首都城市用水權交易市場的建設范文

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《北京水務雜志》2014年第二期

1水權與水權交易

1.1水權理論和水權制度現代水權概念自產權概念延伸而來，目前理論界關于水權的定義主要有4種觀點：（1）水權的“一權說”，認為水權是指對水資源的使用權；（2）水權的“二權說”，認為水權是指對水資源的所有權和使用權；（3）水權的“三權說”，認為水權是指對水資源的所有權、經營權和使用權；（4）水權的“四權說”，認為水權是指對水資源的所有權、占有權、支配權和使用權等。至今理論界對水權還沒給出一個普遍公認的定義。水權是涉水權利和義務的統一，不管怎么定義水權，使用權都是水權的主要內涵之一，而關系到使用權的主導因素又是水權配置。水資源承載力和水環境承載力是水權配置的約束條件，流轉機制是促進水資源優化配置和高效利用的重要途徑。[3]水權具有流轉出讓的功能，在水權交易中，不僅可以調整用水戶自身的利益，而且可以通過節水出讓，使用水戶自身的利益與節水效益直接掛鉤，實現降低用水成本和節水增效雙重受益，同時，還為節余水量向效益高的產業流動，實現效益最大化提供了有效的途徑。水權在本質上反映人與人之間的經濟權利關系，因此，這種權利關系的調整也必須要依靠人與人之間的互動才能得以實現。

1.2水權制度產權制度是市場經濟條件下資源配置的基本經濟制度，水權制度源自于產權制度，是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以及不同用水戶之間的責、權、利關系的基本規則，是從法制、體制及機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱。[3]水權制度使水資源的優化配置、節約和保護在制度調整功能的作用下得以實現。建立和完善水權制度，必須堅持有利于水資源可持續利用的原則。我國的水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度及水權流轉制度等三部分內容組成。2.3水權交易20世紀80年代以后，因為全球水危機惡化程度的加劇，特別是水生態環境遭受嚴重破壞的現實，促使人們認識到水資源可持續利用和綜合管理的重要性，從而將追求水資源開發利用的經濟效益、社會公平和環境保護放在同等重要的地位予以考慮，同時將水市場作為實現水資源配置的公平和效率、整體利益和局部利益、經濟利益和生態環境利益的一種手段加以引進。在此背景下，作為水資源市場配置得以實現的一種重要法律工具提出了可交易水權的概念。有了可交易水權，為了能真正實現水權交易，還必須制定完整的水權交易規則，建立完善的水權交易市場，為水權交易提供交易方式和交易平臺。水權交易是未來解決水資源余缺的重要途徑。開展水權交易首先要完善水權交易機制，明確水權交易的原理、方法和相關的措施及手段，并將水權交易納入到節水型社會建設的框架中。通過水權交易可以采用利益機制解決以下問題：（1）通過水權交易可以解決水資源余缺調劑中的爭議和摩擦，優化水資源配置；（2）通過水權交易可以改善水資源分配的合理性和有效性，增加社會福利；（3）通過水權交易可以促進水資源的保護，改善生態環境；（4）通過水權交易可以彌補水資源再分配的“政府失效”問題，提高政府管理效率。作為現代水管理制度的重要組成部分，國外許多國家都根據自己的國情和水情建立起相對完善的水權制度，開展水權交易。我國的水資源歸國家所有，因此水權交易事實上是指水資源的使用權在不同用水主體之間的有償轉移。為解決我國水資源短缺的根本矛盾，2005年，水利部先后印發了《水權制度建設框架》和《關于水權轉讓的若干意見》，明確提出了在我國要推進水權制度建設，鼓勵通過建立水市場來開展水權轉讓的實踐。此后，《全國水利發展“十一五”規劃》和《全國水利發展“十二五”規劃》又進一步提出要積極推進水權制度改革，建立國家初始水權分配制度和水權轉讓制度，建立健全水市場。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中又一次明確提出了要在我國發展水權交易制度。這些文件都為在我國開展各種類型的水權交易實踐提供了政策依據。

