建設(shè)項(xiàng)目水資源論證思考范文

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《北京水務(wù)雜志》2014年第二期

1問題與思考

1.1水資源論證時(shí)機(jī)水利部[2002]15號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第十一條：“業(yè)主單位在向計(jì)劃主管部門報(bào)送建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)其取水許可（預(yù)）申請(qǐng)?zhí)岢龅臅鎸彶橐庖?，并附具?jīng)審定的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書”。針對(duì)以上內(nèi)容，在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作中存在論證工作完成階段與論證工作介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)2個(gè)方面問題。（1）論證工作完成階段?？尚行匝芯繄?bào)告目的是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在投資決策之前，需要進(jìn)行全面、系統(tǒng)地調(diào)查、研究和分析，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)評(píng)價(jià)方法，得出一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)，最終確定該項(xiàng)目是否可行的綜合性研究。可行性研究報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否可行、合理進(jìn)行重點(diǎn)論述，報(bào)告內(nèi)容與最終實(shí)施方案存在差距?！掇k法》中明確指出建設(shè)項(xiàng)目必須在可行性研究報(bào)告報(bào)送之前完成水資源論證及評(píng)審工作，在此前提下，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的取、退水量與最終實(shí)施方案確定值可能完全不同。因此由于建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作完成階段不同，水資源論證中的?。ㄍ耍┧颗c最終建設(shè)方案差距較大，用水總量考核指標(biāo)很難準(zhǔn)確。（2）水資源論證工作介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)?！掇k法》中要求建設(shè)項(xiàng)目必須在可行性研究報(bào)告報(bào)送之前完成水資源論證的評(píng)審工作，因此，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作介入時(shí)間呈現(xiàn)多樣性。建設(shè)單位因側(cè)重點(diǎn)不同，會(huì)根據(jù)項(xiàng)目自身需求隨意決定論證工作啟動(dòng)時(shí)間，如建設(shè)單位在沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)或僅有地方發(fā)改委同意建設(shè)項(xiàng)目文件或有建設(shè)項(xiàng)目具體建設(shè)地點(diǎn)及?。ㄍ耍┧谖恢玫惹闆r下，啟動(dòng)水資源論證工作。特別是某些規(guī)劃園區(qū)的建設(shè)單位，將水資源論證工作作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的第一道關(guān)口。此種情況下開展水資源論證工作，不僅會(huì)因建設(shè)項(xiàng)目基本資料的缺乏而增加論證工作量，同時(shí)也會(huì)因建設(shè)項(xiàng)目工作深度的不同、?。ㄍ耍┧康牟煌M(jìn)行水資源論證工作，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目用水總量也很難控制。水資源論證工作完成階段及介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)水資源論證工作的順利完成具有非常重要的影響。因此，為確保水資源論證報(bào)告的深度，水資源論證工作最好在建設(shè)項(xiàng)目完成初步設(shè)計(jì)或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)后進(jìn)行，這樣建設(shè)項(xiàng)目基本資料比較齊全，論證內(nèi)容與環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)不同，深度能夠與環(huán)境影響評(píng)價(jià)保持一致。

1.2論證范圍目前，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證過程中，論證、分析范圍通常以水文地質(zhì)單元或行政區(qū)域劃定。實(shí)際工作中，存在取水規(guī)模和累計(jì)影響等2個(gè)方面問題。（1）取水規(guī)模。取水量較小時(shí)，論證范圍相對(duì)過大，不僅工作量加大，同時(shí)也造成了工作的嚴(yán)重浪費(fèi)；取水量較大時(shí)，論證范圍相對(duì)過小，則不能滿足論證工作的深度要求。（2）累計(jì)影響。不考慮取水對(duì)區(qū)域水資源影響的情況下，論證范圍僅解決了建設(shè)項(xiàng)目的取水問題，卻忽視了建設(shè)項(xiàng)目取水對(duì)區(qū)域用水總量控制的影響。因此，在水資源論證應(yīng)按用水控制指標(biāo)最小分區(qū)單元進(jìn)行劃分，針對(duì)地表水、地下水和用水總量（其中包括生活和工業(yè)用水量）等指標(biāo)的不同，分析建設(shè)項(xiàng)目及分區(qū)單元內(nèi)各行業(yè)用水對(duì)區(qū)域用水控制指標(biāo)的影響。

