農(nóng)村環(huán)境治理方式革新范文

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改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。但與此同時(shí)，我國的環(huán)境問題尤其是農(nóng)村的環(huán)境問題也已經(jīng)發(fā)展到不容忽視的地步。我國是農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的國家，農(nóng)村是我國重要經(jīng)濟(jì)和社會生活領(lǐng)域，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的好壞，直接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也直接影響著人民群眾的生產(chǎn)生活。我國目前的農(nóng)村環(huán)境問題可以總結(jié)為以下幾方面:一是農(nóng)村總體環(huán)境狀況趨于惡化。20世紀(jì)中期，由于當(dāng)時(shí)人們普遍缺乏環(huán)境保護(hù)意識，國家也沒有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策，我國很多農(nóng)村地區(qū)開始出現(xiàn)環(huán)境問題。改革開放30年來，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長和生產(chǎn)方式變革、城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)嫁、農(nóng)村管理方式變遷等諸多原因，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境被損害的程度更加嚴(yán)重。土壤污染、水土流失、草場退化、水資源萎縮、生物多樣性減少等問題越發(fā)凸顯。①二是農(nóng)用化學(xué)品帶來的污染問題越來越嚴(yán)重。我國是世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家，化肥使用量達(dá)每平方千米40噸，是發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害所設(shè)置每平方千米22.5噸的安全上限的近2倍。這不僅造成了土壤污染，也加重了水體有機(jī)污染和富營養(yǎng)化污染，還通過農(nóng)產(chǎn)品污染直接威脅到人群健康。三是農(nóng)村居民生活區(qū)的環(huán)境污染。近年來我國農(nóng)村居民生活區(qū)規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，但是規(guī)劃和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能跟上。居民生活污染物沒有相應(yīng)的處理設(shè)施和處理方法，往往直接排入周邊自然環(huán)境中。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖場的污染物處理率也較低，造成很多農(nóng)村居民生活區(qū)的“臟亂差”現(xiàn)象甚為嚴(yán)重。

一、社會資本———農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新的重要因素

2005年國務(wù)院的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出，我國目前存在“環(huán)境治理機(jī)制不完善、公眾參與水平有待提高”等弊病，倡導(dǎo)從傳統(tǒng)環(huán)境治理模式向現(xiàn)代模式跨越。如果說傳統(tǒng)環(huán)境治理是政府直控下的政府加市場的二元治理，那么現(xiàn)代環(huán)境治理則將是市場、政府、社會等的多元治理模式。對于農(nóng)村環(huán)境治理來說，如何使農(nóng)村社會中各環(huán)境利益相關(guān)者成為環(huán)境治理參與者，形成多元主體共治的農(nóng)村環(huán)境治理模式，這就需要發(fā)揮“社會資本”的作用。1980年法國社會學(xué)家布爾迪厄發(fā)表了題為《社會資本隨筆》的短文，提出社會資本概念。他認(rèn)為作為一種和物質(zhì)資本、人力資本具有相同屬性的“社會資本”，是“實(shí)際的或潛在的資源集合體，這些資源與對某種持久性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分，這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的、得到公認(rèn)的，而且一種體制化的……集體的每一個(gè)成員擁有這些資源”。②而這些非經(jīng)濟(jì)的社會關(guān)系同物質(zhì)和人力資本一樣能產(chǎn)生社會價(jià)值。社會資本從根本上說是從人與人之間和社會結(jié)構(gòu)中衍生出來的一種價(jià)值資源，信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的三個(gè)組成要素。社會資本理論提出至今，已經(jīng)成為社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等研究領(lǐng)域廣泛采納并用來解釋和說明各自研究領(lǐng)域問題的綜合性概念和研究方法。這一理論之所以被越來越多的人所重視，原因在于社會資本作為一種“軟資本”，能夠促進(jìn)社會組織網(wǎng)絡(luò)之中的良好共生關(guān)系，提高政府的綜合治理績效，提高社會運(yùn)轉(zhuǎn)效率，激發(fā)社會持續(xù)的發(fā)展活力。在社會、人群、組織之中如果缺少了這種黏合劑，則社會合作就會出現(xiàn)障礙，制度效能就會出現(xiàn)問題。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中引入社會資本機(jī)制，可以彌補(bǔ)政府單向管理的不足，有效地解決人們在環(huán)境資源利用中的利益沖突，減少摩擦，增進(jìn)協(xié)調(diào)合作和參與，促使人們遵守環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)則，是更有效率、更人性化、更有靈活性的有效的環(huán)境治理手段。而相對于城市來說，我國農(nóng)村的特殊社會狀況也決定了在農(nóng)村環(huán)境治理中社會資本將成為至關(guān)重要的因素。

