水資源生態補償法制度的完善范文

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一、我國跨省流域水資源生態補償法律制度的檢討

生態補償是指“國家、各級人民政府以及其他生態受益者給予生態保護建設者因其保護生態的投入或失去可能的發展機會而進行的補償”。流域水資源生態補償是中央及下游受惠地區對由于環境保護而減少發展機會的上游地區進行物質補償的制度，旨在建立公平合理的激勵機制，對流域上下游地區政府之間的財政收入進行再分配。從行政區劃上來講，流域水資源生態補償的類型可以分為省級行政區內和跨省兩種情況。在前種情況下，一般由該省政府牽頭，協調人力物力統一部署，政策和決定可以得到迅速的落實和執行。復雜的是后一種情況，當一條河流流經兩個以上省份時，應當如何設計和落實跨省流域水資源生態補償制度，使得區際生態效益達到最大化。根據新安江流域生態補償的實踐，反觀我國現行的跨省流域水資源生態補償法律制度，有以下幾點值得思考。

（一）原則性規定較多現行《中華人民共和國憲法》第九條第二款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第二十六條第一款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”通過對自然資源和生態環境保護的原則性規定，為生態補償制度的確立提供了憲法依據。《中華人民共和國水污染防治法》第七條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”為水資源生態補償制度的建立提供了明確的法律依據，但并未就跨省流域水資源生態補償的具體制度進行規定。法律上可操作規定的缺失，導致了跨省流域水資源生態補償制度在實踐中舉步維艱。《中華人民共和國水污染防治法》第十五條第二款：“前款規定外的其他跨省、自治區、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規劃，根據國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃和本地實際情況，由有關省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門會同同級水行政等部門和有關市、縣人民政府編制，經有關省、自治區、直轄市人民政府審核，報國務院批準。”該條文對跨省級行政區劃水污染防治規劃的編制和實施進行了規定，但對于跨省流域水資源生態補償的啟動條件、主體以及補償標準都未進行規定。

（二）法律規范之間存在沖突《中華人民共和國水法》第十二條確立了水資源實行“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制，并規定由“國務院水行政主管部門負責全國水資源管理和監督工作”，由“流域管理機構”在管轄范圍內行使職責，首次以法律的形式確認了流域管理機構的地位和職權。而《水污染防治法》第四條規定：“各級人民政府的環境保護部門是對水污染防治實施統一監督管理的機關。各級交通部門的航政機關是對船舶污染實施監督管理的機關。各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”推行的是“統一管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制。也就是說，《水污染防治法》以區域管理為主，而《水法》強調流域管理，由于水資源的自然屬性，可以說后者的理念更為先進。

（三）多部門管理造成職能交叉在跨省流域水資源管理中，存在著流域管理上“條塊分割”、區域管理上“城鄉分割”、功能管理上“部門分割”及在依法管理上“政出多門”四大問題。［7］在流域管理方面，我國一直以來以行政區劃對流域水資源進行分塊管理，中央設立流域管理機構，對流域水資源實行分行業管理，造成條塊相互分割的情況，在防汛抗旱、排澇治污等一些需要統一部署的工作上容易互相扯皮，行動緩慢，在跨省流域水資源管理中，這一特點體現的更加明顯。在區域管理方面，我國傳統城鄉分割的二元化經濟社會結構決定著水資源管理中也不可避免的帶有這一特點，水利部門負責水利工程修建、農業灌溉等農村水資源的管理，城建部門負責城市的供水和排水工作，導致城市和農村在水資源的開發、利用和保護等方面存在著競爭性開發、掠奪式經營及不重視水資源生態保護等問題。在功能管理方面，水資源被按照功能分類，由水利、市政、環保、規劃等多個部門進行管理，這又形成了部門利益之間的沖突和博弈，無法實現公共利益的最大化。在依法管理方面，《水法》規定的“流域管理與行政區域管理相結合”的原則性規定無法應對流域管理與行政區域管理相沖突的情況，跨省流域由于涉及兩個以上的省份，每個省份都有自己的規定，使得這一情況更加復雜，各部門、各地區、各層級分別對流域水資源進行管理，管理職能相互交叉，政令相互抵觸，造成管理上的混亂。