2首都城市用水權交易構想

2.1城市用水權交易的背景和條件北京作為一個國際化的特大型城市，一方面，水資源嚴重短缺，制約著經濟社會各方面的發展，另一方面，在城市用水計劃管理中，各用水戶，特別是大型非居民用水戶的用水指標配置還不精確，造成有限的水資源配置出現不均衡。這兩方面的矛盾直接催生了城市用水權流轉的內在需求。同時，隨著北京水務改革的不斷深化和相關政策逐步完善，開展城市水權交易的條件也基本成熟。繼《北京市“十一五”時期水資源保護及利用規劃》提出在“十一五”期間研究和探索以水權管理為核心的水資源管理制度體系，到2020年建立符合首都特點的水權與水市場后，《北京市“十二五”時期水資源保護利用規劃》又進一步明確要提出水權制度實施意見，培育水權轉讓市場，規范水權轉讓活動。這些為首都開展城市用水權交易提供了有力的政策支持。近年來，北京市政府積極探索水務建設管理新體制，2004年組建了水務局，建立健全了水資源管理制度體系，實現了水資源統一管理。2013年8月又在北京南水北調工程投資中心的基礎上組建了北京水務投資中心，將北京水務建設的市場化運作能力大大向前推進了一步。北京市水務管理體制改革為首都開展城市用水權交易提供了堅實可靠的保障：（1）完善的水務管理組織體系為開展城市用水權交易提供了組織保障；（2）較為完善的水資源配置政策法規為開展城市用水權交易提供了制度保障；（3）基本完善的用水計量制度及計量設施為開展城市用水權交易提供了技術保障；（4）相對完善的水利基礎設施體系為開展水權交易提供了工程保障；（5）多年來水權交易研究的成果為開展城市用水權交易提供了理論保障；（6）水務投融資專業平臺的搭建為開展城市用水權交易提供了載體保障；（7）首都水資源配置不平衡為開展城市用水權交易提供了客戶保障。

2.2城市用水權交易的范圍和原則產權約束是使一種稀缺資源得到有效利用和節約的最強有力的約束。水權也是一種產權。就目前國內外水權交易實踐看，水權交易還主要集中在對取水權的交易。由于水權包含的內容過于廣泛，目前的法律依據和政策依據還不完善，在我國要實行更多的跨流域、跨地區的取水權、用水權交易尚需要不斷研究和逐步探索推進。而如前所述，作為水權交易一個特定形式的城市用水權交易的條件已經基本成熟，可以開展試點工作并逐步總結經驗予以推廣。城市用水權是指由城市公共供水管網供水的終端用水戶的用水權利。在城市中具有用水權的主體既包括居民用戶也包括非居民用戶（機關和企事業單位），而真正有大規模用水需求的主要是非居民用戶，特別是大型工業企業用戶。本文的城市用水權僅針對非居民用戶進行論述。城市非居民用水戶通過向水行政主管部門或用水管理部門申請用水計劃來取得用水指標，獲得用水權利。從可交易用水權角度來分析，城市用水權交易是指在同一城市用水管理范圍內的非居民用水戶之間，通過各種節水措施，將具有一定規模的計劃指標內的用水量節約出來，在法律法規許可的前提下，通過指定的用水權交易平臺進行出讓，以獲得收益的交易活動。在明晰用水權的前提下，進行城市用水權交易，可以促進城市水資源優化配置和城市用水結構調整，提高用水效率和效益。城市用水權交易是水權交易的一種特定形式，因此城市用水權交易也應該遵循以下基本原則：（1）促進水資源可持續利用的原則；（2）政府主導和市場運作相結合的原則；（3）公平和效率相結合的原則；（4）產權明晰的原則；（5）公平、公正、公開的原則；（6）有償轉讓和合理補償的原則。

2.3城市用水權交易可預期達到的效果目前，城市用水指標通常是由城市水行政主管部門依據用水定額，以用水戶上一年的用水總量為基數，并結合節水技術進步預期確定的下一年用水量，通過政府行政手段進行確定、分配和調整的。但是，由于受到政府有限理性、信息不對等因素的影響，城市水行政主管部門制定的用水計劃指標難以準確，偏差較大。此外，由于需要較長時間周期系列的統計數據，用水定額編制本身難度很大，也存在不符合實際的問題。在現行的用水指標管理體制下，一方面部分用水戶因為調整或擴大生產需要增加供水而沒有指標，影響進一步發展；另一方面部分用水戶由于技術進步等相應節約的用水計劃指標不能轉入下一年，不能產生附加效益，反而有可能成為政府下一年縮減其用水指標的依據，從而影響其主動節水的積極性。以上均不符合社會主義市場經濟條件下保護市場主體經濟利益、形成多元化的利益主體、促進市場發育的客觀要求。開展城市用水權交易其實質就是在深化水權制度實踐，完善我國水權制度體系的基礎上對于城市計劃用水管理制度的改革和完善。開展用水權交易，水資源可以通過市場流轉機制在有不同用水需求和用水效益的用水戶之間重新調整和分配。對于用水權交易者而言，節水可以帶來用水支出的減少，用水權出讓可以帶來收入的增加，在內動力上使節水成為用水戶的主動行為，由此將會帶動企業萬元產值耗水量的顯著下降。同時，由于水資源通過市場方式進行流轉和重新定價，水資源的真實價值將得到更好的體現。

