分析成為研究我國洪災應急管理合作模式的首要任務。

根據《國家防汛抗旱應急預案》的相關規定，我國的洪災應急管理實行行政首長負責制，分別在中央、流域、地方三個層面設立相應級別的防汛機構，形成自上而下的分級管理和屬地管理的應急組織體系。①中央層面，國務院設立國家防汛總指揮部(以下簡稱“國家防總”)，從全局高度考慮政治(如成功控制洪災發展，貫徹黨和國家堅決消除水患的政治意愿)、社會(如減少洪災損失，穩定社會發展秩序)、經濟(如用盡可能少的救災投入實現最大的救災收益，避免不必要的浪費)等多重目標。對于國家防總而言，政治、社會目標必然高于經濟目標，因此往往會下達“不惜一切代價”抗擊洪災的宏觀原則性指令。②地方層面，各地方政府與當地防汛辦公室(以下均簡稱“防辦”)是洪水災害的直接接觸方，對洪災應急管理負有首要責任。由于地方財政實力有限，地方政府主體往往需要向更高級別防汛機構求援，落實上級管理機構的相關政策，展開救援。為此，對于地方政府主體而言，更多地考慮到地區利益，尤其是根據上級指示，需要向周邊其他地區施以援手時。③流域層面，全國七大流域分別設立流域防汛總指揮部(以下簡稱“流域防總”)，負責流域內部涉水事務的控制和管理，協調流域范疇內省級政府的抗洪救災行動。流域層面介于中央層面和地方層面之間，起上下銜接作用，同時具備中央和地方的雙重行為特征。在流域內部，流域防總是最高決策和指揮機構，地位形同國家防總，將更多考慮社會目標;在流域與流域之間，各流域防總則同樣會考慮本流域的自身利益而做出應急行動策略，就如同地方防汛機構一般。這些政府主體間主要形成縱向層級關系和橫向平等關系兩個維度交錯的府際關系，具體如圖1所示。

1．縱向層級關系我國洪災應急管理組織體系符合科層制組織結構特征［7］，中央、流域、地方三個層面的政府主體在職責定位上存在上下級隸屬或管轄關系:上下級呈“領導－服從”的金字塔結構;下級政府的職能權限隸屬于上級政府，上級政府運用行政權力對下級政府實行控制與監督;層級間存在多重“委托－”關系，中央政府是最終委托人，流域管理機構和地方各級政府是中央政府的人。嚴格來說，上下級關系是一個相對概念，只在特定兩者或多方關系中成立，正如流域防汛機構是國家防汛機構的下級，同時也是地方防汛機構的上級一樣。因此，為了更細致地分析縱向層級關系，我們以政府主體間建立起特定上下級關系時所賦予的任務分工區分上級政府與下級政府，即上級政府機構主要負責指揮、決策和協調工作，下級政府機構則主要負責具體應急行動的執行和操作任務。

2．橫向平等關系我國洪災應急管理組織體系中，單一層面所涉及的政府主體行政或職能地位平等，不存在隸屬關系，故相互之間形成橫向平等關系。以地方層面為例，同一省份內的地級市政府機構屬于同一行政級別，根據屬地管理原則，在各自管轄范圍內享有對洪災的應急處置權，同時對本地區內的洪災損失負責，相互間無權通過下達命令干涉彼此應急行動。此外，單個地方政府組織架構下，參與應急管理的政府主體涉及水利、民政、財政、衛生、交通運輸、農業等十多個政府職能部門，在應急過程中根據部門職責提供專業公共物資與公共服務。這些職能部門之間也處于平等地位，在洪災應急管理中，他們往往行動在災害的第一線，不具備決策權，根據上級政府的調度指令，各司其職，合作展開抗洪救災應急行動。

二、洪災應急管理中府際合作的演化博弈分析

洪災應急管理中，眾多政府主體形成縱橫交錯的府際關系，要想在洪災應急過程中達成良好的府際合作，必須在理清縱向與橫向關系的基礎上，通過演化博弈分析對兩種關系中政府主體的行動規律進行分析。

