建設項目水資源論證思考范文

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《北京水務雜志》2014年第二期

1問題與思考

1.1水資源論證時機水利部[2002]15號《建設項目水資源論證管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十一條：“業主單位在向計劃主管部門報送建設項目可行性研究報告時，應當提交水行政主管部門或流域管理機構對其取水許可（預）申請提出的書面審查意見，并附具經審定的建設項目水資源論證報告書”。針對以上內容，在建設項目水資源論證工作中存在論證工作完成階段與論證工作介入時間節點2個方面問題。（1）論證工作完成階段。可行性研究報告目的是針對建設項目在投資決策之前，需要進行全面、系統地調查、研究和分析，運用科學的技術評價方法，得出一系列評價指標，最終確定該項目是否可行的綜合性研究。可行性研究報告的側重點是對建設項目是否可行、合理進行重點論述，報告內容與最終實施方案存在差距。《辦法》中明確指出建設項目必須在可行性研究報告報送之前完成水資源論證及評審工作，在此前提下，建設項目水資源論證的取、退水量與最終實施方案確定值可能完全不同。因此由于建設項目水資源論證工作完成階段不同，水資源論證中的取（退）水量與最終建設方案差距較大，用水總量考核指標很難準確。（2）水資源論證工作介入時間節點。《辦法》中要求建設項目必須在可行性研究報告報送之前完成水資源論證的評審工作，因此，建設項目水資源論證工作介入時間呈現多樣性。建設單位因側重點不同，會根據項目自身需求隨意決定論證工作啟動時間，如建設單位在沒有進行環境影響評價或僅有地方發改委同意建設項目文件或有建設項目具體建設地點及取（退）水口位置等情況下，啟動水資源論證工作。特別是某些規劃園區的建設單位，將水資源論證工作作為建設項目立項的第一道關口。此種情況下開展水資源論證工作，不僅會因建設項目基本資料的缺乏而增加論證工作量，同時也會因建設項目工作深度的不同、取（退）水量的不同進行水資源論證工作，導致建設項目用水總量也很難控制。水資源論證工作完成階段及介入時間節點對水資源論證工作的順利完成具有非常重要的影響。因此，為確保水資源論證報告的深度，水資源論證工作最好在建設項目完成初步設計或者環境影響評價后進行，這樣建設項目基本資料比較齊全，論證內容與環境影響評價側重點不同，深度能夠與環境影響評價保持一致。

1.2論證范圍目前，建設項目水資源論證過程中，論證、分析范圍通常以水文地質單元或行政區域劃定。實際工作中，存在取水規模和累計影響等2個方面問題。（1）取水規模。取水量較小時，論證范圍相對過大，不僅工作量加大，同時也造成了工作的嚴重浪費；取水量較大時，論證范圍相對過小，則不能滿足論證工作的深度要求。（2）累計影響。不考慮取水對區域水資源影響的情況下，論證范圍僅解決了建設項目的取水問題，卻忽視了建設項目取水對區域用水總量控制的影響。因此，在水資源論證應按用水控制指標最小分區單元進行劃分，針對地表水、地下水和用水總量（其中包括生活和工業用水量）等指標的不同，分析建設項目及分區單元內各行業用水對區域用水控制指標的影響。

1.3取用水合理性假定建設項目符合國家相關政策和地方產業政策的前提下，建設項目取用水合理性關鍵在于根據用水工藝確定用水定額，最終確定項目用水總量，再分析其取用水合理性。在具體論證過程中，存在用水定額及重復利用率等方面問題。（1）用水定額。現階段各行業用水定額缺乏，用水標準、規范不統一，為保證建設用水單位的用水需求，編制單位會在定額選取中，采取“就高不就低”的原則，對建設項目取水量進行核定，造成申請水量偏高、浪費。（2）重復利用率。涉及到工業建設項目，由于不同地區對再生水重復利用率要求不同，編制單位會采取“就低不就高”的原則，對再生水重復利用量進行核定，造成再生水利用量偏低，申請水量偏高。因此，需要制定不同行業、不同生產工藝的用水定額，以此分析建設項目用水工藝是否合理，水的循環利用率是否滿足行業要求。同時，應細化各地區對不同行業和不同工藝再生水回收利用率的要求，便于對建設項目取用水量進行核算，準確分析建設項目取用水的合理性，各行業達到用水效率控制指標。

1.4其他用水戶影響在對用水戶影響分析中，多數報告中只針對取水對周邊現有水源設施的影響，采取就事論事的原則。缺乏統籌考慮建設項目對區域內河道管理、防汛、漁業和旅游業等用水戶或利益相關者的影響。同時，作為項目編制單位，一些報告為簡化論證工作，常采用“基本無影響、影響很小、影響有限”等詞語來做結論；作為建設項目業主，尚未認識到對其他用水戶影響的重要性，擔心對建設項目不利意見會影響到建設項目的立項審批，往往回避敏感問題，不提供或極少提供建設項目周邊用水戶對建設項目的意見。項目編制單位如不能真實地分析建設項目對其他用水戶的影響，將會給項目今后建設、運行帶來安全隱患。同時，作為建設項目業主如不能正視這些問題，一味地回避，往往會影響到項目在建設、運行過程中水事糾紛的順利解決。

