首都城市用水權(quán)交易市場的建設(shè)范文
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《北京水務(wù)雜志》2014年第二期
1水權(quán)與水權(quán)交易
1.1水權(quán)理論和水權(quán)制度現(xiàn)代水權(quán)概念自產(chǎn)權(quán)概念延伸而來，目前理論界關(guān)于水權(quán)的定義主要有4種觀點：（1）水權(quán)的“一權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對水資源的使用權(quán)；（2）水權(quán)的“二權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對水資源的所有權(quán)和使用權(quán)；（3）水權(quán)的“三權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)；（4）水權(quán)的“四權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對水資源的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)等。至今理論界對水權(quán)還沒給出一個普遍公認(rèn)的定義。水權(quán)是涉水權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，不管怎么定義水權(quán)，使用權(quán)都是水權(quán)的主要內(nèi)涵之一，而關(guān)系到使用權(quán)的主導(dǎo)因素又是水權(quán)配置。水資源承載力和水環(huán)境承載力是水權(quán)配置的約束條件，流轉(zhuǎn)機制是促進水資源優(yōu)化配置和高效利用的重要途徑。[3]水權(quán)具有流轉(zhuǎn)出讓的功能，在水權(quán)交易中，不僅可以調(diào)整用水戶自身的利益，而且可以通過節(jié)水出讓，使用水戶自身的利益與節(jié)水效益直接掛鉤，實現(xiàn)降低用水成本和節(jié)水增效雙重受益，同時，還為節(jié)余水量向效益高的產(chǎn)業(yè)流動，實現(xiàn)效益最大化提供了有效的途徑。水權(quán)在本質(zhì)上反映人與人之間的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系，因此，這種權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也必須要依靠人與人之間的互動才能得以實現(xiàn)。
1.2水權(quán)制度產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟條件下資源配置的基本經(jīng)濟制度，水權(quán)制度源自于產(chǎn)權(quán)制度，是界定、配置、調(diào)整、保護和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及不同用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基本規(guī)則，是從法制、體制及機制等方面對水權(quán)進行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。[3]水權(quán)制度使水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護在制度調(diào)整功能的作用下得以實現(xiàn)。建立和完善水權(quán)制度，必須堅持有利于水資源可持續(xù)利用的原則。我國的水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度及水權(quán)流轉(zhuǎn)制度等三部分內(nèi)容組成。2.3水權(quán)交易20世紀(jì)80年代以后，因為全球水危機惡化程度的加劇，特別是水生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實，促使人們認(rèn)識到水資源可持續(xù)利用和綜合管理的重要性，從而將追求水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟效益、社會公平和環(huán)境保護放在同等重要的地位予以考慮，同時將水市場作為實現(xiàn)水資源配置的公平和效率、整體利益和局部利益、經(jīng)濟利益和生態(tài)環(huán)境利益的一種手段加以引進。在此背景下，作為水資源市場配置得以實現(xiàn)的一種重要法律工具提出了可交易水權(quán)的概念。有了可交易水權(quán)，為了能真正實現(xiàn)水權(quán)交易，還必須制定完整的水權(quán)交易規(guī)則，建立完善的水權(quán)交易市場，為水權(quán)交易提供交易方式和交易平臺。水權(quán)交易是未來解決水資源余缺的重要途徑。開展水權(quán)交易首先要完善水權(quán)交易機制，明確水權(quán)交易的原理、方法和相關(guān)的措施及手段，并將水權(quán)交易納入到節(jié)水型社會建設(shè)的框架中。