城市水業(yè)市場化改革措施范文

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摘要：中國有句古話：前車之鑒，后世之師。希望大家能通過此次會議，通過總結(jié)回顧中國水業(yè)的改革歷程，從一些典型的自來水、污水改革過程中先行者的實踐經(jīng)驗中獲益良多。

關(guān)鍵詞：城市水業(yè)市場化改革戰(zhàn)略與實施

清華大學(xué)和中國水網(wǎng)主辦的這次第三屆水業(yè)戰(zhàn)略研討會――典型案例的分析，我認(rèn)為有重要的借鑒和實踐的意義。中國有句古話：前車之鑒，后世之師。希望大家能通過此次會議，通過總結(jié)回顧中國水業(yè)的改革歷程，從一些典型的自來水、污水改革過程中先行者的實踐經(jīng)驗中獲益良多。

這次會議得到建設(shè)部城市建設(shè)司的支持，因為其主旨和建設(shè)部推進(jìn)市政公用市場化整個進(jìn)程是一致的，我們也希望在這次會議上聽到來自方方面面的一些意見和建議，包括一線基層的，地方政府部門的運營管理者，投資主體，咨詢公司，法律工作者等等，以指導(dǎo)和督促我們的工作。在這一個民間的研討會上，大家可以暢所欲言，自由提問，我也代表建設(shè)部祝愿本次會議圓滿成功。

首先，我想談?wù)勎覀冊谒畼I(yè)改革里的一些思路，以及水業(yè)改革的歷程和下一步的工作重點。包括監(jiān)管體系的建立，行業(yè)指導(dǎo)發(fā)生的一系列變化等。整個水業(yè)的改革，應(yīng)該說來自于社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革過程中對于投資資金的需求，來自于對效率提高和服務(wù)質(zhì)量不斷改善的要求，也來自于整個政府部門職能轉(zhuǎn)變的過程的體現(xiàn)。

一、城市水業(yè)市場化改革進(jìn)入第三階段

第一階段，打破壟斷，開放市場。變革市政公用事業(yè)，尤其是水業(yè)，主要由政府部門或國有企業(yè)在政企不分的背景下來建設(shè)、運營和管理的情況。過去的政府部門，實際上是水業(yè)的微觀的操作層，是直接進(jìn)行投資、建設(shè)和運營的主體。開放的第一個要求，就是要不論市場主體的性質(zhì)，國營的，社會資本的，包括民營和國外資本，允許并鼓勵他們進(jìn)入這個市場。2002年底，建設(shè)部頒布了關(guān)于推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化改革的意見，明確了城市水業(yè)改革與推薦市場化為主要方向。以招商引資為起點，逐步規(guī)范擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，打破區(qū)域的行業(yè)的壟斷，與此同時，我們不斷的在改革水價，形成符合市場經(jīng)濟(jì)的水價形成機(jī)制，同時會同有關(guān)部門，下大力氣，提高污水處理費。因為水業(yè)改革的市場化的基礎(chǔ)是價格機(jī)制，這是推動改革的前提。應(yīng)該說，這一階段取得的成果，還是比較明顯的。

第二個階段，建設(shè)部頒布了基金管理辦法，并引入競爭機(jī)制。2004年5月開始實施的市政公用行業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，開始要求比較規(guī)范的建立包括城市供水和污水處理在內(nèi)的特許經(jīng)營的制度，把特許經(jīng)營作為一種主要的模式，在中國水業(yè)改革里實踐，來應(yīng)用。在價格方面，提出了全成本的價格的概念，強(qiáng)化了準(zhǔn)入過程里的競爭機(jī)制，所以競爭機(jī)制的引入和用制度來要求，是我們第二階段的主要特征。因為只有競爭，才能在投資建設(shè)和運營提高效率，降低成本，消耗方面體現(xiàn)它的優(yōu)勢。這也是市場經(jīng)濟(jì)的核心和主要的特征。當(dāng)然對于市政公用事業(yè)，尤其在城市水業(yè)，競爭應(yīng)還是準(zhǔn)入性的競爭或者講有限競爭。因為它本身的自然壟斷性，不可能是完全市場自由競爭的行業(yè)。