1.5論證節水和水資源保護水資源論證過程中，許多編制單位都不對節水和水資源保護措施部分進行重點分析。因此，許多報告節水措施和節水潛力分析部分缺乏針對性，深度不夠，措施不明確。特別是涉及水資源保護措施時，千篇一律，不能真正結合建設項目所在區域實際情況、建設項目的特殊性及當地水功能區管理目標等因素進行分析論證。直接導致用水效率控制指標、水功能區限制納污控制指標是否能夠真正達標。

1.6相關單位對水資源論證工作的認識建設項目水資源論證工作成敗直接關系到“三條紅線”最嚴格管理制度的落實。雖然此項工作已實施近十年，但大多數項目單位對水資源論證工作的認識比較膚淺，認為完成水資源論證的目的是為了申請項目立項，部分項目業主為了盡快立項，不考慮建設項目自身條件，要求編制單位以最短的時間獲取論證審批成果。編制單位，受市場競爭和合同約束的影響，盡可能迎合建設項目單位的意圖，常常因論證資料不足、報告書編制時間短等原因使得論證工作難以達到應有的深度。

1.7非常規水資源開發利用嚴格執行建設項目水資源論證及取水許可審批制度以來，越來越多的建設項目選用再生水、海水和雨水等非常規水資源作為取水水源。SL525-2011《水利水電建設項目水資源論證導則》中，沒有對非常規水資源開發利用提出具體的規定和要求，遇到建設項目利用非常規水資源時，報告書中也不會將其作為論述重點，這樣無形為建設項目單位開啟綠燈，嚴重削弱了地方水行政主管部門對區域水資源開發利用行為的管理力度。因此，隨著地區經濟社會發展，若不抓緊規范非常規水資源的開發利用行為，勢必將影響到區域水資源的統一調配和優化管理，最終影響當地經濟社會的發展。

2工作建議

隨著“三條紅線”最嚴格水資源管理制度的落實，建設項目水資源論證工作的重要性愈顯突出，建議今后在水資源論證工作中應加強以下幾方面工作。

2.1完善水資源論證的管理體系水資源論證管理體系主要表現在水資源論證報告，水資源論證報告內容的水平直接影響著審批部門對水資源配置及其開發利用的合理性。目前，水資源論證實施的后評價工作對水資源論證工作起到了一定的指導作用，但因后評價覆蓋范圍較低，對論證工作的監督力度有待進一步提高。為督促和提高論證報告書編寫質量和水平，需針對水資源論證報告書建立一套完整的考核辦法，如整體結構上是否符合導則的要求、在取用水合理性方面是否符合相關政策等。針對論證重點可建立量化的評價指標體系，通過設計打分檢查表，決定論證報告書的分值和通過標準，結合評審專家對其約束，推動評審工作走向標準化[5]。

2.2強化規劃水資源論證工作水資源論證工作涉及到區域水資源的合理規劃、高效利用、優化配置和節約保護等幾方面內容，貫穿于用水總量、用水效率和水功能區限制納污———“三條紅線”指標，并且是基礎性、前置性工作。規劃水資源論證是在規劃編制階段，從宏觀上論證水資源承載能力對規劃項目的支撐與約束影響，提出完善規劃的意見以及保障合理用水、預防或者減輕對水資源可持續利用不良影響的對策和措施。由上分析，規劃水資源論證可以從宏觀布局上對區域水資源開發利用進行總體控制，建設項目水資源論證則從微觀項目上落實水資源管理“三條紅線”目標要求。建設項目水資源論證和規劃水資源論證的共同開展，可以“點面結合”的形式，為區域合理開發利用水資源提供科學依據。

2.3加強對從業人員職業管理水資源論證編制工作是一項專業性強、難度較高的工作，一份合格的水資源論證報告書，不僅需要從業人員必須具備一定的專業知識和技術能力，還要求從業人員針對建設項目水資源開發利用各個環節提出準確、客觀和科學的結論和建議。為此，從業人員必須具有高尚的職業操守，立場堅定，以技術為支撐，不僅為水資源的高效利用、科學管理和有效保護負責，而且要為水環境和生態環境的安全服務。因此，對從業人員開展專業化管理，建立從業人員資格制度或業務培訓制度刻不容緩。只有保證了從業人員的專業素質和職業資格，才能提高水資源論證報告書的質量和水平，才能為水資源論證制度工作落實奠定基礎。

2.4將非常規水資源納入水資源論證制度隨著社會經濟和技術水平的不斷提高，完整的水資源管理不能僅局限于對傳統定義下的江河、湖泊和地下水的管理，還應加強對非常規水資源的開發利用和管理。從水資源安全和可持續發展戰略高度認識非常規水資源的重要地位，將其納入城市總體規劃中統籌考慮、統一管理，在建設項目水資源論證和取水許可審批時，優先考慮非常規水資源。與此同時，加強對非常規水資源水質的監測，確保供水安全。

3結語

隨著“三條紅線”最嚴格水資源管理制度的落實，建設項目水資源論證工作更加突顯其重要性，從水資源論證時機、論證范圍、取用水合理性、其他用水戶影響、節水、水資源保護和非常規水資源開發利用等方面，需完善水資源論證的管理體系，為建設項目水資源論證后評價工作奠定基礎。同時，應加大對社會的宣傳力度，不僅建設單位重視水資源論證工作，而且項目編制單位、從業人員更應對此項工作高度重視，針對建設項目水資源開發利用各個環節提出準確、客觀、科學的結論和建議。

作者：王有卿單位：北京市南水北調調水運行管理中心