1．縱向層級府際關系的博弈分析從博弈分析的視角，洪災應急管理中的縱向層級關系更多地體現在指揮和決策權上，是為了共同對抗洪災產生的“委托－”關系。“委托－”關系的關鍵特征在于委托方的利益與被委托方的行為有密切關系［8］。洪災應急管理中，上級政府的收益，亦即洪災應急管理的整體利益，與下級政府主體的應急行動有密切關系。因此，上下級政府主體之間的確形成“委托－”關系，其中上級政府主體是委托人，下級政府主體是人，前者負責制定全局性的應急策略，委托給后者執行具體的應急行動。因此，縱向層級關系的博弈雙方為具有上下級關系的兩類政府機構，通過“下達指令－執行－監督”達成交互關系，滿足有限理性假設［9］。由于河流本身具有序貫性特征，洪災應急管理中，上下游地方政府主體的應急行動相互間勢必產生外部性影響，比如蓄滯洪區的啟用緩解了下游的防洪壓力，卻給蓄滯洪區所在地區帶來損失。這種負外部性影響著下級地方政府主體對于執行上級政府主體考慮全局利益所制定的流域應急策略的意愿。而受隸屬關系制約，作為人的下級政府主體雖然無權選擇拒絕委托，但是可以在執行過程中選擇積極或者消極兩種執行態度。作為委托人的上級政府主體對此也難以及時做出有效監督，只有通過“激勵機制設計”來影響下級政府主體的行動策略選擇。為此，可以假設:下級政府可以隨機獨立地選擇積極執行或消極執行上級政府的指令;上級政府則隨機獨立地選擇對下級政府的監督力度，即強監督或弱監督;在第t次應急行動過程中，下級政府g積極執行上級指令的概率為xt(0≤xt≤1)，上級政府G實行強監督的概率為yt(0≤yt≤1)。

2．橫向平等府際關系的博弈分析正如前文對橫向平等關系展開的分析，我國實行流域與區域相結合的水資源管理模式，在分級管理和屬地管理原則下，流域內各級地方政府在各自管轄范圍內享有對洪災的應急處置權，同時對本區域內的洪災造成的災害損失負責。流域跨行政區域的地理分布特征決定了洪災應急管理必須實行流域與區域的共同應急處置，即需要流域防總對流域下屬的行政區域政府主體進行綜合治理和協調。相反，行政區域的劃分造成了行政政府主體的責任權在地理概念上的分割，這種限制直接導致了流域防總在行政權協調上的困難。地方政府需要對地方的經濟、社會等發展負責，因此，洪災發生后，受災流域內的同級政府主體必然從自身的災情損失出發，考慮自身應急財政經費、應急能力的籌備等相關利益，選擇對自身最有利的應急策略，從而表現出不同程度的參與合作意愿，對全流域應急效率產生影響。除此，在洪災應急管理的過程中，還不能排除“搭便車”現象的存在，以及應急合作之后產生的成本分擔問題，作為“理性經濟人”的地方政府主體總是希望自身能夠盡可能少地承擔應急處置成本，這些均容易產生對人員、物資、經費等調配方案的猶豫或沖突。因此，橫向平等關系的博弈雙方為洪災應急行動中的同級政府部門，因考慮各自應急行動的成本承擔而存在“搭便車”的可能，由此產生積極合作與消極合作兩種應急行動策略。考慮在洪災應急管理的第t次應急合作過程中，一群同級政府主體隨機發生關系，共同對抗洪災。假設在這多個同級政府主體組成的群體中，根據采取的行動策略差異分為兩方，一方選擇積極合作策略，比例為qt(0≤qt≤1)，另一方則選擇消極合作策略，比例為1－qt。進一步假設博弈雙方的收益、成本等變量:假定一個基本得益Ri，(i=1，2)，用來表示洪災應急管理中政府主體i選擇消極合作策略時的得益;當兩方政府主體均選擇積極合作策略時，雙方得益為基本得益與系數α，(α＞1)的乘積。假定一個基本成本C，用于表示兩方政府主體都選擇積極合作策略時所支出的合作成本。若只要有一方選擇消極合作策略，即雙方合作不順暢，為此需要付出的合作成本因彼此之間的溝通、協調等因素上升。這樣可能存在兩種情況:①兩方政府主體都選擇消極合作策略，則均付出成本βC;②博弈兩方政府主體，一方選擇積極合作，另一方選擇消極合作，則需要多支付的成本，即上升的成本θC由選擇積極合作的一方承擔，且滿足θ＞β＞1。洪災應急合作組織中，上級政府對下級政府的行動保留監管責任，因此假設出現合作不暢時，上級政府會對博弈兩方中消極合作的一方政府主體進行相應懲罰。假定一個基本懲罰F，用于表示上級政府針對單方消極合作策略時做出的懲罰;當兩方政府主體采取消極合作策略時，上級政府則通過系數λ，(λ1)對基本懲罰F做出調整，用于懲罰兩方政府主體。