目前，既要完善前兩個階段，又要進(jìn)入政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全比較規(guī)范的監(jiān)管體系的第三階段，也是最關(guān)鍵階段。

首先，眾所周知，國務(wù)院對市政公用事業(yè)的市場化高度重視。從一系列的重要文件和報告中看，十六屆三中全會的經(jīng)濟(jì)改革決定中有半句話提出，壟斷行業(yè)和市政公用行業(yè)推進(jìn)市場化。總理的政府工作報告有一句話指出，要推進(jìn)市政公用市場化。在國務(wù)院投融資改革決定里有一小段闡明了這個要求，在最近頒布的鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的若干意見里，有一整段是來談市政公用市場化推進(jìn)的要求。今年國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重點工作里也列入了推進(jìn)供水供氣等市政公用市場化進(jìn)程的這項工作。所以在這個階段的開始，市場化改革，尤其是供水供氣等市政公用事業(yè)的改革，由部門的倡導(dǎo)和推進(jìn)變成國家的一個重要任務(wù)，變成國務(wù)院的一項比較重要的工作。它的重要性，它的迫切性，也提高到新的層面。這是我講的第一個含義。

其次，在這個階段里，既要完善全面開放市場，引入競爭兩個階段的實踐和經(jīng)驗，進(jìn)一步用制度的形式來把它確定，同時要重點建立并完善以特許經(jīng)營制度為主要對象的監(jiān)管體系。今年一個重要的任務(wù)，我們要加快研究市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見或者是辦法。從2002年推進(jìn)市場化的意見，2004年特許經(jīng)營管理辦法以及盡可能在2005年或者2006年初出臺的市政公用市場化監(jiān)管的意見。這三步將初步建立我們在推進(jìn)市政公用市場化的過程中的一個戰(zhàn)略框架。其中監(jiān)管體系的建立，我認(rèn)為是重中之重。首先，監(jiān)管不是計劃經(jīng)濟(jì)時代的建筑和管理的意義，是政府職能的一個重要的轉(zhuǎn)變。由直接的運作者變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者和公眾利益代表者的一個自主建設(shè)。監(jiān)管不僅僅是針對市場主體，同時，也針對政府，需要有獨立的監(jiān)管體系，需要有公開、公平的監(jiān)管的制度，同時，對監(jiān)管者也要提出明確的要求和規(guī)范性的規(guī)定。所以監(jiān)管既是對消費者，同時也是對投資者的利益保障的一種承諾。從國際經(jīng)驗，以及國內(nèi)的一些實踐來證明，誠信有效的監(jiān)管，是市場化成敗的關(guān)鍵，但是我們也清醒的看到，這個過程涉及到部門的權(quán)利、利益，涉及到我們的制度，涉及到我們的法律法規(guī)。需要有不斷的積累，不斷的實踐，不斷的總結(jié)，所以，我講，是需要有一個相當(dāng)長的過程。實際上我們國家在這方面是空白的。

二、城市水業(yè)管理的分類和特征

總體上講，政府涉及到的城市水業(yè)的職能應(yīng)當(dāng)有兩大范疇，一個是以市場體制為核心和基礎(chǔ)的監(jiān)管工作，還有以規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策制定為主要手段的行業(yè)指導(dǎo)。主要含城市供水，污水處理，回用和節(jié)水，目前不包括水資源的管理，另一個是一些非市場機(jī)制的內(nèi)容，包括公益性的防洪和農(nóng)業(yè)灌溉，以及水資源管理也包括水環(huán)境管理方面的若干政府的職能。水管理包括以下幾個方面：

