首都城市用水權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)范文
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《北京水務(wù)雜志》2014年第二期
1水權(quán)與水權(quán)交易
1.1水權(quán)理論和水權(quán)制度現(xiàn)代水權(quán)概念自產(chǎn)權(quán)概念延伸而來，目前理論界關(guān)于水權(quán)的定義主要有4種觀點(diǎn)：（1）水權(quán)的“一權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對(duì)水資源的使用權(quán)；（2）水權(quán)的“二權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對(duì)水資源的所有權(quán)和使用權(quán)；（3）水權(quán)的“三權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對(duì)水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)；（4）水權(quán)的“四權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指對(duì)水資源的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)等。至今理論界對(duì)水權(quán)還沒給出一個(gè)普遍公認(rèn)的定義。水權(quán)是涉水權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，不管怎么定義水權(quán)，使用權(quán)都是水權(quán)的主要內(nèi)涵之一，而關(guān)系到使用權(quán)的主導(dǎo)因素又是水權(quán)配置。水資源承載力和水環(huán)境承載力是水權(quán)配置的約束條件，流轉(zhuǎn)機(jī)制是促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和高效利用的重要途徑。[3]水權(quán)具有流轉(zhuǎn)出讓的功能，在水權(quán)交易中，不僅可以調(diào)整用水戶自身的利益，而且可以通過節(jié)水出讓，使用水戶自身的利益與節(jié)水效益直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)降低用水成本和節(jié)水增效雙重受益，同時(shí)，還為節(jié)余水量向效益高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化提供了有效的途徑。水權(quán)在本質(zhì)上反映人與人之間的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系，因此，這種權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也必須要依靠人與人之間的互動(dòng)才能得以實(shí)現(xiàn)。
1.2水權(quán)制度產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的基本經(jīng)濟(jì)制度，水權(quán)制度源自于產(chǎn)權(quán)制度，是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及不同用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基本規(guī)則，是從法制、體制及機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。[3]水權(quán)制度使水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)在制度調(diào)整功能的作用下得以實(shí)現(xiàn)。建立和完善水權(quán)制度，必須堅(jiān)持有利于水資源可持續(xù)利用的原則。我國的水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度及水權(quán)流轉(zhuǎn)制度等三部分內(nèi)容組成。2.3水權(quán)交易20世紀(jì)80年代以后，因?yàn)槿蛩C(jī)惡化程度的加劇，特別是水生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實(shí)，促使人們認(rèn)識(shí)到水資源可持續(xù)利用和綜合管理的重要性，從而將追求水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)放在同等重要的地位予以考慮，同時(shí)將水市場(chǎng)作為實(shí)現(xiàn)水資源配置的公平和效率、整體利益和局部利益、經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)環(huán)境利益的一種手段加以引進(jìn)。在此背景下，作為水資源市場(chǎng)配置得以實(shí)現(xiàn)的一種重要法律工具提出了可交易水權(quán)的概念。有了可交易水權(quán)，為了能真正實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易，還必須制定完整的水權(quán)交易規(guī)則，建立完善的水權(quán)交易市場(chǎng)，為水權(quán)交易提供交易方式和交易平臺(tái)。水權(quán)交易是未來解決水資源余缺的重要途徑。開展水權(quán)交易首先要完善水權(quán)交易機(jī)制，明確水權(quán)交易的原理、方法和相關(guān)的措施及手段，并將水權(quán)交易納入到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的框架中。通過水權(quán)交易可以采用利益機(jī)制解決以下問題：（1）通過水權(quán)交易可以解決水資源余缺調(diào)劑中的爭議和摩擦，優(yōu)化水資源配置；（2）通過水權(quán)交易可以改善水資源分配的合理性和有效性，增加社會(huì)福利；（3）通過水權(quán)交易可以促進(jìn)水資源的保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境；（4）通過水權(quán)交易可以彌補(bǔ)水資源再分配的“政府失效”問題，提高政府管理效率。