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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的比較范文

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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的比較

摘要:“三農(nóng)”問(wèn)題一直是國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn),黨的報(bào)告明確指出,深化農(nóng)村土地制度改革。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容,而土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制形成的前提是產(chǎn)權(quán)明晰,因此土地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵。目前,中國(guó)農(nóng)村地區(qū)主要有流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)、土地需求者競(jìng)拍定價(jià)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)、政府指導(dǎo)參考定價(jià)4種模式。中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善:首先進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作,然后建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái),最后實(shí)行政府指導(dǎo)、市場(chǎng)定價(jià)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);政府指導(dǎo)價(jià)格;價(jià)格評(píng)估

一、引言

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。2018年中央一號(hào)文件明確提出,培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。總理在2018年政府工作報(bào)告中提到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。形成合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是落實(shí)上述政策的前提和必然要求,因此,土地流轉(zhuǎn)定價(jià)成為土地制度改革的重中之重。世界銀行的研究表明,當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí),農(nóng)村土地使用權(quán)有了較大規(guī)模流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力,2016年中國(guó)人均GDP為53935元人民幣(折合美元為8568美元),遠(yuǎn)超世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)相關(guān)研究指出,在滿足宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(人均GDP大于1000美元)的總體約束下,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的健康推行還必須具備5個(gè)主要條件:農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)在45%以下;農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會(huì)總產(chǎn)值中的比例小于10%;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的非農(nóng)活動(dòng)收入在75%以上;農(nóng)村勞動(dòng)力人口中從事非農(nóng)勞動(dòng)的數(shù)量大于50%;農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)作物種植面積占總種植面積的30%以上。總體來(lái)看,中國(guó)已經(jīng)滿足上述所有條件,因此,中國(guó)應(yīng)該并且能夠健康推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。在現(xiàn)行制度下,中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為3個(gè)方面的權(quán)利——經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)。土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是使農(nóng)戶所承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分置,在確保農(nóng)民土地承包權(quán)不變的前提下,將農(nóng)戶擁有的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。目前,中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租兩種形式為主。許多學(xué)者研究表明,通過(guò)合理的土地流轉(zhuǎn)使土地集中化,有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)效益,同時(shí)有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,拓寬農(nóng)民收入渠道,提高農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)有利于充分利用土地,有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)民增收(蔣文華等,2001),可以降低零碎分割帶來(lái)的效率損失(黃賢金等,2001),能夠提高農(nóng)戶的全要素生產(chǎn)率,促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從小規(guī)模農(nóng)戶的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)向大規(guī)模農(nóng)戶的土地和資本密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)變(陳訓(xùn)波,2011;陳海磊等,2014),還能提高投資交易收益,產(chǎn)生交易收益效應(yīng)和邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)(姚洋,2000)。薛鳳蕊等(2011)運(yùn)用DID模型對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市的農(nóng)戶數(shù)據(jù)實(shí)證分析與冒佩華等(2015)結(jié)合2000年和2012年的農(nóng)戶家庭微觀調(diào)研數(shù)據(jù)使用平均處理效應(yīng)和受處理的平均處理效應(yīng)方法分析,都發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)能顯著提高農(nóng)戶家庭的收入水平。還有研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地調(diào)整越頻繁,農(nóng)民使用有機(jī)肥的密度越低(LBrandt,2002),而有效克服農(nóng)地頻繁調(diào)整的治本之策在于開辟農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)(張紅宇,2002)。土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)(馬曉河等,2002),有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作的推進(jìn)。然而,中國(guó)農(nóng)村土地一直沒有形成一個(gè)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制,很多農(nóng)村地區(qū)還將畝產(chǎn)量作為評(píng)定價(jià)格的唯一指標(biāo),使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低,難以科學(xué)反映耕地價(jià)值。還有一些農(nóng)民進(jìn)城后土地直接拋荒或者贈(zèng)給親戚、朋友種植,使得目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的主觀隨意性較大,大量土地并沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。因此,本文重點(diǎn)討論如何完善中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。

