農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制研究范文

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[摘要]

土地流轉(zhuǎn)能充分利用土地資源，促進土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地利用率。但是，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，國情、法律制度、管理政策等方面的障礙，導(dǎo)致諸如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善、缺乏制度約束和依法監(jiān)管等問題，容易造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)失范、隨意等現(xiàn)象。須以依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，完善土地確權(quán)登記、監(jiān)管制度，加強土地流轉(zhuǎn)的司法保護，確保后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

后發(fā)地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；確權(quán)登記；土地監(jiān)管

后發(fā)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，在市場經(jīng)濟條件下其土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀堪憂，急需完善后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)機制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的種種問題，合理配置農(nóng)村集體土地資源，提高土地利用率，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，即集體土地所有者或使用者收取一定的費用將土地使用權(quán)出租給第三人使用。集體土地流轉(zhuǎn)主體包括村集體經(jīng)濟組織土地所有者、村民委員會、村民小組，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)和個人等土地使用者；土地使用權(quán)受讓方或承租方包括集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員、其他經(jīng)濟組織和其他社會成員如民營企業(yè)、個體工商戶等等[1]。此外，流轉(zhuǎn)的形式還有個別群眾私下進行的土地轉(zhuǎn)讓，甚至以轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)連帶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的形式進行非法的土地流轉(zhuǎn)，如貴陽、南寧等市城中村的部分農(nóng)民將個人宅基地建好房子后轉(zhuǎn)讓，但未到土地管理部門登記備案。流轉(zhuǎn)形式還有作價入股、聯(lián)營聯(lián)建等流轉(zhuǎn)形式，即以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股、聯(lián)營形式興辦企業(yè)等，流轉(zhuǎn)的地址位置大部分為城郊結(jié)合部及縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地或集鎮(zhèn)地。一般情況下，經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平越高的縣、區(qū)、鎮(zhèn)，其集體土地流轉(zhuǎn)越活躍；而經(jīng)濟較落后的地區(qū)，集體土地流轉(zhuǎn)則比較少見。從貴陽、南寧等市來看，集體土地流轉(zhuǎn)多的大多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，且經(jīng)濟發(fā)展較快的地方農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)量越多。如經(jīng)濟發(fā)展較快、商品經(jīng)濟意識較強的南寧市賓陽縣，集體土地流轉(zhuǎn)較多，流轉(zhuǎn)后主要用作工業(yè)用地和住宅用地。總體而言，土地流轉(zhuǎn)充分利用土地資源，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)濟意義重大，極大地促進了土地規(guī)模化經(jīng)營，推動了地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高了土地利用率。但是，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實踐過程中，也存在著需要正視的問題。如相當(dāng)部分屬私下流轉(zhuǎn)，一般不到國土部門申報，甚至有部分是非法占用農(nóng)村農(nóng)用地搞非農(nóng)建設(shè)，當(dāng)?shù)卣⑽磳r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)范管理。

二、后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

盡管后發(fā)地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模日趨增大，但從當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)的實際情況看，存在的問題也不少。究其原因，不外乎國情、法律制度、管理政策等方面的障礙影響著流轉(zhuǎn)的整個過程。中國在集體土地所有制下土地權(quán)利主體多元化，土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分屬農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、政府三方主體[2]；同時，因城鄉(xiāng)一體化進程加快，土地快速增值形成利益驅(qū)動。在政績考核的背景下，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級政府不遺余力地推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，改變了土地原有用途。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律支持、缺乏制度約束以及缺乏依法監(jiān)管，容易造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)失范、隨意等現(xiàn)象，現(xiàn)狀不容樂觀。

（一）缺乏法律支持目前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不完善，統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度尚未專門立法，現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)有所限制，使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具備法律意義上的物權(quán)，其土地產(chǎn)權(quán)不完整。目前，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度主要有《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章如農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，還包括地方性法規(guī)政策、黨的代表大會報告、中央一號文件等政策性文件[3]，側(cè)重規(guī)范耕地（農(nóng)用地）的流轉(zhuǎn)，卻未規(guī)制農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等的流轉(zhuǎn)，致使后發(fā)地區(qū)集體建設(shè)用地與宅基地的流轉(zhuǎn)無法可依。正因缺乏明確統(tǒng)一的法律支持，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不清，土地流轉(zhuǎn)主體法律地位不明確、不合規(guī)，流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)缺乏有效保障，交易不安全，土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生。