作為現(xiàn)代水管理制度的重要組成部分，國外許多國家都根據(jù)自己的國情和水情建立起相對(duì)完善的水權(quán)制度，開展水權(quán)交易。我國的水資源歸國家所有，因此水權(quán)交易事實(shí)上是指水資源的使用權(quán)在不同用水主體之間的有償轉(zhuǎn)移。為解決我國水資源短缺的根本矛盾，2005年，水利部先后印發(fā)了《水權(quán)制度建設(shè)框架》和《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，明確提出了在我國要推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，鼓勵(lì)通過建立水市場(chǎng)來開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐。此后，《全國水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《全國水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》又進(jìn)一步提出要積極推進(jìn)水權(quán)制度改革，建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，建立健全水市場(chǎng)。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中又一次明確提出了要在我國發(fā)展水權(quán)交易制度。這些文件都為在我國開展各種類型的水權(quán)交易實(shí)踐提供了政策依據(jù)。
2.1城市用水權(quán)交易的背景和條件北京作為一個(gè)國際化的特大型城市，一方面，水資源嚴(yán)重短缺，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的發(fā)展，另一方面，在城市用水計(jì)劃管理中，各用水戶，特別是大型非居民用水戶的用水指標(biāo)配置還不精確，造成有限的水資源配置出現(xiàn)不均衡。這兩方面的矛盾直接催生了城市用水權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求。同時(shí)，隨著北京水務(wù)改革的不斷深化和相關(guān)政策逐步完善，開展城市水權(quán)交易的條件也基本成熟。繼《北京市“十一五”時(shí)期水資源保護(hù)及利用規(guī)劃》提出在“十一五”期間研究和探索以水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系，到2020年建立符合首都特點(diǎn)的水權(quán)與水市場(chǎng)后，《北京市“十二五”時(shí)期水資源保護(hù)利用規(guī)劃》又進(jìn)一步明確要提出水權(quán)制度實(shí)施意見，培育水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。這些為首都開展城市用水權(quán)交易提供了有力的政策支持。近年來，北京市政府積極探索水務(wù)建設(shè)管理新體制，2004年組建了水務(wù)局，建立健全了水資源管理制度體系，實(shí)現(xiàn)了水資源統(tǒng)一管理。2013年8月又在北京南水北調(diào)工程投資中心的基礎(chǔ)上組建了北京水務(wù)投資中心，將北京水務(wù)建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作能力大大向前推進(jìn)了一步。北京市水務(wù)管理體制改革為首都開展城市用水權(quán)交易提供了堅(jiān)實(shí)可靠的保障：（1）完善的水務(wù)管理組織體系為開展城市用水權(quán)交易提供了組織保障；（2）較為完善的水資源配置政策法規(guī)為開展城市用水權(quán)交易提供了制度保障；（3）基本完善的用水計(jì)量制度及計(jì)量設(shè)施為開展城市用水權(quán)交易提供了技術(shù)保障；（4）相對(duì)完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施體系為開展水權(quán)交易提供了工程保障；（5）多年來水權(quán)交易研究的成果為開展城市用水權(quán)交易提供了理論保障；（6）水務(wù)投融資專業(yè)平臺(tái)的搭建為開展城市用水權(quán)交易提供了載體保障；（7）首都水資源配置不平衡為開展城市用水權(quán)交易提供了客戶保障。
2.2城市用水權(quán)交易的范圍和原則產(chǎn)權(quán)約束是使一種稀缺資源得到有效利用和節(jié)約的最強(qiáng)有力的約束。水權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)。就目前國內(nèi)外水權(quán)交易實(shí)踐看，水權(quán)交易還主要集中在對(duì)取水權(quán)的交易。由于水權(quán)包含的內(nèi)容過于廣泛，目前的法律依據(jù)和政策依據(jù)還不完善，在我國要實(shí)行更多的跨流域、跨地區(qū)的取水權(quán)、用水權(quán)交易尚需要不斷研究和逐步探索推進(jìn)。而如前所述，作為水權(quán)交易一個(gè)特定形式的城市用水權(quán)交易的條件已經(jīng)基本成熟，可以開展試點(diǎn)工作并逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)予以推廣。城市用水權(quán)是指由城市公共供水管網(wǎng)供水的終端用水戶的用水權(quán)利。在城市中具有用水權(quán)的主體既包括居民用戶也包括非居民用戶（機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位），而真正有大規(guī)模用水需求的主要是非居民用戶，特別是大型工業(yè)企業(yè)用戶。本文的城市用水權(quán)僅針對(duì)非居民用戶進(jìn)行論述。城市非居民用水戶通過向水行政主管部門或用水管理部門申請(qǐng)用水計(jì)劃來取得用水指標(biāo)，獲得用水權(quán)利。從可交易用水權(quán)角度來分析，城市用水權(quán)交易是指在同一城市用水管理范圍內(nèi)的非居民用水戶之間，通過各種節(jié)水措施，將具有一定規(guī)模的計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)的用水量節(jié)約出來，在法律法規(guī)許可的前提下，通過指定的用水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行出讓，以獲得收益的交易活動(dòng)。