1.3取用水合理性假定建設(shè)項(xiàng)目符合國家相關(guān)政策和地方產(chǎn)業(yè)政策的前提下，建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性關(guān)鍵在于根據(jù)用水工藝確定用水定額，最終確定項(xiàng)目用水總量，再分析其取用水合理性。在具體論證過程中，存在用水定額及重復(fù)利用率等方面問題。（1）用水定額?，F(xiàn)階段各行業(yè)用水定額缺乏，用水標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不統(tǒng)一，為保證建設(shè)用水單位的用水需求，編制單位會(huì)在定額選取中，采取“就高不就低”的原則，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取水量進(jìn)行核定，造成申請(qǐng)水量偏高、浪費(fèi)。（2）重復(fù)利用率。涉及到工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，由于不同地區(qū)對(duì)再生水重復(fù)利用率要求不同，編制單位會(huì)采取“就低不就高”的原則，對(duì)再生水重復(fù)利用量進(jìn)行核定，造成再生水利用量偏低，申請(qǐng)水量偏高。因此，需要制定不同行業(yè)、不同生產(chǎn)工藝的用水定額，以此分析建設(shè)項(xiàng)目用水工藝是否合理，水的循環(huán)利用率是否滿足行業(yè)要求。同時(shí)，應(yīng)細(xì)化各地區(qū)對(duì)不同行業(yè)和不同工藝再生水回收利用率的要求，便于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取用水量進(jìn)行核算，準(zhǔn)確分析建設(shè)項(xiàng)目取用水的合理性，各行業(yè)達(dá)到用水效率控制指標(biāo)。

1.4其他用水戶影響在對(duì)用水戶影響分析中，多數(shù)報(bào)告中只針對(duì)取水對(duì)周邊現(xiàn)有水源設(shè)施的影響，采取就事論事的原則。缺乏統(tǒng)籌考慮建設(shè)項(xiàng)目對(duì)區(qū)域內(nèi)河道管理、防汛、漁業(yè)和旅游業(yè)等用水戶或利益相關(guān)者的影響。同時(shí)，作為項(xiàng)目編制單位，一些報(bào)告為簡(jiǎn)化論證工作，常采用“基本無影響、影響很小、影響有限”等詞語來做結(jié)論；作為建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，尚未認(rèn)識(shí)到對(duì)其他用水戶影響的重要性，擔(dān)心對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不利意見會(huì)影響到建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批，往往回避敏感問題，不提供或極少提供建設(shè)項(xiàng)目周邊用水戶對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的意見。項(xiàng)目編制單位如不能真實(shí)地分析建設(shè)項(xiàng)目對(duì)其他用水戶的影響，將會(huì)給項(xiàng)目今后建設(shè)、運(yùn)行帶來安全隱患。同時(shí)，作為建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主如不能正視這些問題，一味地回避，往往會(huì)影響到項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行過程中水事糾紛的順利解決。

1.5論證節(jié)水和水資源保護(hù)水資源論證過程中，許多編制單位都不對(duì)節(jié)水和水資源保護(hù)措施部分進(jìn)行重點(diǎn)分析。因此，許多報(bào)告節(jié)水措施和節(jié)水潛力分析部分缺乏針對(duì)性，深度不夠，措施不明確。特別是涉及水資源保護(hù)措施時(shí)，千篇一律，不能真正結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域?qū)嶋H情況、建設(shè)項(xiàng)目的特殊性及當(dāng)?shù)厮δ軈^(qū)管理目標(biāo)等因素進(jìn)行分析論證。直接導(dǎo)致用水效率控制指標(biāo)、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)是否能夠真正達(dá)標(biāo)。

1.6相關(guān)單位對(duì)水資源論證工作的認(rèn)識(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作成敗直接關(guān)系到“三條紅線”最嚴(yán)格管理制度的落實(shí)。雖然此項(xiàng)工作已實(shí)施近十年，但大多數(shù)項(xiàng)目單位對(duì)水資源論證工作的認(rèn)識(shí)比較膚淺，認(rèn)為完成水資源論證的目的是為了申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)，部分項(xiàng)目業(yè)主為了盡快立項(xiàng)，不考慮建設(shè)項(xiàng)目自身?xiàng)l件，要求編制單位以最短的時(shí)間獲取論證審批成果。編制單位，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和合同約束的影響，盡可能迎合建設(shè)項(xiàng)目單位的意圖，常常因論證資料不足、報(bào)告書編制時(shí)間短等原因使得論證工作難以達(dá)到應(yīng)有的深度。

1.7非常規(guī)水資源開發(fā)利用嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證及取水許可審批制度以來，越來越多的建設(shè)項(xiàng)目選用再生水、海水和雨水等非常規(guī)水資源作為取水水源。SL525-2011《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》中，沒有對(duì)非常規(guī)水資源開發(fā)利用提出具體的規(guī)定和要求，遇到建設(shè)項(xiàng)目利用非常規(guī)水資源時(shí)，報(bào)告書中也不會(huì)將其作為論述重點(diǎn)，這樣無形為建設(shè)項(xiàng)目單位開啟綠燈，嚴(yán)重削弱了地方水行政主管部門對(duì)區(qū)域水資源開發(fā)利用行為的管理力度。因此，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，若不抓緊規(guī)范非常規(guī)水資源的開發(fā)利用行為，勢(shì)必將影響到區(qū)域水資源的統(tǒng)一調(diào)配和優(yōu)化管理，最終影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2工作建議