二、構建跨省流域水資源生態補償法律制度需要注意的幾個問題

跨省流域水資源生態補償屬于生態補償制度的一部分，又因其跨地域的特點，導致在立法上除了需要遵循一般的原則和制度外，還有特殊的原則和制度需要遵守。

（一）確立利益共享、責任共擔的立法宗旨2005年5月我國頒布的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第八條第二款規定了我國生態補償法律制度的原則，即“開發者付費、受益者補償、破壞者賠償”。衍生出的我國生態補償制度的一般原則是“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”。鑒于流域水資源的特殊性，還應確立“共建共享、雙贏發展”這一特殊原則。“流域生態環境保護的各利益相關者應在履行環保職責的基礎上，加強生態保護和環境治理方面的相互配合，并積極加強經濟活動領域的分工協作，共同致力于改善區域、流域生態環境質量，拓寬發展空間，推動區域可持續發展。”［8］確立生態補償的立法宗旨，需要回溯生態補償制度的理論基礎，其中較有代表性的是公共產品理論。公共產品（publicgood）與私人產品相對，指能夠為絕大多數人消費或享用的產品或服務。公共產品有兩個明顯特征，一為非競爭性，即一部分人對該產品的消費不會影響其他人；二是非排他性，即產品所產生的利益不能由某個人或某些人專有。作為公共產品的生態產品，這兩個特性往往導致出現“搭便車”，從而產生“公地的悲劇”。避免這一情況的有效方法就是通過讓受益者付費建立生態補償制度，從而使生態資源具有某些私人產品的特性，使生態資源的提供者得到激勵。在跨省流域水資源管理中，上游地區為保護生態環境所付出的人力、物力和財力需要下游地區的尊重和回報，否則上游地區將失去保護生態環境的動力。黃山市是新安江流域的上游城市，為了新安江流域的生態環境，拒絕了40多個投資額達40多億元的污染企業入駐投入，徹底關閉了造紙、印刷、纖維板、水泥等污染嚴重的企業；同時，就生態治理投入資金達50億元，森林覆蓋率從1970年的30％上升到現在的77．4％。皖浙兩省因新安江而共同具有生態資源的有限性、環境系統的整體性和環境利益的公平性，因此應當共同推進新安江的環境治理工作，促進兩地生態環境與經濟建設共同協調發展。

（二）建立健全生態補償啟動機制與新安江流域生態補償相類似的案例是，2011年12月，陜西省向渭河上游甘肅省天水市、定西市提供了600萬元渭河上游水質保護生態補償資金［9］，用于渭河流域的環境保護工作。省際之間生態補償機制的實施，意味著地方政府面對環境問題時協同作戰的意識提高，將生態環境的保護上升到戰略高度。但值得注意的是，在這兩個典型性的跨省流域生態補償的案例中，生態補償的啟動機制尚未建立健全。在新安江流域生態補償的啟動問題上，地方人大的奔走呼吁、地方政府的推動和國家領導人的重視起了重要的作用；渭河流域生態補償的啟動，則得益于陜西省政府對上游市縣對渭河流域保護工作的尊重和支持。跨省流域水資源生態補償制度建立的一個難點在于跨地域的特點。偶發式的項目啟動可以在某種程度上緩解該流域的問題，但要想真正貫徹落實生態補償機制，首先要解決的問題是建立健全生態補償的啟動機制。啟動機制的建立需要具備以下幾個因素：其一，明確生態補償的啟動條件。需要從立法上明確達到何種標準或在什么情況下即可啟動跨省流域生態補償的機制。其二，規范生態補償的啟動方式。當滿足啟動條件時，是有關國家部門依職權啟動，還是依上游地區申請啟動？如果是采取依申請啟動的方式，那么上游地區向哪個部門提出申請？其三，落實生態補償的啟動資金。涉及跨省流域的生態補償往往耗資甚巨，落實啟動資金是實施生態補償制度必要的物質保障。（本文來自于《湖南社會科學》雜志。《湖南社會科學》雜志簡介詳見）