其一，我國農(nóng)村社會“村民自治”管理模式使政府難以在環(huán)境治理中直接發(fā)揮效力。我國自1983年實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制以來，農(nóng)村的治理方式演變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”模式。鄉(xiāng)以下的村落不設(shè)政權(quán)建制，而代之以選舉產(chǎn)生的村民委員會，村委會根據(jù)村民意見實(shí)行社會事務(wù)的自治管理，這種管理不具備國家強(qiáng)制力，而是以村規(guī)民約、村民輿論、村民集體意志為基礎(chǔ)，具有高度的自治色彩。而另一方面，環(huán)境保護(hù)并不是村民自治組織必盡的義務(wù)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)任務(wù)對村民來說具有一定的選擇性。農(nóng)村環(huán)境具有公共物品的屬性，很容易發(fā)生“公用地悲劇”現(xiàn)象。

其二，我國農(nóng)村社會蘊(yùn)藏著大量的社會資本。雖然在現(xiàn)代化過程中，農(nóng)村社會人口流動(dòng)性加大，人際關(guān)系在一定程度上變得疏遠(yuǎn)淡薄，但是我國大部分的農(nóng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的“熟人社會”的基本狀況。費(fèi)孝通曾經(jīng)描述過中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會的社會結(jié)構(gòu)特點(diǎn):“這是一個(gè)‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會。”中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會以血緣關(guān)系、熟人關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)成了基本的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在城市化進(jìn)程中這種社會結(jié)構(gòu)特點(diǎn)雖然發(fā)生了一些變化，但是農(nóng)村社會仍然以家庭、家族、親屬、熟人等關(guān)系為紐帶，而所謂“熟人社會”中蘊(yùn)涵的信任、互惠、合作和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會資本要素仍然在發(fā)揮重要的作用。這些豐富的社會資本要素稍加利用，就能夠在環(huán)境治理中發(fā)揮出良性作用。

二、社會資本在農(nóng)村環(huán)境治理中的功能

社會資本包含信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個(gè)組成要素。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，三者之和可以帶來廣泛的社會參與和社會合作，彌補(bǔ)傳統(tǒng)“政府直控型”治理模式的不足，提升農(nóng)村環(huán)境治理績效。

1.規(guī)范機(jī)制

規(guī)范是對人類相互行為的約束，是人與人之間長期博弈的結(jié)果。環(huán)境治理中的規(guī)范要素，即使是沒有強(qiáng)制力為后盾的非正式規(guī)范，對人的行為都有一種軟約束的作用或凝聚的作用。而一個(gè)社會如果缺乏足夠的規(guī)范作為制約力量的話，則會導(dǎo)致社會的管理與監(jiān)督成本增加。農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)在于農(nóng)村環(huán)境的最佳治理效果，這意味著每一個(gè)農(nóng)村環(huán)境利益相關(guān)者在各個(gè)方面都能夠有章可循，有規(guī)則可依，使每個(gè)個(gè)體在追尋自己的環(huán)境利益時(shí)不會損害他人和國家的環(huán)境利益，而這一切，都離不開規(guī)范這種社會資本的建設(shè)。目前我國農(nóng)村環(huán)境的正式規(guī)范并不健全，沒有專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。同時(shí)非正式規(guī)范對于農(nóng)村社會的約束力也不強(qiáng)，“個(gè)人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的觀念很普遍。這些問題直接影響到農(nóng)村環(huán)境治理效果。