在明晰用水權(quán)的前提下，進(jìn)行城市用水權(quán)交易，可以促進(jìn)城市水資源優(yōu)化配置和城市用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高用水效率和效益。城市用水權(quán)交易是水權(quán)交易的一種特定形式，因此城市用水權(quán)交易也應(yīng)該遵循以下基本原則：（1）促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的原則；（2）政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的原則；（3）公平和效率相結(jié)合的原則；（4）產(chǎn)權(quán)明晰的原則；（5）公平、公正、公開的原則；（6）有償轉(zhuǎn)讓和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
2.3城市用水權(quán)交易可預(yù)期達(dá)到的效果目前，城市用水指標(biāo)通常是由城市水行政主管部門依據(jù)用水定額，以用水戶上一年的用水總量為基數(shù)，并結(jié)合節(jié)水技術(shù)進(jìn)步預(yù)期確定的下一年用水量，通過政府行政手段進(jìn)行確定、分配和調(diào)整的。但是，由于受到政府有限理性、信息不對(duì)等因素的影響，城市水行政主管部門制定的用水計(jì)劃指標(biāo)難以準(zhǔn)確，偏差較大。此外，由于需要較長時(shí)間周期系列的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，用水定額編制本身難度很大，也存在不符合實(shí)際的問題。在現(xiàn)行的用水指標(biāo)管理體制下，一方面部分用水戶因?yàn)檎{(diào)整或擴(kuò)大生產(chǎn)需要增加供水而沒有指標(biāo)，影響進(jìn)一步發(fā)展；另一方面部分用水戶由于技術(shù)進(jìn)步等相應(yīng)節(jié)約的用水計(jì)劃指標(biāo)不能轉(zhuǎn)入下一年，不能產(chǎn)生附加效益，反而有可能成為政府下一年縮減其用水指標(biāo)的依據(jù)，從而影響其主動(dòng)節(jié)水的積極性。以上均不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)利益、形成多元化的利益主體、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育的客觀要求。開展城市用水權(quán)交易其實(shí)質(zhì)就是在深化水權(quán)制度實(shí)踐，完善我國水權(quán)制度體系的基礎(chǔ)上對(duì)于城市計(jì)劃用水管理制度的改革和完善。開展用水權(quán)交易，水資源可以通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制在有不同用水需求和用水效益的用水戶之間重新調(diào)整和分配。對(duì)于用水權(quán)交易者而言，節(jié)水可以帶來用水支出的減少，用水權(quán)出讓可以帶來收入的增加，在內(nèi)動(dòng)力上使節(jié)水成為用水戶的主動(dòng)行為，由此將會(huì)帶動(dòng)企業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量的顯著下降。同時(shí)，由于水資源通過市場(chǎng)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)和重新定價(jià)，水資源的真實(shí)價(jià)值將得到更好的體現(xiàn)。
2.4城市用水權(quán)交易的模式和監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)階段，倡導(dǎo)建立和推行的水權(quán)交易制度是以城市非家庭終端用水戶為交易主體，以城市供水管網(wǎng)為基礎(chǔ)的城市用水權(quán)交易制度。城市用水權(quán)交易制度是一個(gè)完整體系，其核心是建立一套完整的交易規(guī)則制度，包括可交易水權(quán)審查制度、交易程序管控制度、交易價(jià)格管理制度及對(duì)第三方影響的評(píng)估和補(bǔ)償制度等。就北京而言，雖然城市中的用水戶數(shù)量多而且分散，但是只要仔細(xì)分析一下就不難看出，主要的用水量指標(biāo)其實(shí)都集中在一些大型的非居民用戶，特別是工業(yè)企業(yè)手中。因此，在首都開展城市用水權(quán)交易的試點(diǎn)階段可以采用會(huì)員制的形式，將那些有用水指標(biāo)流轉(zhuǎn)需求的用水大戶發(fā)展為會(huì)員，把他們集中在一個(gè)水市場(chǎng)中，制定完善的交易規(guī)則，進(jìn)行與其他產(chǎn)權(quán)交易相類似的水權(quán)交易，以滿足各自的需求并實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。為此，要健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督管理，注意協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，特別是要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，并接受城市水行政主管部門的監(jiān)督，這是進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)。通過試點(diǎn)來促進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)健康有序地發(fā)展。試點(diǎn)成功后，可逐漸向更多的中小企業(yè)用戶開放業(yè)務(wù)。