通過水權(quán)交易可以采用利益機制解決以下問題：（1）通過水權(quán)交易可以解決水資源余缺調(diào)劑中的爭議和摩擦，優(yōu)化水資源配置；（2）通過水權(quán)交易可以改善水資源分配的合理性和有效性，增加社會福利；（3）通過水權(quán)交易可以促進水資源的保護，改善生態(tài)環(huán)境；（4）通過水權(quán)交易可以彌補水資源再分配的“政府失效”問題，提高政府管理效率。作為現(xiàn)代水管理制度的重要組成部分，國外許多國家都根據(jù)自己的國情和水情建立起相對完善的水權(quán)制度，開展水權(quán)交易。我國的水資源歸國家所有，因此水權(quán)交易事實上是指水資源的使用權(quán)在不同用水主體之間的有償轉(zhuǎn)移。為解決我國水資源短缺的根本矛盾，2005年，水利部先后印發(fā)了《水權(quán)制度建設(shè)框架》和《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，明確提出了在我國要推進水權(quán)制度建設(shè)，鼓勵通過建立水市場來開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐。此后，《全國水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《全國水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》又進一步提出要積極推進水權(quán)制度改革，建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，建立健全水市場。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中又一次明確提出了要在我國發(fā)展水權(quán)交易制度。這些文件都為在我國開展各種類型的水權(quán)交易實踐提供了政策依據(jù)。
2.1城市用水權(quán)交易的背景和條件北京作為一個國際化的特大型城市，一方面，水資源嚴(yán)重短缺，制約著經(jīng)濟社會各方面的發(fā)展，另一方面，在城市用水計劃管理中，各用水戶，特別是大型非居民用水戶的用水指標(biāo)配置還不精確，造成有限的水資源配置出現(xiàn)不均衡。這兩方面的矛盾直接催生了城市用水權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求。同時，隨著北京水務(wù)改革的不斷深化和相關(guān)政策逐步完善，開展城市水權(quán)交易的條件也基本成熟。繼《北京市“十一五”時期水資源保護及利用規(guī)劃》提出在“十一五”期間研究和探索以水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系，到2020年建立符合首都特點的水權(quán)與水市場后，《北京市“十二五”時期水資源保護利用規(guī)劃》又進一步明確要提出水權(quán)制度實施意見，培育水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動。這些為首都開展城市用水權(quán)交易提供了有力的政策支持。近年來，北京市政府積極探索水務(wù)建設(shè)管理新體制，2004年組建了水務(wù)局，建立健全了水資源管理制度體系，實現(xiàn)了水資源統(tǒng)一管理。2013年8月又在北京南水北調(diào)工程投資中心的基礎(chǔ)上組建了北京水務(wù)投資中心，將北京水務(wù)建設(shè)的市場化運作能力大大向前推進了一步。北京市水務(wù)管理體制改革為首都開展城市用水權(quán)交易提供了堅實可靠的保障：（1）完善的水務(wù)管理組織體系為開展城市用水權(quán)交易提供了組織保障；（2）較為完善的水資源配置政策法規(guī)為開展城市用水權(quán)交易提供了制度保障；（3）基本完善的用水計量制度及計量設(shè)施為開展城市用水權(quán)交易提供了技術(shù)保障；（4）相對完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施體系為開展水權(quán)交易提供了工程保障；（5）多年來水權(quán)交易研究的成果為開展城市用水權(quán)交易提供了理論保障；（6）水務(wù)投融資專業(yè)平臺的搭建為開展城市用水權(quán)交易提供了載體保障；（7）首都水資源配置不平衡為開展城市用水權(quán)交易提供了客戶保障。
2.2城市用水權(quán)交易的范圍和原則產(chǎn)權(quán)約束是使一種稀缺資源得到有效利用和節(jié)約的最強有力的約束。水權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)。就目前國內(nèi)外水權(quán)交易實踐看，水權(quán)交易還主要集中在對取水權(quán)的交易。由于水權(quán)包含的內(nèi)容過于廣泛，目前的法律依據(jù)和政策依據(jù)還不完善，在我國要實行更多的跨流域、跨地區(qū)的取水權(quán)、用水權(quán)交易尚需要不斷研究和逐步探索推進。而如前所述，作為水權(quán)交易一個特定形式的城市用水權(quán)交易的條件已經(jīng)基本成熟，可以開展試點工作并逐步總結(jié)經(jīng)驗予以推廣。城市用水權(quán)是指由城市公共供水管網(wǎng)供水的終端用水戶的用水權(quán)利。