2.信任機(jī)制

環(huán)境治理是在一定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的，并且通常是以一個(gè)行政區(qū)域?yàn)閱挝弧Ｉ钤谶@一區(qū)域中的人必然與這個(gè)“共同體”發(fā)生聯(lián)系。在同一空間中長期共同生活是人群不僅僅在物質(zhì)生活上會發(fā)生長久而緊密的聯(lián)系，在其他的方面，如價(jià)值觀念、組織結(jié)構(gòu)、人際互動(dòng)等各個(gè)方面都會形成一定的密集的聯(lián)系，從而形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而這些因素恰恰是構(gòu)成社會資本的基本要件。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，所涉及的利益相關(guān)主體主要有政府、環(huán)保部門、企業(yè)、村民等幾方面，形成或強(qiáng)或弱的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其中政府和村民之間是否構(gòu)筑起良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本，對于農(nóng)村環(huán)境治理效果有重要的影響。二者良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同時(shí)意味著溝通機(jī)制的暢通、多方參與、伙伴關(guān)系和高信任水平。政府(包括環(huán)保部門和具有準(zhǔn)政府職能的村委會)是環(huán)境治理的主要責(zé)任承擔(dān)者和治理行為的決策者、組織者和主要作為的實(shí)施者。政府在村民中的口碑與受信任程度在一定意義上反映了政府在環(huán)境治理中的社會資本狀況和信任環(huán)境。政府和村民之間是否建立了良好的環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境信息溝通網(wǎng)絡(luò)對于農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量具有重要的影響。這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的質(zhì)量與分布狀況，決定了人們達(dá)成一致行動(dòng)的可能性和效率。關(guān)系緊密、溝通順暢，各主體之間信任度較高，則社會治理的效果就會較好;反之，各主體之間彼此不信任甚至敵對抵觸，則環(huán)境治理的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

3.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

一個(gè)共同體中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的維持、規(guī)范約束作用的發(fā)揮需要以社會信任來保證。“沒有互相之間普遍的信任，社會本身將瓦解，幾乎沒有一種關(guān)系是建立在對他人的不確切了解之上的。如果信任不能像理性證據(jù)或親自觀察一樣，或更為強(qiáng)有力，幾乎一切關(guān)系都不能持久。”現(xiàn)代社會是一個(gè)高度程序化和制度化的社會，社會成員之間的彼此信任對于整個(gè)社會的良性運(yùn)行至關(guān)重要。社會信任的缺失會直接導(dǎo)致社會危機(jī)的出現(xiàn)。良好的社會信任是一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。信任機(jī)制作為社會資本的內(nèi)在機(jī)制之一，在農(nóng)村環(huán)境治理中是一種比行政和市場手段更為靈活和人性化的治理手段，會產(chǎn)生事半功倍的治理效果。環(huán)境利益相關(guān)者彼此間信任的存在能使雙方對未來有一個(gè)明確預(yù)期，并由此達(dá)成互惠合作，從而減少交易成本。規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)筑使社會產(chǎn)生良好的信任機(jī)制，三者之和等于良好的社會資本。良好的社會資本在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮著重要功能。通過一定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和正式與非正式規(guī)范的凝聚，建立起人與人之間、組織與組織之間的信任，從而將農(nóng)村社會各個(gè)分散的環(huán)境利益相關(guān)者的環(huán)境利益訴求、環(huán)境權(quán)益等凝聚在一起，有效地解決人們在農(nóng)村環(huán)境資源利用中的利益沖突和摩擦，有效地彌補(bǔ)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的不足。反之，忽視社會資本因素在環(huán)境治理中的作用，也會直接影響農(nóng)村環(huán)境治理績效。

三、發(fā)揮社會資本效應(yīng)，支持農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新

社會資本對農(nóng)村環(huán)境治理的作用與功能表明，良好的農(nóng)村環(huán)境治理依賴于農(nóng)村社會豐富的社會資本。社會資本存量豐富且分布均衡，村民的歸屬感和責(zé)任感就強(qiáng)，對環(huán)境治理的參與合作就更容易，環(huán)境治理的效果就更好。而社會資本的缺失必然會制約環(huán)境治理的效果。因此，培育和利用農(nóng)村社會資本是提高環(huán)境治理績效的關(guān)鍵因素。