1、水資源的配置

水資源的管理，是我們水行政主管部門代表國家對水資源的配置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，更體現(xiàn)國家對于資源配置的政府職能，因為水法明確，水資源是國家所有，它站在政府的層面上根據(jù)各行各業(yè)城市和農(nóng)村的客觀需要來公正配置水資源。這個管理還以行政管理為主。行政審批還是其主要手段，比如說，對于取用水資源，履行政府配置的審批職能。如水資源的有償使用，它是政府收的一種行政事業(yè)費而不是價格，是對資源的配置，體現(xiàn)資源價格的一種調(diào)節(jié)手段。而城市水業(yè)是以市場機(jī)制，以價格機(jī)制為主的這么一個行業(yè)的改革。所以，水資源的管理和城市水業(yè)市場化改革的監(jiān)管，是在兩個層面，不同性質(zhì)的管理體系。

2、水環(huán)境的監(jiān)管

水環(huán)境的監(jiān)管，包括污水處理水質(zhì)，也包括供水水質(zhì)的衛(wèi)生部門的監(jiān)管。這種監(jiān)管，是一種對最終產(chǎn)品，對最終的結(jié)果的一種執(zhí)法性的介入。是屬于執(zhí)法監(jiān)督里面的對結(jié)果管理的，對環(huán)境和外部負(fù)責(zé)的一種行政管理。通過排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，污染容量確定，環(huán)境容量的核定，來對水業(yè)相關(guān)的外部條件進(jìn)行管理和鑒定。還涉及不到對水業(yè)的各個環(huán)節(jié)里邊的監(jiān)督管理。而且特別重要的，環(huán)境的監(jiān)督，衛(wèi)生的監(jiān)督，尤其是衛(wèi)生的介入應(yīng)當(dāng)與直接的運作相分離。這樣才有它執(zhí)法監(jiān)督的公正性，不是自己運作，自己監(jiān)督。

3、資產(chǎn)的管理

資產(chǎn)的管理，資產(chǎn)管理最重要的目標(biāo)是國有資產(chǎn)的保值和增值，它和水業(yè)的政府監(jiān)管的公共利益性，不盡一致。

在公共利益和公共安全上，水業(yè)的政府監(jiān)管部門是把安全和公共利益作為首要的，在必要的時候，它是第一的。然后資產(chǎn)的保值和增值要服從于這個目標(biāo)，和資產(chǎn)管理的部分的目標(biāo)有一致性，但是有不同的價值取向。當(dāng)然，它涉及到統(tǒng)一的管理，包括投融資體系，資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等等，這里有它的共性。我要強(qiáng)調(diào)的是它有不同的價值取向。

4、行業(yè)的監(jiān)管和行業(yè)的指導(dǎo)

這也是建設(shè)部長期以來一直在做的。水業(yè)監(jiān)管的主要特征是維護(hù)公共利益和公共安全，同時要保障投資者的合法收益，合理利潤。第一，水業(yè)具有比較強(qiáng)的剛性網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了自然壟斷的特征，消費者沒有能力來選擇它的服務(wù)對象和不同的產(chǎn)品。需要政府部門對水業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，才能保證工作的力度。第二，我們的水業(yè)直接和千家萬戶相連，自來水出水，一旦有問題，可能在幾分鐘之內(nèi)或者十幾分鐘之內(nèi)，就會影響到千萬公眾的健康。它跟一般的產(chǎn)品通過市場的流轉(zhuǎn)，有市場流通的環(huán)節(jié)不一樣，它基本上沒有流通環(huán)節(jié)，直接從制造廠到消費者追蹤。所以對于這個行業(yè)，對整個運作過程的監(jiān)管，就體現(xiàn)了它明顯的重要性。我們發(fā)現(xiàn)的蘇丹紅等等，有一個重要的控制環(huán)節(jié)在市場的流通環(huán)節(jié)，我們的市政公用，包括煤氣，包括自來水，往往沒有這樣顯性的流通市場，所以它的監(jiān)管，我提出來是全過程，全流程的，這是它的公共利益的特征所要求的，公共安全以及一旦出現(xiàn)事故，它的危害的廣泛性，嚴(yán)重性和難以挽回性所決定的。

