水資源保護(hù)制度構(gòu)建問(wèn)題及對(duì)策范文
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一、水資源保護(hù)公益訴訟界定
1.與水資源民事侵權(quán)訴訟的區(qū)別
相比建立在私權(quán)保護(hù)基礎(chǔ)上的水資源民事侵權(quán)訴訟，水資源保護(hù)公益訴訟具有以下特征：一是具有特殊的訴訟主體，民事侵權(quán)訴訟的提起者必須是與本案有利害關(guān)系的當(dāng)事人，而公益訴訟的提起者范圍較廣，只要是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，不管其與本案有無(wú)利害關(guān)系，都可提起公益訴訟；二是具有特殊的訴訟目的，民事侵權(quán)訴訟強(qiáng)調(diào)的是對(duì)被侵權(quán)人個(gè)人利益的保護(hù)，而公益訴訟強(qiáng)調(diào)的是對(duì)水事公共利益的保護(hù)，并以追求水事公共利益的全面化和最大化為宗旨；三是具有特殊的訴訟功能，即預(yù)防與補(bǔ)救并重，民事侵權(quán)訴訟一般是以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為前提，而公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能，即可提起訴訟。
2.與環(huán)保公益訴訟的關(guān)系
水資源保護(hù)公益訴訟與環(huán)保公益訴訟聯(lián)系緊密，但同時(shí)又具有一定的獨(dú)立性。廣義上講，水是環(huán)境的重要組成部分，所有水資源保護(hù)問(wèn)題均可納入環(huán)境保護(hù)的范疇，因此廣義的環(huán)保公益訴訟可涵蓋水資源保護(hù)公益訴訟。但是，在我國(guó)現(xiàn)行行政體制下，研究和推進(jìn)水資源保護(hù)公益訴訟制度又有其獨(dú)特價(jià)值：一是根據(jù)憲法、水法等法律法規(guī)和有關(guān)法理，水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源管理和監(jiān)督工作，是水資源保護(hù)公益訴訟的合法起訴主體，理應(yīng)積極探索相關(guān)公益訴訟機(jī)制，保護(hù)水事公共利益；二是在目前的行政體制下，受法律以及部門“三定”規(guī)定所限，環(huán)保部門和水行政主管部門之間的職責(zé)相對(duì)獨(dú)立，進(jìn)而造成環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)保公益訴訟對(duì)于涉水領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注的是水污染問(wèn)題，而不關(guān)注破壞性開(kāi)發(fā)利用水資源、侵占水域、破壞水生態(tài)等問(wèn)題，為此亟待建立專門的水資源保護(hù)公益訴訟制度予以應(yīng)對(duì)；三是環(huán)保公益訴訟針對(duì)的是普遍性的環(huán)境問(wèn)題，涵蓋的是水、空氣、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域普遍性利益的保護(hù)，難以充分考慮水資源保護(hù)的特殊性，在保護(hù)水事公共利益上缺乏全面性和針對(duì)性。
二、水資源保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)需求與面臨的困難
1.制度建設(shè)需求
水資源保護(hù)公益訴訟制度構(gòu)建及其順利運(yùn)行，需要起訴主體制度、管轄制度、證據(jù)制度等支撐。第一，起訴主體制度。起訴主體制度是關(guān)于確定哪些人具有原告資格的制度，解決的是當(dāng)發(fā)生侵害水資源公共利益的行為時(shí)，誰(shuí)可以擔(dān)任原告的問(wèn)題。在水資源保護(hù)公益訴訟主體制度中，需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題包括：一是原告范圍，即《民事訴訟法》所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”具體包括哪些主體；二是各主體的職責(zé)權(quán)限；三是各起訴主體行使起訴權(quán)的先后順序。第二，管轄制度。管轄是指確定同級(jí)人民法院以及上下級(jí)人民法院之間受理第一審案件的分工和權(quán)限。管轄制度解決的是違法行為發(fā)生后，有起訴權(quán)的主體（原告）向何地何級(jí)法院起訴的問(wèn)題。建立水資源保護(hù)公益訴訟管轄制度，首先要科學(xué)合理確定有管轄權(quán)的法院，不能出現(xiàn)同一個(gè)案件在流域不同地區(qū)法院皆有管轄權(quán)或皆無(wú)管轄權(quán)的情況；其次要便利起訴（方便當(dāng)事人起訴、應(yīng)訴），并保證案件能夠得到公正審理。第三，證據(jù)制度。證據(jù)是指在訴訟中能夠證明案件真實(shí)情況的各種資料。證據(jù)制度歷來(lái)是一切訴訟的靈魂，解決的是當(dāng)事人在法庭上用什么材料、通過(guò)什么方式證明本方主張的問(wèn)題。水資源保護(hù)公益訴訟證據(jù)制度的任務(wù)，一是要建立違法行為證據(jù)的收集機(jī)制，二是要建立違法后果的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，三是建立證明責(zé)任的合理分擔(dān)機(jī)制。第四，其他制度。除了上述三項(xiàng)主要制度之外，水資源保護(hù)公益訴訟制度還需要建立相關(guān)的配套制度，如訴訟時(shí)效制度、訴訟費(fèi)分擔(dān)制度等。