二、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的前提條件

產(chǎn)權(quán)清晰是任何一種資產(chǎn)或者商品形成有效價(jià)格的前提。2011年,國(guó)家相關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,意味著從政策層面開始加快農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展。2013年中央一號(hào)文件提出,全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年,中國(guó)開始農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)。自2014年部署開展整省試點(diǎn)以來(lái),全國(guó)的土地確權(quán)工作取得突破性進(jìn)展,預(yù)計(jì)在2018年年底全國(guó)土地確權(quán)工作將基本完成。中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指附著在農(nóng)村土地上各種權(quán)利的總和,包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等。所謂確權(quán),就是上述權(quán)利的確認(rèn)與確定。根據(jù)中國(guó)土地制度,農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬村集體,農(nóng)民具有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也就是以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)的可交易性能夠體現(xiàn)其作為生產(chǎn)要素功能所帶來(lái)的收益增加;土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分性能夠促進(jìn)土地權(quán)利交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)能夠體現(xiàn)出土地產(chǎn)權(quán)(這里指經(jīng)營(yíng)權(quán))的權(quán)益,而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整性也直接關(guān)系到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能夠合理流轉(zhuǎn)。因此,需要從法律層面厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的所屬問(wèn)題,繼而才能確定土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。土地交易權(quán)不完整前提下農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)容易造成土壤肥力的衰退。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰有利于提高土地流轉(zhuǎn)效率。中國(guó)農(nóng)村土地承包制度的發(fā)展歷程可劃分為3個(gè)階段:第一階段是農(nóng)村土地承包關(guān)系的確立。1979年,中國(guó)開始實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。1984年,中國(guó)基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,標(biāo)志著農(nóng)村土地承包關(guān)系的正式確立。第二階段是土地承包期限從15年延長(zhǎng)到30年。1984年1月,國(guó)家《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》,明確提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上。臨近第一輪土地承包期末,1993年11月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出,為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系,鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入,提高土地生產(chǎn)率,在原定的耕地承包期到期之后,再延長(zhǎng)30年不變。第三階段是土地承包關(guān)系從長(zhǎng)期穩(wěn)定變?yōu)殚L(zhǎng)久不變。2002年,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定,國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定,同年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的提法最早見于黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,它指出,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變;隨后,黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,再次提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。2018年年底,全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作結(jié)束后,農(nóng)村居民將獲得相關(guān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、產(chǎn)權(quán)證,這樣在產(chǎn)權(quán)認(rèn)定和歸屬時(shí)間方面,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)得以進(jìn)一步清晰,從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的深化提供制度保證。然而,由于尚未形成統(tǒng)一完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)方式多種多樣,缺乏科學(xué)合理的參考標(biāo)準(zhǔn),從而制約中國(guó)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和效率的提升。

三、中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)方式比較

目前,中國(guó)農(nóng)村地區(qū)主要有流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)、土地需求者競(jìng)拍定價(jià)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)、政府指導(dǎo)參考定價(jià)4種模式。