行業(yè)的指導(dǎo)，不同于行業(yè)的監(jiān)管或者是水利的監(jiān)管。這項指導(dǎo)職能，將逐步轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會。包括一些行業(yè)的自律，一些績效平臺自己來制定。一些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的一些服務(wù)的定額規(guī)定，技術(shù)進(jìn)步等等。監(jiān)管體系和行業(yè)指導(dǎo)，這兩個性質(zhì)是不一樣的。一個是站在公共公眾的角度和立場，一個是站在行業(yè)企業(yè)發(fā)展的立場，有它的共同性，但是又有不同的價值取向，這里作為一種行政改革或者職能轉(zhuǎn)變的一種觀念和理念提出供大家參考。

三、城市水業(yè)市場監(jiān)管內(nèi)容

監(jiān)管的目標(biāo)包括四方面，一個是保證公眾和投資者的利益，第二建立公開、公平、公正的市場環(huán)境，第三，要提高效率，增進(jìn)服務(wù)，第四，促進(jìn)競爭，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的主要特點。

鼓勵非公有資本進(jìn)入這個行業(yè)，涉及到政府，實際上包括政府的退和變，由以政府投資為主到政府投資作為保障和引導(dǎo)，大力拓寬各類主體的投資渠道，盡快解決我們市政設(shè)施不足，資金短缺的問題。同時政府部門應(yīng)從直接的運作者變成指導(dǎo)者和監(jiān)管者。這個過程很難，涉及到既得利益和部門權(quán)益，但是只有這種轉(zhuǎn)變才能使政府真正代表公眾利益，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷深入的情況下，僅僅管行業(yè)，管企業(yè)，作為行業(yè)和企業(yè)的代表是不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特征要求的。實際上我們政府部門的改革已經(jīng)體現(xiàn)出這種趨勢，只有根據(jù)市政公用事業(yè)的重要性，真正站在廣大群眾的立場上，搞好指導(dǎo)和監(jiān)管，這個部門才有存在的價值和長遠(yuǎn)的意義。這是我的理解。

1、準(zhǔn)入監(jiān)管

建設(shè)部提出管理辦法，主要的形式必須通過招投標(biāo)，當(dāng)然一些特殊的項目，是不是有非公開招標(biāo)的方式，現(xiàn)在地方上，不是不允許，但是競爭性是它的主要特征。同時，政府企業(yè)的關(guān)系，在特殊權(quán)利授予以后，應(yīng)該通過比較平等主體的合同和協(xié)議的方式來體現(xiàn)。不是管理和被管理的關(guān)系。在協(xié)議和合同的范疇里，我認(rèn)為應(yīng)該是平等的主體，當(dāng)然特許權(quán)的授予代表了政府權(quán)利的展示。

2、設(shè)過程和運營過程的監(jiān)管

建設(shè)過程監(jiān)管，建設(shè)和采購的招標(biāo)、投標(biāo)還需要堅持。作為監(jiān)管部門，如果對于承包主體的采購、施工等等這個過程里面，不管不問的話，沒有盡責(zé)任。當(dāng)然，是不是一定要通過招投標(biāo)法，這在特許經(jīng)營里沒有明確規(guī)定，還是需要探討的一個問題。但是主要的傾向，還是在建設(shè)過程里要體現(xiàn)競爭性和擇優(yōu)性。當(dāng)然現(xiàn)在出現(xiàn)一些新的情況，投資主體本身是聯(lián)合體，就包括我們的施工單位和設(shè)備制造單位的情況。我想，應(yīng)該一開始投標(biāo)的時候，在主體競爭的時候，就應(yīng)該體現(xiàn)出它的優(yōu)勢和它的承諾。而不能在以后進(jìn)行暗箱操作，要對公眾透明，要對監(jiān)管部門透明。工程質(zhì)量包括設(shè)備質(zhì)量的監(jiān)管。我想這是無條件的，要有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和安全為最高的要求。強(qiáng)化各方面的管理。