2.4城市用水權交易的模式和監管機制現階段，倡導建立和推行的水權交易制度是以城市非家庭終端用水戶為交易主體，以城市供水管網為基礎的城市用水權交易制度。城市用水權交易制度是一個完整體系，其核心是建立一套完整的交易規則制度，包括可交易水權審查制度、交易程序管控制度、交易價格管理制度及對第三方影響的評估和補償制度等。就北京而言，雖然城市中的用水戶數量多而且分散，但是只要仔細分析一下就不難看出，主要的用水量指標其實都集中在一些大型的非居民用戶，特別是工業企業手中。因此，在首都開展城市用水權交易的試點階段可以采用會員制的形式，將那些有用水指標流轉需求的用水大戶發展為會員，把他們集中在一個水市場中，制定完善的交易規則，進行與其他產權交易相類似的水權交易，以滿足各自的需求并實現水資源的優化配置。為此，要健全水權轉讓的政策法規，加強對水權轉讓的引導、服務和監督管理，注意協調好各方面的利益關系，特別是要運用市場機制，合理確定水權轉讓費，并接受城市水行政主管部門的監督，這是進行水權轉讓的基礎。通過試點來促進水權制度建設健康有序地發展。試點成功后，可逐漸向更多的中小企業用戶開放業務。開展城市用水權交易可以按照以下步驟進行設計和推進：（1）由城市水行政主管部門負責，結合計劃用水指標和定額管理，合理確定城市非居民用水權初始分配；（2）以城市水行政主管部門為主導并授權特定企業，確定用水權交易的具體形式，并以此為基礎制定完善的交易規則，建立用水權交易市場，為用水戶提供交易場所；（3）有水權交易需求的用水戶根據當年的用水指標及節水措施實施方案確定預期交易水量，并向用水權交易市場提交水權交易申請；（4）用水權交易市場運營單位定期向社會公布中長期（一年或半年）和當期（一個季度或一個月）的用水權交易供求信息，并引導有關用水戶在水權交易市場內遵循已有的交易機制和協調規則進行用水權的交易。為了保證城市用水權交易有序、健康進行，政府主管部門應加強以下管理：（1）應明確政府的引導、服務、監管職能，以便對水權交易的合法性和合規性進行嚴格監管，對交易主體和可交易水權進行確認；（2）應建立有效的社會監督機制，對涉及生態環境、公共利益或第三方利益的交易，應由城市水行政主管部門向社會公告并舉行聽證，相關信息及時向社會公布；（3）政府物價管理部門應合理設置用水權交易價格上限，防止交易價格出現失控狀況。

2.5城市用水權交易市場的建立城市用水權交易市場是通過市場交換取得用水權的場所。城市用水權交易市場的建立首先需要有法律法規的保障。為了規范水權交易管理，需要在國家和北京市現有法律制度體系的基礎上，以地方性法規和政府規章形式出臺相應的管理辦法，建立相應的制度，如水市場公共利益保障制度，特別是信息披露制度、交易價格監管備案制度及第三方影響評價制度等。作為一種特殊的產權交易市場，城市用水權交易市場必須按照政府主導、企業運作及社會參與方式來構建，可參照北京環境交易所模式，在北京產權交易所中設置北京水權交易所，授權北京水務投資中心負責水權交易市場的籌劃、組建和運營，采用會員制的形式開展城市用水權交易的實踐。城市用水權交易市場建設也要與節水型社會建設、完善用水管理、推動建立定額內節水激勵機制結合起來。在城市用水權管理市場構建中為促進水權交易、并防止壟斷高價、發揮北京市水權交易管理機構的市場監管職能，必須把價格監管機制建設作為一個重點來考慮，要合理確定水權交易費用，水權交易費用是交易水權的價格和相關補償，由水權交易受讓方承擔。同時，可以通過每年收取交易會員用戶的會員費和從每筆成功交易中提取適當比例的管理費來籌集水權市場管理機構的費用，維持水權交易市場的正常運行。

3結論

隨著經濟的發展和社會的進步，統籌經濟社會可持續發展與水資源合理開發利用和水生態環境保護，實現人與自然的和諧發展已成為人們的普遍共識。在市場經濟條件下，充分發揮市場機制對水資源配置的基礎性作用，建立水行政管理與市場機制相結合的水權制度、建立水權交易市場、開展城市用水權交易是提高水資源利用效率、優化和調整首都水資源配置和使用結構的必由之路，也是解決首都水資源危機的根本途徑。作為首都的水務工作者，我們有責任按照黨的十八屆三中全會精神，進一步解放思想、大膽創新，通過對首都城市用水權交易進行一些有益的探索和實踐，來實現優化和調整首都水資源配置和使用結構的目標，進一步提高水資源對城市的保障作用。

作者：畢小剛郭暉單位：北京水務投資中心