1.流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的成交價(jià)格由土地流轉(zhuǎn)雙方自行商定形成。具體來(lái)說(shuō),就是流出方的農(nóng)戶根據(jù)自己對(duì)所流轉(zhuǎn)土地具體情況的認(rèn)知及以周圍土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為參照給出流出土地報(bào)價(jià),尋找對(duì)此價(jià)格有意愿的流入方,雙方再進(jìn)行協(xié)商,直至達(dá)成一致的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格并簽訂合同。這種形式是中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式,大部分農(nóng)村地區(qū)都是以這種模式完成土地流轉(zhuǎn)的。該方式具有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,流轉(zhuǎn)雙方隨意性較強(qiáng),沒有明確的契約關(guān)系。以陳志芬(2016)對(duì)云南省大理市大理鎮(zhèn)的調(diào)研為例,截至2015年,農(nóng)戶間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)總面積的41%,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總體以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主態(tài)勢(shì),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格也以農(nóng)戶自主協(xié)商定價(jià)為主。許多流轉(zhuǎn)沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系,雙方只有自主協(xié)議的口頭約定,沒有簽訂協(xié)議。第二,土地流轉(zhuǎn)的配置效率較低,土地并沒有流轉(zhuǎn)至最具生產(chǎn)效率的主體。根據(jù)謝玲紅等(2016)對(duì)中國(guó)8個(gè)省4727戶農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn),耕地轉(zhuǎn)給本村親戚和本村其他村民的戶數(shù)占比和面積占比分別達(dá)52.18%和57.3%,其中轉(zhuǎn)給本村親戚的面積占比為21.41%,轉(zhuǎn)給本村其他村民的面積占比為35.89%,流轉(zhuǎn)土地的平均價(jià)格為400.33元/畝,有9.89%的農(nóng)戶認(rèn)為他們不轉(zhuǎn)出土地的重要原因是價(jià)格較低。由此可見,中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多局限在村內(nèi)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,價(jià)格以自主協(xié)議定價(jià)為主。自主定價(jià)有可能造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低,其原因在于,由于中國(guó)農(nóng)村存在小農(nóng)民與大市場(chǎng)的基本矛盾,導(dǎo)致農(nóng)民擁有耕地的收益偏低,也就意味著農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的機(jī)會(huì)成本較低。另外,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不完全、不充分,農(nóng)戶持有土地找不到買方或意向流入方找不到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的情況比較普遍,從而導(dǎo)致相鄰農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。如果流入方為一般用戶,其同樣面臨小農(nóng)民與大市場(chǎng)的基本矛盾,不存在提高價(jià)格的空間;如果流入方為農(nóng)業(yè)大戶或當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè),則流入方具有買方壟斷的優(yōu)勢(shì)。