運營過程的監(jiān)管講了很多，我概括了四類。一類是質(zhì)量，包括水質(zhì)，要建立獨立于企業(yè)之外的水的監(jiān)管的體系；第三方的、獨立的、受政府委托代表群眾根本利益的這樣一個過程。最近建設(shè)部一直在做這方面的研究，建立水質(zhì)督查體系。第二類是服務(wù)的監(jiān)管包括普及性服務(wù)，而不應(yīng)帶歧視性。既然是市政公用行業(yè)，在服務(wù)上可能就要體現(xiàn)出一種市場失靈，或者是獨立于市場機(jī)制部門的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然要有合理的經(jīng)濟(jì)的支持和政府的保障。第三類是成本和價格監(jiān)管。價格不是一紙協(xié)議，一成不變的，價格會根據(jù)外界的變化，尤其是通貨膨脹，原材料漲價等等（而變化）。有一部分市場主體能夠消化，有一部分是需要調(diào)價機(jī)制來解決。前提是必須有成本監(jiān)管，成本的真實性和合理性，必須在整個運行過程里透明。為價格的調(diào)整鑒定真實的基礎(chǔ)。這些不一定是物價主管部門都能做到的，應(yīng)該是行業(yè)監(jiān)管部門對成本的真實性和合理性，以及通過績效平臺的比較，體現(xiàn)效益性、成本在這方面的消耗；提出一個基本的監(jiān)管意見。最后是安全運行監(jiān)管，包括設(shè)施的完好率，整個過程的原料的質(zhì)量，要進(jìn)行消毒等等。

3、行政行為監(jiān)管

監(jiān)管同樣包括對城市政府的監(jiān)管，城市政府在新興市場化改革，簽訂特許經(jīng)營合同等等過程之中，是不是體現(xiàn)出公正、合理，代表公眾利益，還是短期行為，還是暗箱操作，還是藏有腐敗行為等等。所以中紀(jì)委，紀(jì)律檢查委員會把我們的市場化改革推向特許經(jīng)營的過程中，把各項都列入了一個綱要的范圍，這里主要是對監(jiān)管部門或者是政府部門在運作過程中，規(guī)范性進(jìn)行硬性規(guī)定。在目前出臺的一些辦法里，我們規(guī)定了上級主管部門要參與和指導(dǎo)城市的市場化改革方案的論證。重要的特許經(jīng)營協(xié)議，或者服務(wù)合同文本，要上級主管部門備案，同時，要求公示、公開和公開參與。在監(jiān)管意見的制定和研究中，這方面應(yīng)當(dāng)有所具體，更有加強(qiáng)。所以監(jiān)管不是僅僅對投資運營者的監(jiān)管，同樣是對特許經(jīng)營的另一方或者活動主體的另一方的政府部門的監(jiān)管。這需要監(jiān)管部門的獨立性，或者是監(jiān)管今后的獨立性，這在我們國家還存在法律障礙。但是這個目標(biāo)應(yīng)該是明確的一個趨勢。在國外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)被稱為第四部門，所謂三權(quán)分立以后，出來第四權(quán)利，集有限的立法、司法為一身，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將來是第四權(quán)利機(jī)構(gòu)。

在我們國家，當(dāng)然要有一個過程，要與我們的政治體制改革相吻合，但是監(jiān)管的獨立性和公正性應(yīng)該在制度設(shè)計里開始體現(xiàn)。如國家安全監(jiān)督總局成立以后，將供水事故列入了特大中大事故。所以我們把安全機(jī)制作為我們監(jiān)管的全過程，全流程監(jiān)管的一個要求。這是其它行業(yè)，或者說一般的行業(yè)所不能體現(xiàn)的。