在城市中具有用水權(quán)的主體既包括居民用戶也包括非居民用戶（機關(guān)和企事業(yè)單位），而真正有大規(guī)模用水需求的主要是非居民用戶，特別是大型工業(yè)企業(yè)用戶。本文的城市用水權(quán)僅針對非居民用戶進行論述。城市非居民用水戶通過向水行政主管部門或用水管理部門申請用水計劃來取得用水指標(biāo)，獲得用水權(quán)利。從可交易用水權(quán)角度來分析，城市用水權(quán)交易是指在同一城市用水管理范圍內(nèi)的非居民用水戶之間，通過各種節(jié)水措施，將具有一定規(guī)模的計劃指標(biāo)內(nèi)的用水量節(jié)約出來，在法律法規(guī)許可的前提下，通過指定的用水權(quán)交易平臺進行出讓，以獲得收益的交易活動。在明晰用水權(quán)的前提下，進行城市用水權(quán)交易，可以促進城市水資源優(yōu)化配置和城市用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高用水效率和效益。城市用水權(quán)交易是水權(quán)交易的一種特定形式，因此城市用水權(quán)交易也應(yīng)該遵循以下基本原則：（1）促進水資源可持續(xù)利用的原則；（2）政府主導(dǎo)和市場運作相結(jié)合的原則；（3）公平和效率相結(jié)合的原則；（4）產(chǎn)權(quán)明晰的原則；（5）公平、公正、公開的原則；（6）有償轉(zhuǎn)讓和合理補償?shù)脑瓌t。
2.3城市用水權(quán)交易可預(yù)期達到的效果目前，城市用水指標(biāo)通常是由城市水行政主管部門依據(jù)用水定額，以用水戶上一年的用水總量為基數(shù)，并結(jié)合節(jié)水技術(shù)進步預(yù)期確定的下一年用水量，通過政府行政手段進行確定、分配和調(diào)整的。但是，由于受到政府有限理性、信息不對等因素的影響，城市水行政主管部門制定的用水計劃指標(biāo)難以準(zhǔn)確，偏差較大。此外，由于需要較長時間周期系列的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，用水定額編制本身難度很大，也存在不符合實際的問題。在現(xiàn)行的用水指標(biāo)管理體制下，一方面部分用水戶因為調(diào)整或擴大生產(chǎn)需要增加供水而沒有指標(biāo)，影響進一步發(fā)展；另一方面部分用水戶由于技術(shù)進步等相應(yīng)節(jié)約的用水計劃指標(biāo)不能轉(zhuǎn)入下一年，不能產(chǎn)生附加效益，反而有可能成為政府下一年縮減其用水指標(biāo)的依據(jù)，從而影響其主動節(jié)水的積極性。以上均不符合社會主義市場經(jīng)濟條件下保護市場主體經(jīng)濟利益、形成多元化的利益主體、促進市場發(fā)育的客觀要求。開展城市用水權(quán)交易其實質(zhì)就是在深化水權(quán)制度實踐，完善我國水權(quán)制度體系的基礎(chǔ)上對于城市計劃用水管理制度的改革和完善。開展用水權(quán)交易，水資源可以通過市場流轉(zhuǎn)機制在有不同用水需求和用水效益的用水戶之間重新調(diào)整和分配。對于用水權(quán)交易者而言，節(jié)水可以帶來用水支出的減少，用水權(quán)出讓可以帶來收入的增加，在內(nèi)動力上使節(jié)水成為用水戶的主動行為，由此將會帶動企業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量的顯著下降。同時，由于水資源通過市場方式進行流轉(zhuǎn)和重新定價，水資源的真實價值將得到更好的體現(xiàn)。
2.4城市用水權(quán)交易的模式和監(jiān)管機制現(xiàn)階段，倡導(dǎo)建立和推行的水權(quán)交易制度是以城市非家庭終端用水戶為交易主體，以城市供水管網(wǎng)為基礎(chǔ)的城市用水權(quán)交易制度。城市用水權(quán)交易制度是一個完整體系，其核心是建立一套完整的交易規(guī)則制度，包括可交易水權(quán)審查制度、交易程序管控制度、交易價格管理制度及對第三方影響的評估和補償制度等。就北京而言，雖然城市中的用水戶數(shù)量多而且分散，但是只要仔細(xì)分析一下就不難看出，主要的用水量指標(biāo)其實都集中在一些大型的非居民用戶，特別是工業(yè)企業(yè)手中。因此，在首都開展城市用水權(quán)交易的試點階段可以采用會員制的形式，將那些有用水指標(biāo)流轉(zhuǎn)需求的用水大戶發(fā)展為會員，把他們集中在一個水市場中，制定完善的交易規(guī)則，進行與其他產(chǎn)權(quán)交易相類似的水權(quán)交易，以滿足各自的需求并實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。為此，要健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，加強對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督管理，注意協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，特別是要運用市場機制，合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓費，并接受城市水行政主管部門的監(jiān)督，這是進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)。