隨著“三條紅線”最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的重要性愈顯突出，建議今后在水資源論證工作中應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面工作。

2.1完善水資源論證的管理體系水資源論證管理體系主要表現(xiàn)在水資源論證報(bào)告，水資源論證報(bào)告內(nèi)容的水平直接影響著審批部門對(duì)水資源配置及其開發(fā)利用的合理性。目前，水資源論證實(shí)施的后評(píng)價(jià)工作對(duì)水資源論證工作起到了一定的指導(dǎo)作用，但因后評(píng)價(jià)覆蓋范圍較低，對(duì)論證工作的監(jiān)督力度有待進(jìn)一步提高。為督促和提高論證報(bào)告書編寫質(zhì)量和水平，需針對(duì)水資源論證報(bào)告書建立一套完整的考核辦法，如整體結(jié)構(gòu)上是否符合導(dǎo)則的要求、在取用水合理性方面是否符合相關(guān)政策等。針對(duì)論證重點(diǎn)可建立量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過設(shè)計(jì)打分檢查表，決定論證報(bào)告書的分值和通過標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合評(píng)審專家對(duì)其約束，推動(dòng)評(píng)審工作走向標(biāo)準(zhǔn)化[5]。

2.2強(qiáng)化規(guī)劃水資源論證工作水資源論證工作涉及到區(qū)域水資源的合理規(guī)劃、高效利用、優(yōu)化配置和節(jié)約保護(hù)等幾方面內(nèi)容，貫穿于用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污———“三條紅線”指標(biāo)，并且是基礎(chǔ)性、前置性工作。規(guī)劃水資源論證是在規(guī)劃編制階段，從宏觀上論證水資源承載能力對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的支撐與約束影響，提出完善規(guī)劃的意見以及保障合理用水、預(yù)防或者減輕對(duì)水資源可持續(xù)利用不良影響的對(duì)策和措施。由上分析，規(guī)劃水資源論證可以從宏觀布局上對(duì)區(qū)域水資源開發(fā)利用進(jìn)行總體控制，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證則從微觀項(xiàng)目上落實(shí)水資源管理“三條紅線”目標(biāo)要求。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和規(guī)劃水資源論證的共同開展，可以“點(diǎn)面結(jié)合”的形式，為區(qū)域合理開發(fā)利用水資源提供科學(xué)依據(jù)。

2.3加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員職業(yè)管理水資源論證編制工作是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、難度較高的工作，一份合格的水資源論證報(bào)告書，不僅需要從業(yè)人員必須具備一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力，還要求從業(yè)人員針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源開發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)提出準(zhǔn)確、客觀和科學(xué)的結(jié)論和建議。為此，從業(yè)人員必須具有高尚的職業(yè)操守，立場(chǎng)堅(jiān)定，以技術(shù)為支撐，不僅為水資源的高效利用、科學(xué)管理和有效保護(hù)負(fù)責(zé)，而且要為水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的安全服務(wù)。因此，對(duì)從業(yè)人員開展專業(yè)化管理，建立從業(yè)人員資格制度或業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度刻不容緩。只有保證了從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)資格，才能提高水資源論證報(bào)告書的質(zhì)量和水平，才能為水資源論證制度工作落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

2.4將非常規(guī)水資源納入水資源論證制度隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平的不斷提高，完整的水資源管理不能僅局限于對(duì)傳統(tǒng)定義下的江河、湖泊和地下水的管理，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非常規(guī)水資源的開發(fā)利用和管理。從水資源安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)非常規(guī)水資源的重要地位，將其納入城市總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一管理，在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批時(shí)，優(yōu)先考慮非常規(guī)水資源。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)非常規(guī)水資源水質(zhì)的監(jiān)測(cè)，確保供水安全。

3結(jié)語

隨著“三條紅線”最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作更加突顯其重要性，從水資源論證時(shí)機(jī)、論證范圍、取用水合理性、其他用水戶影響、節(jié)水、水資源保護(hù)和非常規(guī)水資源開發(fā)利用等方面，需完善水資源論證的管理體系，為建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)價(jià)工作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)社會(huì)的宣傳力度，不僅建設(shè)單位重視水資源論證工作，而且項(xiàng)目編制單位、從業(yè)人員更應(yīng)對(duì)此項(xiàng)工作高度重視，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源開發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)提出準(zhǔn)確、客觀、科學(xué)的結(jié)論和建議。

作者：王有卿單位：北京市南水北調(diào)調(diào)水運(yùn)行管理中心