開展城市用水權(quán)交易可以按照以下步驟進(jìn)行設(shè)計(jì)和推進(jìn)：（1）由城市水行政主管部門負(fù)責(zé)，結(jié)合計(jì)劃用水指標(biāo)和定額管理，合理確定城市非居民用水權(quán)初始分配；（2）以城市水行政主管部門為主導(dǎo)并授權(quán)特定企業(yè)，確定用水權(quán)交易的具體形式，并以此為基礎(chǔ)制定完善的交易規(guī)則，建立用水權(quán)交易市場(chǎng)，為用水戶提供交易場(chǎng)所；（3）有水權(quán)交易需求的用水戶根據(jù)當(dāng)年的用水指標(biāo)及節(jié)水措施實(shí)施方案確定預(yù)期交易水量，并向用水權(quán)交易市場(chǎng)提交水權(quán)交易申請(qǐng)；（4）用水權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)營單位定期向社會(huì)公布中長期（一年或半年）和當(dāng)期（一個(gè)季度或一個(gè)月）的用水權(quán)交易供求信息，并引導(dǎo)有關(guān)用水戶在水權(quán)交易市場(chǎng)內(nèi)遵循已有的交易機(jī)制和協(xié)調(diào)規(guī)則進(jìn)行用水權(quán)的交易。為了保證城市用水權(quán)交易有序、健康進(jìn)行，政府主管部門應(yīng)加強(qiáng)以下管理：（1）應(yīng)明確政府的引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管職能，以便對(duì)水權(quán)交易的合法性和合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)交易主體和可交易水權(quán)進(jìn)行確認(rèn)；（2）應(yīng)建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境、公共利益或第三方利益的交易，應(yīng)由城市水行政主管部門向社會(huì)公告并舉行聽證，相關(guān)信息及時(shí)向社會(huì)公布；（3）政府物價(jià)管理部門應(yīng)合理設(shè)置用水權(quán)交易價(jià)格上限，防止交易價(jià)格出現(xiàn)失控狀況。
2.5城市用水權(quán)交易市場(chǎng)的建立城市用水權(quán)交易市場(chǎng)是通過市場(chǎng)交換取得用水權(quán)的場(chǎng)所。城市用水權(quán)交易市場(chǎng)的建立首先需要有法律法規(guī)的保障。為了規(guī)范水權(quán)交易管理，需要在國家和北京市現(xiàn)有法律制度體系的基礎(chǔ)上，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章形式出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，建立相應(yīng)的制度，如水市場(chǎng)公共利益保障制度，特別是信息披露制度、交易價(jià)格監(jiān)管備案制度及第三方影響評(píng)價(jià)制度等。作為一種特殊的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，城市用水權(quán)交易市場(chǎng)必須按照政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作及社會(huì)參與方式來構(gòu)建，可參照北京環(huán)境交易所模式，在北京產(chǎn)權(quán)交易所中設(shè)置北京水權(quán)交易所，授權(quán)北京水務(wù)投資中心負(fù)責(zé)水權(quán)交易市場(chǎng)的籌劃、組建和運(yùn)營，采用會(huì)員制的形式開展城市用水權(quán)交易的實(shí)踐。城市用水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)也要與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、完善用水管理、推動(dòng)建立定額內(nèi)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來。在城市用水權(quán)管理市場(chǎng)構(gòu)建中為促進(jìn)水權(quán)交易、并防止壟斷高價(jià)、發(fā)揮北京市水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)監(jiān)管職能，必須把價(jià)格監(jiān)管機(jī)制建設(shè)作為一個(gè)重點(diǎn)來考慮，要合理確定水權(quán)交易費(fèi)用，水權(quán)交易費(fèi)用是交易水權(quán)的價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)償，由水權(quán)交易受讓方承擔(dān)。同時(shí)，可以通過每年收取交易會(huì)員用戶的會(huì)員費(fèi)和從每筆成功交易中提取適當(dāng)比例的管理費(fèi)來籌集水權(quán)市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，維持水權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行。
3結(jié)論
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與水資源合理開發(fā)利用和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展已成為人們的普遍共識(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立水行政管理與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的水權(quán)制度、建立水權(quán)交易市場(chǎng)、開展城市用水權(quán)交易是提高水資源利用效率、優(yōu)化和調(diào)整首都水資源配置和使用結(jié)構(gòu)的必由之路，也是解決首都水資源危機(jī)的根本途徑。作為首都的水務(wù)工作者，我們有責(zé)任按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步解放思想、大膽創(chuàng)新，通過對(duì)首都城市用水權(quán)交易進(jìn)行一些有益的探索和實(shí)踐，來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和調(diào)整首都水資源配置和使用結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，進(jìn)一步提高水資源對(duì)城市的保障作用。
作者：畢小剛郭暉單位：北京水務(wù)投資中心