通過試點來促進水權(quán)制度建設(shè)健康有序地發(fā)展。試點成功后，可逐漸向更多的中小企業(yè)用戶開放業(yè)務(wù)。開展城市用水權(quán)交易可以按照以下步驟進行設(shè)計和推進：（1）由城市水行政主管部門負(fù)責(zé)，結(jié)合計劃用水指標(biāo)和定額管理，合理確定城市非居民用水權(quán)初始分配；（2）以城市水行政主管部門為主導(dǎo)并授權(quán)特定企業(yè)，確定用水權(quán)交易的具體形式，并以此為基礎(chǔ)制定完善的交易規(guī)則，建立用水權(quán)交易市場，為用水戶提供交易場所；（3）有水權(quán)交易需求的用水戶根據(jù)當(dāng)年的用水指標(biāo)及節(jié)水措施實施方案確定預(yù)期交易水量，并向用水權(quán)交易市場提交水權(quán)交易申請；（4）用水權(quán)交易市場運營單位定期向社會公布中長期（一年或半年）和當(dāng)期（一個季度或一個月）的用水權(quán)交易供求信息，并引導(dǎo)有關(guān)用水戶在水權(quán)交易市場內(nèi)遵循已有的交易機制和協(xié)調(diào)規(guī)則進行用水權(quán)的交易。為了保證城市用水權(quán)交易有序、健康進行，政府主管部門應(yīng)加強以下管理：（1）應(yīng)明確政府的引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管職能，以便對水權(quán)交易的合法性和合規(guī)性進行嚴(yán)格監(jiān)管，對交易主體和可交易水權(quán)進行確認(rèn)；（2）應(yīng)建立有效的社會監(jiān)督機制，對涉及生態(tài)環(huán)境、公共利益或第三方利益的交易，應(yīng)由城市水行政主管部門向社會公告并舉行聽證，相關(guān)信息及時向社會公布；（3）政府物價管理部門應(yīng)合理設(shè)置用水權(quán)交易價格上限，防止交易價格出現(xiàn)失控狀況。
2.5城市用水權(quán)交易市場的建立城市用水權(quán)交易市場是通過市場交換取得用水權(quán)的場所。城市用水權(quán)交易市場的建立首先需要有法律法規(guī)的保障。為了規(guī)范水權(quán)交易管理，需要在國家和北京市現(xiàn)有法律制度體系的基礎(chǔ)上，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章形式出臺相應(yīng)的管理辦法，建立相應(yīng)的制度，如水市場公共利益保障制度，特別是信息披露制度、交易價格監(jiān)管備案制度及第三方影響評價制度等。作為一種特殊的產(chǎn)權(quán)交易市場，城市用水權(quán)交易市場必須按照政府主導(dǎo)、企業(yè)運作及社會參與方式來構(gòu)建，可參照北京環(huán)境交易所模式，在北京產(chǎn)權(quán)交易所中設(shè)置北京水權(quán)交易所，授權(quán)北京水務(wù)投資中心負(fù)責(zé)水權(quán)交易市場的籌劃、組建和運營，采用會員制的形式開展城市用水權(quán)交易的實踐。城市用水權(quán)交易市場建設(shè)也要與節(jié)水型社會建設(shè)、完善用水管理、推動建立定額內(nèi)節(jié)水激勵機制結(jié)合起來。在城市用水權(quán)管理市場構(gòu)建中為促進水權(quán)交易、并防止壟斷高價、發(fā)揮北京市水權(quán)交易管理機構(gòu)的市場監(jiān)管職能，必須把價格監(jiān)管機制建設(shè)作為一個重點來考慮，要合理確定水權(quán)交易費用，水權(quán)交易費用是交易水權(quán)的價格和相關(guān)補償，由水權(quán)交易受讓方承擔(dān)。同時，可以通過每年收取交易會員用戶的會員費和從每筆成功交易中提取適當(dāng)比例的管理費來籌集水權(quán)市場管理機構(gòu)的費用，維持水權(quán)交易市場的正常運行。
3結(jié)論
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展與水資源合理開發(fā)利用和水生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展已成為人們的普遍共識。在市場經(jīng)濟條件下，充分發(fā)揮市場機制對水資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立水行政管理與市場機制相結(jié)合的水權(quán)制度、建立水權(quán)交易市場、開展城市用水權(quán)交易是提高水資源利用效率、優(yōu)化和調(diào)整首都水資源配置和使用結(jié)構(gòu)的必由之路，也是解決首都水資源危機的根本途徑。作為首都的水務(wù)工作者，我們有責(zé)任按照黨的十八屆三中全會精神，進一步解放思想、大膽創(chuàng)新，通過對首都城市用水權(quán)交易進行一些有益的探索和實踐，來實現(xiàn)優(yōu)化和調(diào)整首都水資源配置和使用結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，進一步提高水資源對城市的保障作用。
作者：畢小剛郭暉單位：北京水務(wù)投資中心