（二）缺乏制度約束按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限制和禁止的，有相應(yīng)的行政主管部門對流轉(zhuǎn)行為進行監(jiān)管。但現(xiàn)實中，因土地流轉(zhuǎn)法律制度的不完善，相關(guān)管理部門對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管就難以有制度上的有效約束。例如，后發(fā)地區(qū)有相當(dāng)多的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)，以逃避土地管理部門的監(jiān)管；或雖然辦理了土地流轉(zhuǎn)登記，但是土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓費用超低，以規(guī)避土地流轉(zhuǎn)交易稅費，或者一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、承包大戶在其資金短缺或經(jīng)營項目的收益沒有達到預(yù)期時不兌現(xiàn)其租金承諾或要求降低租金，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶利益，農(nóng)民收益沒有制度保障；或罔顧集體利益，私自建房屋出租，私下收取租金，獨占集體土地收益。這些自發(fā)、無序的土地流轉(zhuǎn)，由于缺乏制度約束，加上無足夠的人力物力，土地和規(guī)劃、建設(shè)部門難以對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行有效管理，使得本屬于農(nóng)村集體組織及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益乃至國家土地稅費無法得到制度上的有效保障，大大削弱政府調(diào)控土地市場的能力，建設(shè)用地供應(yīng)總量未能得到合理調(diào)控，土地利用的總體規(guī)劃和城市規(guī)劃亦無法順利實施，造成后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)混亂，土地市場秩序失控，違法使用占用土地行為增加。

（三）缺乏依法監(jiān)管法律制度的不健全導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏制度約束，脫離了政府的監(jiān)管，有些地方甚至違背依法、自愿、有償原則進行土地流轉(zhuǎn)。由于缺乏監(jiān)管，農(nóng)村集體土地私下流轉(zhuǎn)、私下交易、沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)占較大比例，流轉(zhuǎn)往往是自發(fā)的、隱形的，甚至存在集體農(nóng)用土地非法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。非法流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管最突出的是越過耕地保護紅線。部分集體經(jīng)濟組織或者個人未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地出租、轉(zhuǎn)讓后，有些承租方或者受讓人并沒有向種糧等農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，而是改變土地用途，用于非農(nóng)建設(shè)，或種養(yǎng)經(jīng)濟作物，或發(fā)展涉農(nóng)觀光旅游，或設(shè)廠經(jīng)營，或高價轉(zhuǎn)租從中獲利。甚至使土地處于事實上的撂荒狀態(tài)，這類土地流轉(zhuǎn)不僅交易行為不規(guī)范，而且屬于違法行為。同時，無論短期租用或者長期轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地，業(yè)主在使用土地時都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對土地進行整理，打亂原有農(nóng)戶承包土地的界線，使原農(nóng)用土地還耕困難。土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管另一突出表現(xiàn)是，某些地方土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不規(guī)范，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是以村委為單位造具花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示同意轉(zhuǎn)讓；或者是即使簽署了書面流轉(zhuǎn)合同，但合同內(nèi)容不規(guī)范，多數(shù)是按照受讓方的意圖形成，對土地流轉(zhuǎn)期限、租金或者利潤分配、違約責(zé)任等條款用詞含糊，且很多未到當(dāng)?shù)赝恋爻邪芾聿块T備案，致使土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險監(jiān)管機制缺失。這些在后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中暴露出的種種問題，影響了土地流轉(zhuǎn)的健康有序可持續(xù)發(fā)展，容易引發(fā)土地糾紛，急需完善土地流轉(zhuǎn)機制。