三、洪災應急管理中府際合作的博弈結果分析

1．縱向層級府際關系博弈規律:上行下效前文二、1節中博弈模型求解結果顯示，洪災應急管理中縱向層級府際關系的博弈即使經過無數次的演化，也無法令博弈雙方產生一套穩定的行動方案。博弈雙方會根據對方的策略不停地調整自己的行動策略，并形成一個循環，即當上級政府選擇強監督時，下級政府向積極執行演化;當下級政府到達積極執行狀態時，上級政府則開始向弱監督演化;而一旦上級政府采取弱監督策略，下級政府便開始選擇消極執行，從而上級政府又不得不改變策略，選擇強監督，由此形成永無穩定的演化循環。若要打破這樣的演化循環，必須由博弈的某一方做出“犧牲”。洪災應急管理中，上下級政府主體間存在科層隸屬關系的制約，上級政府主體擁有更高的管理權限，可以支配下級政府主體的行動。此外，從主體利益訴求角度分析，下級政府主體的科層地位決定了他們對自身政績不可忽略的關心，而相比之下，上級政府主體則會更多地關心整體的社會效益，因此，在打破演化循環的問題上，做出“犧牲”的一方只能是上級政府主體，需要其在強監督與弱監督策略中二選一，并堅持不變地執行下去。而下級政府自然會受到上級政府行為的影響，做出自己的行為選擇，即所謂“上行下效”。洪災應急管理中，我們希望的結果必然是所有參與主體都積極地參與應急行動，因此，上級政府只有堅定地采取強監督策略，才能推動下級政府向積極執行策略演化，并達到穩定狀態。換句話說，上級政府必須嚴格規范自身的工作職責，對下級政府起到示范以及監管的作用。由此可以得出結論:洪災應急管理的縱向關系博弈中，上級政府主體的行動對博弈演化結果起直接引導作用，上級政府主體堅持強化監督是保證縱向關系中的博弈主體達成積極配合行動的充分必要條件。

2．橫向平等府際關系博弈規律:依法治理從二、2節的模型求解結果顯示，處于橫向平等府際關系中的同級政府的行動在經過無數次演化之后，會出現兩種情況:全部消極怠工或者全部積極配合行動。這是兩種截然不同的結果，顯然后者才是應急行動參與政府主體應有的態度，而前者是我們不希望出現的情況。若所有同級政府主體都選擇消極合作策略，防汛救災行動就無法順暢推行，在影響應急效率的結果下勢必因為人為因素導致洪災損失擴大化。因此，這是我們需要極力避免的情況。根據模型求解結果可以知道，當博弈主體選擇消極合作策略所受到的懲罰不夠彌補其選擇積極合作策略所多付出的成本時，博弈主體才會在自身利益驅動下選擇消極合作策略。因此，通過增加懲罰力度可以避免所有同級政府都消極合作的行動策略。據此，上級政府需要做出明確規定，在洪災應急管理中需要同級政府主體相互合作時，不積極合作的政府主體將會受到足夠力度的嚴厲懲罰。由于政府組織具有公共性，為此，懲罰形式將涵蓋經濟、政治、社會等多個層面，比如主管人員的日后晉升等。需要特別說明的是，為了對下級政府的消極合作態度起到威懾的作用，上級政府有必要以政府規章，甚至是法律法規的形式對懲罰機制加以明確，做到依法治理，限制權力，這也是十八屆四中全會的重要決定。上級政府可以在相關法律、規章等中先確立統一的懲罰標準，在具體操作中再針對懲罰對象做出調整，而調整的最低標準就是，至少讓受懲罰的政府主體自我衡量后，覺得積極合作多付出的成本要小于消極合作所受到的懲罰，這樣才能達到推動博弈的政府主體選擇更利于自身利益的積極合作策略。由此可以得出結論:洪災應急管理的橫向關系博弈中，政府依法懲罰或激勵是推動主體積極行動的重要手段。