第一，培育運(yùn)用農(nóng)村社會豐富的社會資本，組織農(nóng)村社會成員廣泛參與環(huán)境治理。我國農(nóng)村社會成員基本上處于分散、無組織的狀態(tài)，他們在環(huán)境利益的競爭中實(shí)際上處于弱勢地位，這對農(nóng)村環(huán)境治理來說是巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)民作為中國最大的一個(gè)階層，也應(yīng)當(dāng)有自己的環(huán)境利益組織，并能在中央和地方各級環(huán)境決策過程中反映自己的環(huán)境利益和訴求。將村民組織起來形成環(huán)境利益方面的協(xié)會來提高農(nóng)民參與環(huán)境治理能力尤為必要。

第二，健全農(nóng)村環(huán)境治理中的制度與規(guī)范。應(yīng)建立健全法規(guī)政策制度體系，認(rèn)真修訂完善現(xiàn)有與農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)與政策，增進(jìn)其具體性。農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)范的健全也不僅是中央與地方各級政府對農(nóng)村環(huán)境的各項(xiàng)規(guī)定的健全，更重要的是政府還要投入充足的資金和人力資源。

第三，提高農(nóng)民的環(huán)保意識也在社會資本培育的范圍之中。農(nóng)民的環(huán)保意識缺失是農(nóng)村環(huán)境問題的一個(gè)重要原因。提高村民的環(huán)境保護(hù)意識，使他們樹立保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)農(nóng)村、保護(hù)后代子孫的意識;在村規(guī)民約中加入環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，發(fā)揮非正式規(guī)范的內(nèi)在約束力，都是利用社會資本促進(jìn)環(huán)保績效的手段。

第四，培育各環(huán)境主體之間，尤其是政府與村民之間的聯(lián)系與溝通網(wǎng)絡(luò)。雖然在農(nóng)村環(huán)境治理中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)由行政化手段向社會手段轉(zhuǎn)變，但這并不意味著否定政府職能。政府在現(xiàn)代環(huán)境治理中仍然要承擔(dān)確定目標(biāo)和政策、動(dòng)員和組織各方參與、協(xié)商和合作等領(lǐng)導(dǎo)作用。本文所倡導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理的模式是多元主體共治的模式，這就要求各環(huán)境治理主體之間的關(guān)系是相互依賴的，靠單方面的努力將難以完成對環(huán)境的管理，它們之間需要通過談判、協(xié)商甚至必要的交易，形成一種關(guān)系密切、溝通渠道暢通的網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不應(yīng)是傳統(tǒng)的政府直控式的治理體系，也不是單純的市場機(jī)制，而是各環(huán)境主體，尤其是政府與村民依靠自己的優(yōu)勢和資源，通過對話以增進(jìn)理解，樹立共同目標(biāo)并相互信任，建立合作，共同承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。這就需要建立起橫向聯(lián)系平臺，培育政府在農(nóng)村社會中的信任環(huán)境。構(gòu)建良好的農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制關(guān)鍵不是在于弱化政府權(quán)威，而應(yīng)在于明確其優(yōu)勢領(lǐng)域和作用空間。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村進(jìn)程中，農(nóng)村的環(huán)境問題已經(jīng)是關(guān)系廣大人民根本利益的大問題。而從我國農(nóng)村社會實(shí)際出發(fā)，建立怎樣的農(nóng)村環(huán)境治理模式，采用什么樣手段、方式和機(jī)制來提升農(nóng)村環(huán)境治理績效，達(dá)到事半功倍的效果，是擺在我們面前一項(xiàng)艱巨的課題和任務(wù)。挖掘社會資本在農(nóng)村環(huán)境治理中的積極效應(yīng)，使政府、市場和農(nóng)村社會成員之間形成良性互動(dòng)、多方合作的機(jī)制是環(huán)境治理未來的未來發(fā)展方向。為此，我們一方面要保護(hù)好現(xiàn)有的農(nóng)村社會的社會資本，發(fā)揮好社會資本在環(huán)境治理中的功能;另一方面也要注重構(gòu)筑起新的社會資本，使社會資本支持農(nóng)村環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)環(huán)境治理模式向新型治理模式的轉(zhuǎn)變和跨越。