三、完善后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的建議

針對種種存在的問題，當(dāng)務(wù)之急是以依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，認(rèn)真宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，堅持依法、自愿、有償?shù)仍瓌t，將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，讓后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償，守住耕地紅線，確保土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善土地流轉(zhuǎn)法律體系，為后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律支持目前由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律支持、缺乏制度約束，以及缺乏依法監(jiān)管，在一定程度上制約著后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。因此，有必要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度，規(guī)范整合土地流轉(zhuǎn)法律制度，把散見于《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》和一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件等有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)規(guī)定，統(tǒng)一整合在《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》中，綜合考慮耕地（農(nóng)用地）流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的法律地位，明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條件、程序，規(guī)定農(nóng)民有權(quán)流轉(zhuǎn)生活領(lǐng)域里的宅基地使用權(quán)和生產(chǎn)領(lǐng)域里的經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，擬定規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)合同，完善受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查的標(biāo)準(zhǔn)和運作方式。明確土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，以及責(zé)任分擔(dān)等條款，確立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)制度。由此鼓勵支持農(nóng)民依法合規(guī)進行土地流轉(zhuǎn)，開拓后發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)等資金籌措渠道，以確保土地流轉(zhuǎn)有利于土地規(guī)模化經(jīng)營。同時，在土地流轉(zhuǎn)法律體系完善的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村社會保障制度[4]，為土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民安居樂業(yè)提供長效保障，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善土地確權(quán)登記、監(jiān)管制度，為后發(fā)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)提供制度保障因中國土地權(quán)利主體多元化，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分屬不同權(quán)利主體。為使土地流轉(zhuǎn)有序循法，需明確土地使用權(quán)權(quán)屬及土地管理法治化。1.完善土地使用權(quán)確權(quán)登記制度農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬需要明確，尤其是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記是落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保的關(guān)鍵因素，也是農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)要素，因此，要做好、完善農(nóng)村土地確權(quán)登記制度。目前，農(nóng)村各地已經(jīng)在開展這項工作，如廣西南寧市，至2014年，全市以整鎮(zhèn)推進為中心的確權(quán)工作涉及的行政村有170多個，涉及家庭農(nóng)戶400多戶，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成，為南寧市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合法有序流動提供了制度保障，確保了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中享有充分的話語權(quán)，確保耕地紅線不被突破，有效地分享到土地流轉(zhuǎn)收益。2.監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂與履行各地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門須明晰各自的管理職責(zé)，規(guī)范流轉(zhuǎn)操作程序，制定并監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和履行，實行土地流轉(zhuǎn)事前公示、事中事后監(jiān)管制度，具體做法如下。其一，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂前，縣、鄉(xiāng)、村土地管理部門需確定專業(yè)人士對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容進行審查和指導(dǎo)，提高合同的規(guī)范性和合法性；核查受讓方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況、履行能力，防范土地流轉(zhuǎn)履約不能、合同詐騙的風(fēng)險。其二，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時，經(jīng)營業(yè)主每年要向流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金，以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法兌現(xiàn)合同條款無法兌現(xiàn)租金或者流轉(zhuǎn)金而引發(fā)糾紛。其三，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，縣、鄉(xiāng)土地管理部門接受登記備案，妥善管理好流轉(zhuǎn)合同備份檔案，進行入網(wǎng)登記，提高合同的安全性與公開性，嚴(yán)厲查處所有損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為。

（三）加強土地流轉(zhuǎn)的司法保護，為土地流轉(zhuǎn)提供法律監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)合同作為法律地位平等的雙方自愿簽署的一份協(xié)議，在合同雙方出現(xiàn)糾紛時，仍然適用民事權(quán)利救濟機制，如目前頒布施行的《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已經(jīng)在全國各地紛紛貫徹落實，把仲裁工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，逐步建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會或者農(nóng)村土地承包糾紛仲裁庭。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有其自身的特殊性，司法介入有相當(dāng)?shù)碾y度。因特定的體制政策、社會背景原因，以及具體的制度機制等因素，中國當(dāng)前各地土地流轉(zhuǎn)政策彈性比較大，許多法院因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)的政策標(biāo)準(zhǔn)難以把握；加上土地流轉(zhuǎn)糾紛涉及人員眾多，現(xiàn)實因素與歷史遺留問題交織，司法調(diào)處機制難以介入。從當(dāng)前各地人民法院辦理的相關(guān)案件看，后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)司法保護渠道不暢通，法院一般不予受理土地流轉(zhuǎn)糾紛[5]。所以，土地流轉(zhuǎn)糾紛中，除了其協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁等多途徑糾紛調(diào)處機制有必要加以完善、健全外，司法介入機制更需要加強。后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的很多問題，涉及國家法律的實施，因此土地流轉(zhuǎn)的司法保護應(yīng)當(dāng)盡可能堅持土地流轉(zhuǎn)合法有序、注重協(xié)調(diào)和解等原則，各地受理案件的人民法院在動用司法介入機制處理土地流轉(zhuǎn)糾紛時，需在考量各方利益均衡的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)法，確保妥善處理，真正解決糾紛化解矛盾，實現(xiàn)法律效果與社會效果有機統(tǒng)一，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于可持續(xù)發(fā)展。

總之，針對后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實問題，須以依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益為中心任務(wù)，認(rèn)真宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，堅持依法、自愿、有償、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)原則，將農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記等納入不動產(chǎn)確權(quán)、登記范疇，加強土地流轉(zhuǎn)的司法保護，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開、公正、公平，守住耕地紅線，確保后發(fā)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

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作者：蔡德仿 梁文捷 單位：南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院 南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 科技處