3．達成府際間積極合作的必要條件:強化監督洪災應急管理中，參與政府主體間的縱向層級關系和橫向平等關系共同構成該組織體系復雜的府際合作關系，兩者之間存在著客觀的規律，即縱向層級關系中的上級政府強化監督并持續貫徹執行是達成洪災應急管理府際間積極合作的必要條件。首先，縱向層級關系博弈結果分析已經得出結論，只有處于領導與監管地位的上級政府采取強化監督并持續貫徹執行的策略，才能促使下級政府向積極執行策略演化，并達到穩定狀態。也就是說，強化監督可以推動縱向府際關系積極合作的達成。其次，對于橫向平等關系的博弈，由于縱向層級關系是上下級政府主體間的監管與被監管關系存在的客觀因素，從而上級政府對下級政府的行為負有監管責任。存在監管即存在懲罰，因此在橫向平等關系博弈模型的假設中，懲罰因子F做為客觀存在，必不可少。假設條件則進一步直接影響模型的演化結果，即最終達成合作的限制條件。而另一方面，信息的不對等使得下級政府無法預知上級政府的監管力度，這種情況下，同級政府之間產生積極合作關系便成為下級政府主體的最優策略選擇。從邏輯上說明，若不滿足縱向層級關系，必然無法滿足橫向平等關系，因為橫向關系博弈模型的假設條件中包含了反映縱向關系的政府懲罰或激勵因子;但是滿足了縱向關系，不一定滿足橫向關系，因為參與主體自身也有行動的選擇權，縱向上的層級關系僅起到推動橫向上的主體積極配合行動的作用，因此縱向關系的存在是橫向平等關系主體間達成積極配合行動的必要條件。至此，我們只需要確定上級政府主體強化監督與達成橫向府際合作之間的關系。在橫向平等關系上，博弈模型的假設條件中已經包含政府的懲罰或激勵，而在上下級政府之間，能夠實施懲罰或激勵手段的必然是上級政府主體，并且存在監督。根據三、2節末尾的結論“政府的懲罰或激勵是推動主體積極行動的重要手段”，可知，加強監督力度可以促使橫向平等關系的政府主體向積極合作的方向演化。由此證明上級政府主體強化監督并持續貫徹執行也是達成橫向府際合作的必要條件。綜上所述，足以證明縱向層級關系中的上級政府強化監督并持續貫徹執行是達成洪災應急管理府際間積極合作的必要條件。

四、結語

期望在洪災應急管理中達成府際間的積極合作，僅僅有博弈模型推導出的理論規律遠遠不夠，必須設計合理的管理機制作為實踐支撐。只有這樣，才能形成一個具有實用性的滿足不同需求的災害應急系統，最大限度降低災害發生的各種損失。［12］首先是監督機制。根據縱向層級府際關系博弈規律，上級政府主體必須強化對下級政府主體的行動執行情況的監督。具體做法:首先，下達指令前，根據災情級別、任務難度、下級政府主體的執行力，對任務完成時間和效果進行預估;隨后，指令下達的同時，按預估時間和效果限定完成，同時派出專員或工作組跟蹤反饋任務執行情況;最后，根據反饋信息，若沒有按限定完成的，施以一定程度的懲罰，若提前保質保量完成的，則給予適當的獎勵。其次是懲罰機制。在監督機制落實的同時必須配套實施相應的懲罰機制，否則所謂監督也就形同虛設。具體可以根據災情級別、應急難度、地方政府的應急能力以及歷史數據預測，預估地方政府在完成任務時的最大成本需求，在災后進行統計整理時，將其與實際使用成本進行比較，對于差額較大，且無法給出合理使用明細的，對地方政府主要責任人給予限定年限內不得升遷、降職處分，瀆職嚴重的或浪費嚴重的，予以撤職。除此，對于沒有按限定時間和效果完成任務的，同樣視情況給予行政處罰。最后是補償機制。根據博弈結果，減少地方政府采取積極合作策略時的行動成本同樣起到推動合作演化的作用。因此，相對于懲罰任務完成不力的地方政府，對于提前、保質保量完成任務，或者為了流域整體利益做出犧牲的地方政府，需要由流域機構或中央政府給予相應的補償。以淮河流域為例，蓄滯洪區補償機制早已在實踐中落實，其他在洪災應急管理中有突出表現的也通過災后的表彰大會得以公開獎勵。因此，在補償機制方面，繼續現在的做法，同時由中央政府對有突出貢獻的地區在日后發展上給予適當的政府傾斜等措施即可。

作者：佟金萍 黃晶 陳軍飛 單位：河海大學商學院 常州大學商學院