2.制度建設(shè)面臨的主要困難
在現(xiàn)有法律體制下，構(gòu)建水資源保護(hù)公益訴訟制度，主要面臨著以下困難和問(wèn)題：一是現(xiàn)行法律規(guī)定不明導(dǎo)致訴訟主體不清。民事訴訟法將公益訴訟主體限定在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但未對(duì)其具體范圍作出明確規(guī)定。在水資源保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包括水行政主管部門，抑或還包括其他機(jī)關(guān)，尚須進(jìn)一步明確；至于“有關(guān)組織”，其范圍更加廣泛，是僅指所有在民政部門登記的組織（合法社會(huì)組織），還是指須經(jīng)相關(guān)法律特別授權(quán)的社會(huì)組織，目前也不明確。此外，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“其他組織”之間的訴權(quán)順序，目前也缺乏規(guī)定。二是現(xiàn)行管理體制等原因?qū)е鹿茌犂щy。當(dāng)前的司法體制考慮了鐵路管理體制和海事管理體制的獨(dú)特性，有針對(duì)性地設(shè)置了鐵路和海事司法系統(tǒng)，但卻沒(méi)有充分考慮水資源管理的獨(dú)特性，司法系統(tǒng)按照地區(qū)進(jìn)行管理的方式與水資源的流域性之間存在一定程度的不匹配。這種不匹配可能導(dǎo)致地方司法機(jī)關(guān)之間管轄不明，進(jìn)而可能出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)均不愿立案的情況。三是相關(guān)配套機(jī)制不健全導(dǎo)致證據(jù)制度難以建立。一方面，現(xiàn)行水資源和水環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制尚不健全，部分地方在水量和水生態(tài)的監(jiān)測(cè)方面較為滯后，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)各自分散，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)論尚待整合。另一方面，水事公共利益損害鑒定評(píng)估機(jī)制尚未建立，使得加害行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系很難認(rèn)定。
三、水資源保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)構(gòu)想
針對(duì)水資源保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)需求及其面臨的困難和問(wèn)題，為進(jìn)一步推動(dòng)建立水資源保護(hù)公益訴訟制度，需要加快完善以下內(nèi)容。
1.理順訴訟角色，明確水行政主管部門的作用，完善起訴主體制度
在現(xiàn)行司法體制下，法院的角色比較固定，理順?biāo)Y源保護(hù)公益訴訟角色的重點(diǎn)在于明確細(xì)化水資源保護(hù)公益訴訟的起訴主體。其重點(diǎn)在于：一是進(jìn)一步明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“其他組織”的范圍及其起訴順位，防止起訴上的混亂和無(wú)序；二是明確各級(jí)水行政主管部門在具體水資源保護(hù)公益訴訟中的地位和作用。
①關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。
從現(xiàn)行法律體系和有關(guān)法理上看，水資源保護(hù)公益訴訟中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)僅限定為各級(jí)水行政主管部門和檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然具有提起公益訴訟的主體資格。水行政主管部門之所以應(yīng)當(dāng)具有水資源保護(hù)公益訴訟主體資格，理由：一是水行政主管部門具有保護(hù)水事公共利益的法定職責(zé)，基于保護(hù)水事公共利益考慮理應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟；二是水行政主管部門具有啟動(dòng)公益訴訟程序的便利性和及時(shí)性，在發(fā)現(xiàn)破壞水事公共利益案件、及時(shí)啟動(dòng)公益訴訟程序方面，具有天然優(yōu)勢(shì)；三是水行政主管部門具有設(shè)備、專業(yè)知識(shí)以及能力方面的優(yōu)勢(shì)，更易于通過(guò)訴訟維護(hù)水事公共利益。
②關(guān)于“其他組織”。