2.土地需求者競(jìng)拍定價(jià)土地需求者競(jìng)拍定價(jià)指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所與土地流出方進(jìn)行洽談,對(duì)流出方進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)政策的指導(dǎo),流出方準(zhǔn)備相關(guān)材料,申請(qǐng)掛牌,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行受理決定,經(jīng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所公開征集產(chǎn)生兩個(gè)及兩個(gè)以上意向流入方,采取電子競(jìng)價(jià)、一次性密封報(bào)價(jià)、綜合評(píng)審等公開競(jìng)買方式,流出方向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所遞交確認(rèn)函,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所組織流出方和流入方協(xié)商達(dá)成一致,簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。早在2014年4月,遼寧省海城市就率先成立了東北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)拍賣。以海城市感王鎮(zhèn)于官村為例,首先村民通過(guò)內(nèi)部溝通商議出一致同意的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格,然后提交到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行掛牌拍賣。為了提高土地拍賣的成功率與拍賣價(jià)格,村集體用多余的肥沃土地與不參加流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行交換,收集了2480畝耕地到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心登記,進(jìn)行掛牌交易。經(jīng)過(guò)地塊公示、資格審核、確定底價(jià)等程序,2014年4月,海城市開展第一次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易會(huì),于官村的2480畝耕地最終以198.4萬(wàn)元的價(jià)格成交,每畝土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格從700元的底價(jià)提高到800元,而當(dāng)時(shí)海城市自主定價(jià)區(qū)間大致在600—800元。據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹,競(jìng)拍后產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格高于農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)的價(jià)格,比自主協(xié)議定價(jià)更有保障。然而,土地競(jìng)拍需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力,有時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生流拍,也會(huì)產(chǎn)生土地需求方聯(lián)合惡意壓低價(jià)格等問(wèn)題,這就需要保證競(jìng)拍過(guò)程公平、公正,土地供給方與需求方必須保持契約精神。因此,土地流轉(zhuǎn)競(jìng)拍定價(jià)適合面積龐大的土地流轉(zhuǎn)交易,范圍比較局限。3.土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)2016年6月,原農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范(試行)》,其第十一條指出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出方或流入方可以委托具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)地所在地人口數(shù)量、農(nóng)地面積、氣候、水文、土壤等條件及行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、居民收入、社會(huì)投資狀況、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和稅收政策等條件,選擇合適的評(píng)估方法,進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。以最早創(chuàng)立的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)——土流網(wǎng)為例。土流網(wǎng)建立“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”機(jī)制,將在線土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)作為信息傳遞平臺(tái),土地供求信息,同時(shí)在各地級(jí)市以加盟的形式設(shè)立線下實(shí)體交易服務(wù)中心,提供土地信息核實(shí)、土地價(jià)格評(píng)估、法律咨詢等服務(wù)并采取O2O模式(“線上土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)+線下實(shí)體交易服務(wù)中心”模式)。線上運(yùn)行協(xié)作平臺(tái)包括土流網(wǎng)站、土流通、土流學(xué)院、土流金4大部分。土流網(wǎng)站設(shè)有土地市場(chǎng)、流轉(zhuǎn)中心、土地金融、土地?cái)?shù)據(jù)和土地資訊。其中,土地市場(chǎng)主要負(fù)責(zé)土地的供求信息供用戶選擇;流轉(zhuǎn)中心負(fù)責(zé)為用戶提供預(yù)約線下土地勘察服務(wù);土地金融屬于在線土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)與相關(guān)銀行或保險(xiǎn)公司合作項(xiàng)目,主要負(fù)責(zé)為用戶提供土地貸款和土地保險(xiǎn);土地?cái)?shù)據(jù)和土地資訊分別負(fù)責(zé)收集并全國(guó)土地行情相關(guān)數(shù)據(jù)以及全國(guó)最新土地政策和農(nóng)業(yè)政策。但是,這種定價(jià)方式也存在一些問(wèn)題。第一,大多數(shù)的中介組織都是行政主導(dǎo)的中介服務(wù)平臺(tái)。不少中介組織并沒有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行定價(jià),更多的是通過(guò)政府控制或政府介入來(lái)影響土地流轉(zhuǎn)定價(jià)。在實(shí)際操作中,行政因素介入過(guò)多,影響中介組織正常功能的發(fā)揮。第二,專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介的法律法規(guī)尚不健全,土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能存在尋租行為。第三,中國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍處于起步階段,市場(chǎng)機(jī)制不完善,評(píng)估方法不規(guī)范,專業(yè)的評(píng)估人員數(shù)量不足。4.政府指導(dǎo)參考定價(jià)土地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)即每畝土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常年農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量×農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格-生產(chǎn)成本(包括人工成本)=每畝土地流轉(zhuǎn)收益底價(jià)。同時(shí)根據(jù)資源配置水平(地形特點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等),確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)浮動(dòng)收益,土地租期在3年以上的,還要根據(jù)物價(jià)浮動(dòng)水平,確定土地流轉(zhuǎn)收益遞增幅度和租金逐年浮動(dòng)比例。政府指導(dǎo)價(jià)能促進(jìn)土地在公開市場(chǎng)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn),優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置,提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。以成都市青白江區(qū)制定政府指導(dǎo)參考價(jià)的過(guò)程為例。