（三）建立并規范生態補償專項資金制度生態補償專項資金是指由政府設立，旨在彌補因保護和改善生態環境而使當地經濟等各方面受到影響的地區，通過財政轉移支付等方式獲得的資金。應當建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金，重點用于流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復補償，并兼顧上游突發環境事件對下游造成污染的賠償。同時，對于專項資金的使用必須予以規范。實踐中經常出現這樣的情況，中央投了一大筆錢到地方，用于環境的治理和保護，基層政府拿來“補財力缺口”，并沒有用于生態環境的改善。因此，必須建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度，促進全流域共同參與流域水環境保護。對于補償資金的監管，應當注意以下幾個方面：一是補償資金要堅持“專賬核算、專款專用、跟蹤問效”的原則，確保資金安全、高效的使用。這一目標的實現需要以明確生態補償的對象為前提，當前對于生態補償的對象界定十分模糊，環境保護、扶貧幫困、基礎設施建設都納入了生態補償的范疇。為了實現生態補償的目的，必須細化專項資金的使用途徑。二是優化和完善生態補償項目支出結構，促進資金使用管理的規范化、合理化和科學化。由于涉及到不同的利益群體，確定生態補償原則和標準的過程中應當加強公眾參與，以提高補償制度的科學性和可執行性。三是強化基層財政監管機制，積極發揮基層財政監管職能，加大對生態補償項目的監督檢查力度。公開檢查的結果，對不合理使用資金的情況及時查處，對于挪用、騙取專項資金的，依照有關法律法規進行處理。

（四）建立橫向財政轉移支付制度目前我國生態補償制度轉移支付形式主要是中央財政以項目的方式對特定區域的特定資源進行支出，區域或流域之間因生態關系而聯系在一起的利益相關省份并未建立市場機制。東江是珠江流域三大水系之一，發源于江西省南部，流域內年平均水資源總量達到331．1億立方米，供應著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港的用水。而作為“東江源頭第一縣”的江西省尋烏縣，是年財政收入僅2個多億的國家級貧困縣，花費大量資金進行植樹造林、河流治理、生態移民，而且還放棄了一些投資項目，停止了采礦權審批，為保護東江的生態環境做出了很大的犧牲，但并未從外省得到任何補償。廣東方面認為，廣東大量的財政都已經上交給國家，應該由國家來承擔這筆支出。在我國長期以來實行的縱向支付轉移制度下，財政轉移支付的主要形式是上下級政府間的縱向財政轉移支付，缺乏同級政府間的橫向轉移支付。而這種縱向支付轉移機制在跨省流域水資源的生態補償上很難體現出區域經濟發展與生態資源的關系，也缺乏生態環境的整體性考量，導致上游地區無法得到公平的補償。德國是采取橫向支付轉移的方法進行生態補償資金支出的典型性國家，“橫向轉移就是由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。這就是說，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局來實現地區間公共服務水平的均衡。”美國財政學家理查德•A•馬斯格雷夫指出，“考慮空間上的限制，我們就會發現，源于某個特定的空間點上所提供的公共服務的利益在這個空間中的所有的人以同樣的數量享受。如果我們加上這樣一個條件，即公共服務的供給應由享受它們的人來決定并支付成本，那么它就意味著，公共服務，其利益歸屬于某個特定地區的人，就應由該地區的人來選定和支付。”這段話清晰的表明了公共服務的地域性和受益者付費的思想。在基于同一個生態系統的省份之間，應當建立橫向轉移支付制度，以實現生態資源提供的制度化和有償化。除此之外，還應當搭建有助于建立流域生態補償機制的政府管理平臺，促進流域上下游地區協作，采取各種措施，如資金、技術援助和經貿合作等方式，支持上游地區開展生態保護和污染防治工作，引導上游地區積極發展循環經濟和生態經濟，并鼓勵下游地區企業吸收上游地區富余勞動力。2010年4月26日，國家發改委牽頭啟動《生態補償條例》的起草，這標志著我國生態補償制度已經進入到立法準備階段。盡管各地紛紛出臺了建立健全生態補償的規范性文件，但涉及跨省流域生態補償制度的確立，仍需要如《生態補償條例》這樣的上位法予以統籌規定，寄望十八屆三中全會的決定可以加速推動條例和配套規定的出臺。

作者：蘭燕卓高新軍單位：中央編譯局戰略部在站博士后