全國(guó)人大法工委領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)民事訴訟法修改說(shuō)明中明確表示，可以在制訂相關(guān)法律時(shí)進(jìn)一步明確“其他組織”的范圍。為了能夠在防止起訴上的無(wú)序和盡可能擴(kuò)大公益訴訟的應(yīng)用之間進(jìn)行平衡，應(yīng)將其他組織明確為依法在國(guó)務(wù)院和省級(jí)民政部門進(jìn)行登記的社會(huì)組織，具體可通過(guò)修改法律或出臺(tái)相關(guān)規(guī)章、政策文件時(shí)進(jìn)行明確限定。
③關(guān)于起訴順位。
對(duì)于上述各主體的起訴順序，首先，考慮到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起公益訴訟屬于履行法定職責(zé)的行為，“其他組織”提起訴訟則屬于向社會(huì)盡義務(wù)的行為，履職行為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先，因此應(yīng)當(dāng)先“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”后“其他組織”；其次，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)中，考慮到水行政主管部門的履職行為更加具體、微觀，水行政主管部門更易發(fā)現(xiàn)違法行為、收集相關(guān)證據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)先水行政主管部門后檢察機(jī)關(guān)。
④關(guān)于水行政主管部門在水資源保護(hù)公益訴訟中的地位和作用。
水行政主管部門作為水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督部門，應(yīng)當(dāng)在水資源保護(hù)的公益訴訟中扮演更加積極的角色：一是作為原告，積極提起水資源保護(hù)公益訴訟；二是作為行業(yè)主管部門，組織制定水資源保護(hù)相關(guān)專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是損害賠償評(píng)估的方法和標(biāo)準(zhǔn)，供司法機(jī)關(guān)判決時(shí)參考；三是作為訴訟輔助人，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起的水資源保護(hù)公益訴訟，提供專業(yè)技術(shù)幫助，以贏得訴訟；四是作為司法鑒定人，對(duì)于水資源保護(hù)公益訴訟中遇到的技術(shù)問(wèn)題，幫助法官解決本案涉及水資源保護(hù)的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，彌補(bǔ)法官專業(yè)技術(shù)知識(shí)上的不足。
2.探索建立集中管轄制度或設(shè)置專門法庭，完善管轄制度
水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制和現(xiàn)行司法體制在短期內(nèi)不可能有大的變化，也不大可能為建立水資源保護(hù)公益訴訟制度而對(duì)現(xiàn)行管理體制進(jìn)行大規(guī)模改革。十八屆三中全會(huì)提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，為解決水資源保護(hù)公益訴訟面臨的管轄難題指明了方向。在水資源保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域，可以通過(guò)相關(guān)制度探索和程序設(shè)計(jì)，如集中管轄制度、設(shè)置專門法庭等，來(lái)解決現(xiàn)行管理體制問(wèn)題，建立科學(xué)合理、便利起訴的管轄制度。
3.加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、損害評(píng)估等配套機(jī)制建設(shè)，完善訴訟證據(jù)制度
黨的十八屆三中全會(huì)提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行損害賠償制度，堅(jiān)持誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則。為此，一方面要全面整合現(xiàn)行水資源和水環(huán)境等領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)資源，完善相關(guān)監(jiān)測(cè)配套機(jī)制，保障及時(shí)發(fā)現(xiàn)那些破壞水資源保護(hù)的行為及其責(zé)任人，并能夠有效收集相關(guān)證據(jù)；二是要加快建立我國(guó)水事公共利益損害鑒定評(píng)估機(jī)制，從技術(shù)的角度將行為人對(duì)水事公共利益造成的損害數(shù)量化，為法院判決提供技術(shù)保障。通過(guò)以上機(jī)制建設(shè)，從證據(jù)的收集、證據(jù)的科學(xué)評(píng)價(jià)等方面，完善訴訟證據(jù)制度，確保水資源損害賠償制度落到實(shí)處。
4.健全和完善其他相關(guān)制度