由青白江區(qū)農(nóng)業(yè)和林業(yè)局招標(biāo)選擇有資質(zhì)的土地評(píng)估公司成立項(xiàng)目組,首先根據(jù)項(xiàng)目組測(cè)算的所有定級(jí)單元的分值狀況,結(jié)合各村的實(shí)際行政邊界進(jìn)行土地定級(jí),然后根據(jù)各級(jí)別內(nèi)的有效樣點(diǎn)地價(jià),采用算術(shù)平均數(shù)模型確定各等級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格。定價(jià)體系主要由3個(gè)部分組成。第一,土地定級(jí)。項(xiàng)目組在現(xiàn)有耕地分等的基礎(chǔ)上,將分等單元進(jìn)一步細(xì)化為定級(jí)單元,參考國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》,采用修正法確定土地級(jí)別。項(xiàng)目組以青白江區(qū)耕地質(zhì)量等別年度更新及監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)成果中的自然質(zhì)量等指數(shù)作為農(nóng)村土地定級(jí)的基礎(chǔ),以中心城鎮(zhèn)影響度、交通便利度為修正條件,結(jié)合各區(qū)域交易樣點(diǎn)數(shù)據(jù),綜合確定土地均質(zhì)地域劃分。第二,確定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。根據(jù)土地定級(jí)劃分的均質(zhì)區(qū)域作為基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估單元,收集青白江區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)資料,采用市場(chǎng)比較法、收益法修正已確定的樣點(diǎn)地價(jià),并對(duì)樣點(diǎn)地價(jià)進(jìn)行修正、檢驗(yàn)、剔除,最終確定出合格樣點(diǎn)來(lái)測(cè)算基準(zhǔn)地價(jià)。利用各個(gè)級(jí)別的合格樣點(diǎn)地價(jià)代入算術(shù)平均數(shù)模型來(lái)評(píng)估各級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià),確定各級(jí)別的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。第三,農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格的檢驗(yàn)分析與對(duì)比。首先,項(xiàng)目組采用收益倍數(shù)法(年產(chǎn)值倍數(shù)法)予以檢驗(yàn)分析。為保障農(nóng)民的基本權(quán)益,測(cè)算得出的基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年)規(guī)定的征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍的標(biāo)準(zhǔn)。從青白江區(qū)公布的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格來(lái)看,其農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格與年平均畝產(chǎn)值的比值在18.67—22.86倍,高于此規(guī)定,不僅保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益,也符合土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格變化的趨勢(shì),因此,青白江區(qū)評(píng)估的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格成果(見圖2)是比較合理的,此價(jià)格每?jī)赡暾{(diào)整一次。其次,與鄰近行政區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)比。項(xiàng)目組將其測(cè)算的基準(zhǔn)價(jià)格與溫江區(qū)、新都區(qū)測(cè)算的基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行對(duì)比,分別從1年期、30年期、無(wú)限年期3個(gè)角度,進(jìn)行各個(gè)土地級(jí)別的基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)比,發(fā)現(xiàn)3個(gè)區(qū)之間的價(jià)格并無(wú)太大差距。總體而言,成都市青白江區(qū)的基準(zhǔn)價(jià)格成果與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際交易價(jià)格比較接近,基本反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客觀、合理的價(jià)格水平。然而,在還未全面進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的地區(qū),政府指導(dǎo)定價(jià)的方式可能會(huì)損害農(nóng)戶利益。如在某些地區(qū),農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體所有,但實(shí)際上掌握在少數(shù)村干部手中。基層村民自治組織并沒有代表農(nóng)民集體的利益行使土地所有權(quán)職能進(jìn)而進(jìn)行合理的土地流轉(zhuǎn),而是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),如某些基層政府或村干部濫用職權(quán)強(qiáng)行挪用或占有集體土地,甚至逼迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),忽視農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的交易主體地位,再加上農(nóng)民土地三權(quán)分置意識(shí)淡薄,致使基層政府或村干部為了尋租或迎合上級(jí)政府的不合理規(guī)定而將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回,使得土地定價(jià)受到政府的極大干擾,無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制決定土地定價(jià),極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。綜上所述,中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有顯著的區(qū)域差異性,各個(gè)地區(qū)土地定價(jià)方式與價(jià)格水平存在較大差異。從土地流轉(zhuǎn)的成交價(jià)格來(lái)看,中西部地區(qū)不收取報(bào)酬或采用糧食補(bǔ)償?shù)谋壤黠@高于東部地區(qū),而東部地區(qū)更傾向于使用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞剑@反映出市場(chǎng)發(fā)育的不完善性和矛盾。從土流網(wǎng)公布的價(jià)格信息來(lái)看(見圖3),地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異很大。一般來(lái)說(shuō),影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的因素主要有農(nóng)作物價(jià)格、流轉(zhuǎn)面積、年收益、流轉(zhuǎn)期限、土地位置以及土地質(zhì)量等,此外,土地流轉(zhuǎn)方式也是造成地區(qū)價(jià)格不同的影響因素之一。目前,大部分地區(qū)仍以農(nóng)戶自主協(xié)商定價(jià)為主,這種價(jià)格是由市場(chǎng)決定的,但由于分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶沒有很強(qiáng)的認(rèn)知水平和談判能力,他們通過(guò)流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格大多偏低,存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象,同時(shí)由于中國(guó)特有的土地產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完整,導(dǎo)致其成為市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體。因此,政府需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足時(shí)承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)公平的責(zé)任,扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、盲目的現(xiàn)象,維護(hù)市場(chǎng)有序、穩(wěn)定的發(fā)展,保障農(nóng)民利益,同時(shí)政府也不能越位,不能過(guò)分干預(yù)市場(chǎng),遵循以市場(chǎng)定價(jià)為主、政府干預(yù)為輔的規(guī)則,形成各省(區(qū)、市)的政府指導(dǎo)參考價(jià)。為了更好地培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織,應(yīng)使土地流轉(zhuǎn)方式多元化,通過(guò)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)以拍賣、競(jìng)標(biāo)等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),既支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展,也保護(hù)普通農(nóng)戶的利益,在此過(guò)程中還能夠發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)普通農(nóng)戶的輻射帶動(dòng)作用,讓農(nóng)民成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與者、受益者。總體來(lái)看,政府為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制定指導(dǎo)參考價(jià),農(nóng)戶以及其他市場(chǎng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)競(jìng)標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易是最適合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式。