為完善水資源保護(hù)公益訴訟制度體系，還須進(jìn)一步完善其他相關(guān)制度。其中，訴訟時(shí)效制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)在于建立不受訴訟時(shí)效限制的追訴制度，使侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究；訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)在于能夠鼓勵(lì)公眾提起水資源保護(hù)公益訴訟，防止出現(xiàn)因經(jīng)費(fèi)原因而“不能起訴”或“不愿起訴”的情況。
四、水利部門推動(dòng)建立水資源保護(hù)公益訴訟制度的工作建議
1.積極推動(dòng)水資源保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)
在目前的法律體制下，進(jìn)一步細(xì)化和明確公益訴訟制度的職責(zé)主要在司法機(jī)關(guān)。但是，考慮到司法機(jī)關(guān)對(duì)推動(dòng)某一具體行政管理領(lǐng)域的公益訴訟制度建設(shè)缺乏積極性，而其他行政部門往往只關(guān)注其職能范圍內(nèi)的公益訴訟制度建設(shè)，因此，作為水資源統(tǒng)一監(jiān)督和管理部門，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在推動(dòng)水資源保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)中扮演更加積極的角色。一方面，要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通，積極推動(dòng)“兩高”在司法解釋或指導(dǎo)性案例中納入水資源保護(hù)公益訴訟；另一方面，要積極與立法部門及相關(guān)行政部門溝通聯(lián)系，在相關(guān)法律修改（如將來(lái)可能開(kāi)展的《水法》修改）中納入水資源保護(hù)公益訴訟的內(nèi)容。
2.開(kāi)展水資源保護(hù)公益訴訟實(shí)踐，擴(kuò)大宣傳，樹(shù)立典型，提高全社會(huì)保護(hù)水資源的積極性
盡管公益訴訟制度建設(shè)最終取決于司法機(jī)關(guān)，但是水行政主管部門可以通過(guò)在各地提起水資源保護(hù)公益訴訟的方式，擴(kuò)大水資源保護(hù)公益訴訟的實(shí)踐影響力，并在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)需求并研究提出完善相關(guān)制度的方案。另外，水行政主管部門還可以通過(guò)宣傳媒介擴(kuò)大水資源保護(hù)公益訴訟理論和實(shí)踐案例宣傳，樹(shù)立典型，提高全社會(huì)的認(rèn)可度，這樣不僅可以對(duì)相關(guān)高層決策產(chǎn)生積極影響，還可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)水資源的積極性。
3.積極培育公益訴訟中的“其他組織”
水行政主管部門可參照中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的組建方式，提前加大“其他組織”的培育力度：在國(guó)家和省級(jí)層面著力培養(yǎng)若干個(gè)有能力勝任相關(guān)訴訟工作且具有全國(guó)或省區(qū)影響力的社團(tuán)組織，有條件的設(shè)區(qū)的市、縣水行政主管部門也可培養(yǎng)1~2個(gè)具有本地區(qū)影響力的社團(tuán)組織。
4.著手建立健全相關(guān)配套機(jī)制
為完善訴訟證據(jù)制度，保障水資源保護(hù)公益訴訟的順利開(kāi)展，確保水資源損害賠償制度落到實(shí)處，水行政主管部門要著手加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、損害評(píng)估等配套機(jī)制建設(shè)：一是優(yōu)化水資源和水環(huán)境等領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)點(diǎn)布置，加強(qiáng)水量和水生態(tài)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，進(jìn)一步整合監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資源并實(shí)現(xiàn)資源共享；二是參考環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立我國(guó)水事公共利益損害鑒定評(píng)估機(jī)制，依托水利系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有科研技術(shù)單位的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，組建專業(yè)隊(duì)伍、明確職能定位、制定技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
作者：王曉娟王建平汪貽飛陳金木單位：水利部發(fā)展研究中心