四、完善中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的對(duì)策建議

中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)在完善土地確權(quán)工作、建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)、建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成的通用方法等方面采取有效措施。

1.進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作想要對(duì)土地進(jìn)行定價(jià),首先要進(jìn)行土地評(píng)估,評(píng)估的前提是建立完善的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系,因此,評(píng)估中土地歸屬的界定即確權(quán)工作是土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)。改革的重點(diǎn)是把法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行更具體的劃分,選擇特定的所有權(quán)代表去執(zhí)行。根據(jù)地籍管理制度的統(tǒng)一性原則,確權(quán)工作均須按全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定的政策、法規(guī)開展。同時(shí),必須遵循地籍資料的連續(xù)性和系統(tǒng)性,持續(xù)跟蹤土地的變化情況,如實(shí)記錄土地面積、質(zhì)量、利用狀況等方面的變化,及時(shí)對(duì)采集變更的資料進(jìn)行完善。以周其仁等(2010)調(diào)查的最早進(jìn)行確權(quán)工作的成都市都江堰柳街鎮(zhèn)為例,在柳街鎮(zhèn)的村組層面,首先由5—15戶家庭推選出一位“長(zhǎng)者”組成“村莊評(píng)議會(huì)”,其基本職能是對(duì)入戶土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)議,特別是對(duì)一些存在異議、紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理,并把評(píng)議結(jié)果作為土地確權(quán)工作的預(yù)案再行公示,通過(guò)“村莊評(píng)議會(huì)”協(xié)調(diào)并反復(fù)溝通,直到涉及相關(guān)利益的各方都接受,才向政府上報(bào)此村組確權(quán)方案,再經(jīng)法定公示環(huán)節(jié),無(wú)異議的才正式頒證。由此,中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)已從一個(gè)比較抽象的政策目標(biāo),發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。值得關(guān)注的是,2018年是中國(guó)承包地確權(quán)登記頒證工作的收官之年,截至2017年年底,全國(guó)整省推進(jìn)此項(xiàng)工作的省份已達(dá)28個(gè),試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國(guó)2718個(gè)縣(區(qū)、市)3.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))53.9萬(wàn)個(gè)行政村,實(shí)測(cè)承包地面積15.2億畝,已經(jīng)超過(guò)二輪家庭承包耕地面積,確權(quán)面積達(dá)到11.1億畝,占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%;山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7個(gè)省(區(qū))已向國(guó)家報(bào)告基本完成。黨的報(bào)告提出,保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年,這給參與土地流轉(zhuǎn)的買方和賣方吃了一顆定心丸,更有利于土地流轉(zhuǎn)中對(duì)土地利用方式的適當(dāng)調(diào)整以及買賣雙方利益的協(xié)調(diào)。

2.建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)土地流轉(zhuǎn)不同于一般的商品買賣,它是一種自然稟賦,不能像一般的商品一樣根據(jù)生產(chǎn)成本確定價(jià)格。很多地區(qū)存在著一個(gè)村里不同土地轉(zhuǎn)出方有不同的轉(zhuǎn)出價(jià)格的現(xiàn)象,買賣雙方都擔(dān)心在價(jià)格上會(huì)有失誤。作為土地的供應(yīng)者不能及時(shí)自己想要流出土地的信息,并且土地的需求者也不能快捷高效地找到適合參與經(jīng)營(yíng)的土地。一個(gè)運(yùn)行良好的土地租賃市場(chǎng)可以替代土地的行政調(diào)整(姚洋,2000),因此,需要建立全國(guó)范圍的土地供求信息平臺(tái),向土地供給方與土地需求方傳遞土地流轉(zhuǎn)價(jià)格變動(dòng)的趨勢(shì)與幅度,更新流轉(zhuǎn)土地的基本情況及價(jià)格等信息,并有專門的土地經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行土地價(jià)值評(píng)估。這有利于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理制定,使土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格市場(chǎng)化,解決土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息不對(duì)稱問(wèn)題。建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體的目的,同時(shí)減少行政因素的影響,削弱土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的消極影響,使市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過(guò)程中發(fā)揮作用,更好地保障農(nóng)民的收益。除同一集體組織內(nèi)部農(nóng)戶之間進(jìn)行的互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、股份合作外,其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織作為受讓方進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的,應(yīng)在當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)交易中心進(jìn)行。將各市的土地流轉(zhuǎn)信息匯集到省土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái),再由各省匯集到全國(guó)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)。意向購(gòu)買者可在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)查看全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)信息,若意中某地區(qū)土地,購(gòu)買者可進(jìn)入此地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行交易。各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣、招標(biāo)等方式,也可以采取法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式,但前提是成交價(jià)格不能低于政府指導(dǎo)參考價(jià),此舉是為了確保轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的利益不受損害。此外,根據(jù)交易量大小決定是由市土地流轉(zhuǎn)中心辦理還是由區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心辦理。交易雙方須在土地流轉(zhuǎn)中心簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同并由土地流轉(zhuǎn)中心出具交易鑒定證書。在整個(gè)過(guò)程中,由所屬的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理小組進(jìn)行監(jiān)督,土地流轉(zhuǎn)中心對(duì)土地轉(zhuǎn)讓方的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民免收交易服務(wù)費(fèi)用,對(duì)其他交易主體按規(guī)定收取適當(dāng)費(fèi)用。

3.建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成的通用方法當(dāng)確權(quán)工作完成,全國(guó)范圍的土地供求信息平臺(tái)建立后,如何對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行定價(jià)成為最關(guān)鍵的問(wèn)題。由于中國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)暫不完善,市場(chǎng)上存在大量的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu),不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)采取不同的計(jì)算方法,致使最終的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在偏差。同時(shí),根據(jù)王亞運(yùn)等(2015)對(duì)武漢、荊門、黃岡進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn),僅有10%的農(nóng)戶信任土地流轉(zhuǎn)中介。因此,既需要政府的適當(dāng)干預(yù),又需要市場(chǎng)調(diào)節(jié),才能確保農(nóng)民利益不受損害。建立一套政府指導(dǎo)下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成的通用方法是未來(lái)中國(guó)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)方式,通過(guò)改進(jìn)形成一套政府指導(dǎo)、市場(chǎng)定價(jià)的綜合完善的價(jià)格形成機(jī)制。成都市作為第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一,率先出臺(tái)《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》,成都市青白江區(qū)貫徹落實(shí)《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》并在2017年10月了更準(zhǔn)確的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格評(píng)估成果,其價(jià)格評(píng)估方法可行性強(qiáng)、可信度高。由于中國(guó)現(xiàn)存的商業(yè)機(jī)構(gòu)估價(jià)水平參差不齊,因此,可通過(guò)改善成都市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估體系進(jìn)行普及應(yīng)用其評(píng)估價(jià)格作為政府指導(dǎo)參考價(jià)。

作者:郝宇彪;管智超

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